半總統(tǒng)制立法權(quán)類(lèi)型和分析
伴隨越來(lái)越多新興民主國(guó)家在政治轉(zhuǎn)型時(shí)實(shí)行半總統(tǒng)制,如今半總統(tǒng)制體制日益成為比較政治研究中的重要問(wèn)題。以下是學(xué)習(xí)啦小編為你整理的半總統(tǒng)制立法權(quán)類(lèi)型和分析,希望大家喜歡!
半總統(tǒng)制立法權(quán)類(lèi)型和分析
1958年法國(guó)第五共和國(guó)建立以來(lái),有關(guān)半總統(tǒng)制(semi-presidential regime)政治體制的研究多集中于對(duì)法國(guó)體制的探討。然而20世紀(jì)80年代末冷戰(zhàn)結(jié)束后,越來(lái)越多新興民主國(guó)家轉(zhuǎn)型后實(shí)行半總統(tǒng)制體制,使關(guān)于半總統(tǒng)制體制的研究成為除傳統(tǒng)的總統(tǒng)制和議會(huì)制以外各國(guó)政體研究的重要內(nèi)容。本文通過(guò)對(duì)半總統(tǒng)制概念、類(lèi)型的分析,通過(guò)對(duì)20世紀(jì)初德國(guó)魏瑪共和國(guó)制度設(shè)計(jì)、權(quán)力關(guān)系和政黨分化狀況與其政治運(yùn)行之間關(guān)系案例的剖析,探討半總統(tǒng)制體制與政治穩(wěn)定運(yùn)行之間的關(guān)系,以期對(duì)新興民主國(guó)家的政治體制發(fā)展有所啟示。
一、半總統(tǒng)制的概念和類(lèi)型分析
(一)半總統(tǒng)制的概念分析
1959年,貝爾?伯夫?梅里在法國(guó)《世界報(bào)》撰文首次提出半總統(tǒng)制的概念。政治學(xué)家莫里斯?杜瓦杰進(jìn)而于1978年對(duì)半總統(tǒng)制予以定義,提出,當(dāng)一部憲法具備以下三個(gè)條件時(shí)可稱(chēng)之為半總統(tǒng)制:第一,國(guó)家總統(tǒng)經(jīng)普選產(chǎn)生,采用不同普選方式如相對(duì)多數(shù)選舉制、兩輪相對(duì)多數(shù)選舉制或兩輪絕對(duì)多數(shù)選舉制??偨y(tǒng)在憲政架構(gòu)中民意基礎(chǔ)不同,其權(quán)力地位的正當(dāng)性和強(qiáng)弱也不盡相同。第二,總統(tǒng)擁有相當(dāng)重要的權(quán)力,在這一點(diǎn)上,權(quán)力的內(nèi)容、范圍和限制以及行使權(quán)力的方式等都可能使半總統(tǒng)制體制的運(yùn)行有所不同。第三,同時(shí)存在相對(duì)獨(dú)立并對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)的內(nèi)閣,或閣員擁有一定的行政權(quán)力,總統(tǒng)任命和內(nèi)閣成員。這一點(diǎn)涉及行政部門(mén)與立法部門(mén)的關(guān)系,包括政府組成和議會(huì)信任與不信任等諸種情況,由此衍生出不同的政府間關(guān)系形態(tài)。杜瓦杰的定義成為迄今為止學(xué)界有關(guān)半總統(tǒng)制引用最多的定義。
此后,馬修?舒加特和約翰?凱里對(duì)半總統(tǒng)制的定義加以修正,將半總統(tǒng)制視為一種由總統(tǒng)制向議會(huì)制調(diào)整的體制性架構(gòu),以“總統(tǒng)制”的概念取代半總統(tǒng)制的概念。喬萬(wàn)尼?薩托利則認(rèn)為,半總統(tǒng)制體制不僅為雙頭權(quán)威結(jié)構(gòu),而且強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力共享,但總統(tǒng)的意志須通過(guò)政府具體實(shí)施。此外,二元化的行政權(quán)力可能偏向其中一方(總統(tǒng)或),也可能兩者趨于一致。滿(mǎn)足以上諸種特征的半總統(tǒng)制,還會(huì)因內(nèi)在權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力關(guān)系的不同而有所區(qū)別。
(二)半總統(tǒng)制的類(lèi)型分析
通過(guò)對(duì)各國(guó)政治體制的具體分析可以看到,符合杜瓦杰半總統(tǒng)制定義的例子很多。但僅從總統(tǒng)的產(chǎn)生方式、權(quán)力大小以及行政部門(mén)與立法部門(mén)間權(quán)力結(jié)構(gòu)的角度很難囊括半總統(tǒng)制的類(lèi)型??蛇M(jìn)一步從總統(tǒng)的權(quán)力地位、政黨體系的形態(tài)以及行政部門(mén)與立法部門(mén)的內(nèi)在權(quán)力關(guān)系等方面對(duì)半總統(tǒng)制加以分類(lèi)。
舒加特和凱里以總統(tǒng)權(quán)力為基本變量,將總統(tǒng)的憲法性權(quán)力區(qū)分為立法性權(quán)力和非立法性權(quán)力。其中,立法性權(quán)力包括總統(tǒng)所擁有的提案權(quán)、立法否決權(quán)、發(fā)布法規(guī)命令權(quán)和提請(qǐng)公民復(fù)決權(quán);非立法性權(quán)力包括組閣和解散內(nèi)閣以及解散議會(huì)的權(quán)力等。148)依此將半總統(tǒng)制區(qū)分為總統(tǒng)制、總統(tǒng)制、總統(tǒng)制和議會(huì)內(nèi)閣制四種類(lèi)型。史蒂文?羅伯在舒加特和凱里分類(lèi)的基礎(chǔ)上對(duì)半總統(tǒng)制國(guó)家進(jìn)行分類(lèi),主張重新界定總統(tǒng)的權(quán)力類(lèi)型。在對(duì)半總統(tǒng)制類(lèi)型和內(nèi)閣組成次數(shù)多寡的比較中,發(fā)現(xiàn)半總統(tǒng)制越偏向內(nèi)閣制,總統(tǒng)的權(quán)力越小,政府越穩(wěn)定;反之,總統(tǒng)的權(quán)力越大,政府越不穩(wěn)定。[5]巴洛?霍斯特(Bahro Horst)則從總統(tǒng)權(quán)力的大小、總統(tǒng)干預(yù)立法權(quán)的多寡對(duì)半總統(tǒng)制進(jìn)行類(lèi)型分析。認(rèn)為,為了避免行政部門(mén)和立法部門(mén)的關(guān)系陷入僵局,憲法可賦予總統(tǒng)相當(dāng)程度的實(shí)權(quán);同時(shí)也須通過(guò)相對(duì)自主的內(nèi)閣來(lái)制約總統(tǒng)權(quán)力,以避免總統(tǒng)獨(dú)裁。
辛迪?史黛克(Cindy Skach)以法國(guó)第五共和國(guó)和德國(guó)魏瑪共和國(guó)為例,討論半總統(tǒng)制憲法的實(shí)際運(yùn)作。認(rèn)為,依據(jù)總統(tǒng)與政黨屬性的一致性和是否獲得議會(huì)多數(shù)支持兩個(gè)指標(biāo),可將半總統(tǒng)制分為穩(wěn)定多數(shù)(內(nèi)閣獲得議會(huì)多數(shù)支持、和總統(tǒng)政黨屬性一致)、分立多數(shù)(內(nèi)閣獲得議會(huì)多數(shù)支持、和總統(tǒng)政黨屬性不同)以及分立少數(shù)(內(nèi)閣不能獲得議會(huì)多數(shù)支持、和總統(tǒng)的政黨屬性也不同)三種類(lèi)型,其中分立少數(shù)是最不穩(wěn)定的類(lèi)型。
我國(guó)學(xué)者徐正茂和呂炳寬以政黨體系的形態(tài)和行政部門(mén)與立法部門(mén)間的權(quán)力關(guān)系為變量對(duì)半總統(tǒng)制進(jìn)行分析,將之區(qū)分為超級(jí)總統(tǒng)制――總統(tǒng)主導(dǎo)的多數(shù)政權(quán)、總統(tǒng)謙讓制――主導(dǎo)的多數(shù)政權(quán)、左右共治型――主導(dǎo)下的少數(shù)政府、少數(shù)政府型――總統(tǒng)主導(dǎo)的少數(shù)政府四種類(lèi)型。李鳳玉則結(jié)合總統(tǒng)權(quán)力和政黨體系兩個(gè)指標(biāo)對(duì)半總統(tǒng)制下總統(tǒng)干政動(dòng)機(jī)和干政能力進(jìn)行類(lèi)別比較,認(rèn)為多黨制下的政黨體系不利于政府穩(wěn)定,且議會(huì)中“有效政黨數(shù)”①越多,越不利于政府穩(wěn)定.吳玉山依據(jù)總統(tǒng)權(quán)力的大小、政黨體系的形態(tài)以及行政部門(mén)與立法部門(mén)間的權(quán)力關(guān)系三個(gè)變量對(duì)半總統(tǒng)制進(jìn)行類(lèi)型分析,認(rèn)為:府會(huì)同黨,②總統(tǒng)權(quán)力相對(duì)小;府會(huì)分治,總統(tǒng)權(quán)力大。在一般情況下,實(shí)行兩黨制的半總統(tǒng)制最為穩(wěn)定,而多黨體系的半總統(tǒng)制最不穩(wěn)定。林繼文則從總統(tǒng)主動(dòng)權(quán)的大小和議會(huì)對(duì)是否信任兩個(gè)變量出發(fā),將半總統(tǒng)制區(qū)分為總統(tǒng)干政、總統(tǒng)主導(dǎo)和主導(dǎo)三種類(lèi)型。
除對(duì)半總統(tǒng)制加以定義和分類(lèi)外,有必要分析半總統(tǒng)制體制下行政部門(mén)與立法部門(mén)之間的權(quán)力關(guān)系,以諸種權(quán)力形態(tài)如權(quán)力集中和分散狀況為自變量,以半總統(tǒng)制體制的運(yùn)行狀況為因變量,探討半總統(tǒng)制特有制度設(shè)計(jì)和權(quán)力形態(tài)下政治運(yùn)行與政治穩(wěn)定之間的關(guān)系,以及在何種情況下半總統(tǒng)制有可能引發(fā)政治體制的轉(zhuǎn)軌。 二、半總統(tǒng)制的權(quán)力形態(tài)及其體制運(yùn)行的穩(wěn)定性分析
以下從半總統(tǒng)制的制度設(shè)計(jì)和實(shí)際運(yùn)行兩個(gè)層面探討不同變量對(duì)半總統(tǒng)制體制運(yùn)行穩(wěn)定性的影響。制度設(shè)計(jì)和規(guī)范包括決策權(quán)的歸屬,即行使決策權(quán)的主體是單一的或多元的,包括行政權(quán)與立法權(quán)的關(guān)系結(jié)構(gòu)以及選舉制的設(shè)計(jì)。實(shí)際政治運(yùn)行包括諸種權(quán)力主體(如總統(tǒng)、和議會(huì))間的關(guān)系、在黨派屬性上的一致性狀況以及政黨體系的分化程度等政治運(yùn)行指標(biāo)。
(一)半總統(tǒng)制的制度設(shè)計(jì)和政治穩(wěn)定
1.行政權(quán)與立法權(quán)的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和政治穩(wěn)定
在半總統(tǒng)制架構(gòu)下,行政權(quán)與立法權(quán)關(guān)系結(jié)構(gòu)中存在總統(tǒng)、和議會(huì)三個(gè)主體。通過(guò)向議會(huì)負(fù)責(zé)的內(nèi)閣,使議會(huì)內(nèi)閣制中行政權(quán)與立法權(quán)相融合的傳統(tǒng)在半總統(tǒng)制中得以保留;通過(guò)直選產(chǎn)生且具有雙重民意的總統(tǒng)和議會(huì),保留了行政權(quán)與立法權(quán)兩權(quán)相互制衡的原則。在半總統(tǒng)制的憲法結(jié)構(gòu)中,總統(tǒng)是權(quán)力核心,因而成為半總統(tǒng)制權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的焦點(diǎn)。
從同為半總統(tǒng)制國(guó)家的權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和實(shí)際運(yùn)行中可以看到,行政權(quán)和立法權(quán)關(guān)系結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的不同導(dǎo)致不同的政治運(yùn)行,總統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)以及和議會(huì)間信任關(guān)系設(shè)計(jì)的不同,成為影響半總統(tǒng)制體制運(yùn)作的重要因素。因此除考察總統(tǒng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)外,還需考察和議會(huì)間的權(quán)力結(jié)構(gòu)和信任關(guān)系形態(tài)。通過(guò)對(duì)制度與權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的探討,包括對(duì)政府構(gòu)成、對(duì)議會(huì)不信任投票的規(guī)定以及對(duì)總統(tǒng)解散議會(huì)權(quán)和緊急命令權(quán)等制度性規(guī)定的考察,來(lái)發(fā)現(xiàn)不同國(guó)家的權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和權(quán)力重心傾向。
在半總統(tǒng)制國(guó)家中,所謂政治權(quán)力形態(tài)包括兩方面內(nèi)容:一是政黨體系的分化狀況及總統(tǒng)、內(nèi)閣和議會(huì)的三角權(quán)力關(guān)系形態(tài);二是行政權(quán)和立法權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)及通過(guò)選舉制度所設(shè)計(jì)的權(quán)力關(guān)系形態(tài)。在政治實(shí)踐中,政黨體系的分化狀況受到選舉制度的影響,而總統(tǒng)、內(nèi)閣和議會(huì)三角權(quán)力關(guān)系則受到政黨體系分化狀況和行政、立法權(quán)設(shè)計(jì)的雙重影響。
在行政和立法的權(quán)力結(jié)構(gòu)中,行政權(quán)力越大,議會(huì)呈現(xiàn)為弱勢(shì),實(shí)際政治運(yùn)行越趨于分化狀態(tài)。反之,如果立法權(quán)居于較為優(yōu)勢(shì)的地位,政治運(yùn)行便趨于相對(duì)穩(wěn)定的議會(huì)制模式。可見(jiàn)半總統(tǒng)制下政治運(yùn)行的穩(wěn)定性取決于議會(huì)中能否形成穩(wěn)定多數(shù),取決于總統(tǒng)、內(nèi)閣和議會(huì)三者能否保持一致以及行政權(quán)和立法權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中三者的組合形態(tài)。如果議會(huì)中不能形成穩(wěn)定多數(shù),總統(tǒng)、內(nèi)閣和議會(huì)三者關(guān)系存在較大的不一致性,則制度設(shè)計(jì)中行政權(quán)力越大,政治運(yùn)行越趨于不穩(wěn)定;相反,政黨體系相對(duì)集中,總統(tǒng)、內(nèi)閣和議會(huì)三者趨于一致,加上制度設(shè)計(jì)中避免行政權(quán)力過(guò)大,政治運(yùn)行便相對(duì)穩(wěn)定。
2. 選舉制度的設(shè)計(jì)和政治穩(wěn)定
在半總統(tǒng)制體制下,政黨體系的形態(tài)、政黨間的競(jìng)爭(zhēng)和分化等影響著政治體制的實(shí)際運(yùn)行。然而在此種政黨體系中,選舉制度設(shè)計(jì)所造成的“機(jī)械效應(yīng)”③[12]成為政黨體系形成過(guò)程中的重要變量,尤其是議會(huì)的選舉制度設(shè)計(jì)成為影響政黨體系構(gòu)成和國(guó)家系統(tǒng)政治競(jìng)爭(zhēng)的重要制度因素。
對(duì)議會(huì)選舉制度的分析可以從三方面入手:一是從依據(jù)比例代表制所產(chǎn)生的議席數(shù)量入手。在同時(shí)采用兩種投票方式――即比例代表制和小選舉區(qū)簡(jiǎn)單多數(shù)選舉制――的國(guó)家,通過(guò)比例代表制分配的議席數(shù)量和通過(guò)小選舉區(qū)簡(jiǎn)單多數(shù)分配的議席數(shù)量都不一定超過(guò)半數(shù);有時(shí)甚至通過(guò)小選舉區(qū)簡(jiǎn)單多數(shù)原則所產(chǎn)生的議席數(shù)量占多數(shù)。[13]一般情況下,依據(jù)比例代表制所產(chǎn)生的議席越多,越鼓勵(lì)多黨體系的形成和發(fā)展。二是從將選票轉(zhuǎn)換為議席的計(jì)算方式入手。同樣在比例代表制下,選票轉(zhuǎn)換為議席的計(jì)算方式存在種種差別。一般情況下,計(jì)算方式比例性越強(qiáng),越有利于多黨體系的形成。三是從議席分配的門(mén)檻設(shè)計(jì)入手。在總體上,政黨獲得議席的門(mén)檻比例限制能夠有效阻止得票率過(guò)低的政黨進(jìn)入議會(huì),從而防止政黨體系的過(guò)度分化。
現(xiàn)實(shí)表明,采行小選舉區(qū)簡(jiǎn)單多數(shù)代表制再加上得票率門(mén)檻限制,有可能限制小黨進(jìn)入議會(huì),間接鼓勵(lì)諸種政治勢(shì)力在選舉前進(jìn)行整合,形成政黨政治兩極化的政治環(huán)境和發(fā)展趨勢(shì),從而有利于政治的穩(wěn)定運(yùn)行。
(二) 政治權(quán)力的實(shí)際運(yùn)作及政治穩(wěn)定
1.政黨體系的分化狀況和政治穩(wěn)定
半總統(tǒng)制體制的運(yùn)作以總統(tǒng)、政府和議會(huì)三者間的互動(dòng)為基礎(chǔ)。其中議會(huì)的運(yùn)行受到政黨體系分化狀況的影響。依據(jù)政黨體系的分化狀況和意識(shí)形態(tài)兩個(gè)變量,薩托利于1967年將政黨體系區(qū)分為一黨體制、霸權(quán)黨體制、優(yōu)勢(shì)黨體制、兩黨體制和多黨體制五種類(lèi)型,并將多黨體制區(qū)分為溫和的多黨制、破碎的多黨制和極化的多黨制三種類(lèi)型。[14]薩托利認(rèn)為,只有意識(shí)形態(tài)極化和分散的多黨體系才會(huì)對(duì)民主的發(fā)展構(gòu)成威脅。在半總統(tǒng)制下,如果議會(huì)是兩黨制,由于容易形成穩(wěn)定多數(shù),因此無(wú)論總統(tǒng)權(quán)力大小,議會(huì)在政策形成過(guò)程中都比較容易達(dá)成共識(shí),政府政策也相對(duì)能夠保持連續(xù)性,使政治運(yùn)行較為平穩(wěn)。如果議會(huì)顯現(xiàn)為多黨制,則無(wú)論總統(tǒng)權(quán)力大小,總統(tǒng)都擁有在議會(huì)各政黨之間縱橫捭闔的機(jī)會(huì),從而使總統(tǒng)的權(quán)力地位大幅度上升??梢?jiàn)在政治體系中,兩黨制比多黨制更有利于政治穩(wěn)定。政黨體系的分化狀況不僅包括政黨數(shù)量的多寡,也包括政黨之間的競(jìng)爭(zhēng)形態(tài),兩者均對(duì)政治運(yùn)行的穩(wěn)定性產(chǎn)生影響。如果政黨彼此間具有較高程度的排他性,政黨之間難以合作,則內(nèi)閣的基礎(chǔ)便比較脆弱,政治的運(yùn)行也就容易出現(xiàn)不穩(wěn)定性。
2.總統(tǒng)、和議會(huì)的三角關(guān)系和政治穩(wěn)定
半總統(tǒng)制體制的結(jié)構(gòu)特征在于權(quán)力的三元化,即總統(tǒng)、和議會(huì)均擁有憲法所賦予的權(quán)力,且均對(duì)政治的穩(wěn)定運(yùn)行產(chǎn)生影響,三者在實(shí)際政治運(yùn)行中的互動(dòng)狀況是能否保持政治穩(wěn)定的關(guān)鍵。在總統(tǒng)、和議會(huì)的互動(dòng)關(guān)系中,依據(jù)議會(huì)有無(wú)穩(wěn)定多數(shù)以及三者的政黨或政黨聯(lián)盟歸屬是否一致的情形,政治運(yùn)行可能呈現(xiàn)為五種情況:
(1)權(quán)力高度集中形態(tài),即總統(tǒng)、和議會(huì)多數(shù)屬同一政黨或政黨聯(lián)盟的情況。由于三者政黨歸屬一致,因此政策的制定和執(zhí)行相對(duì)較為順利,政府的運(yùn)行也較為平穩(wěn)。即使憲法在行政與立法、行政與行政等各種機(jī)制之間做了相互制約的制度性規(guī)定,通過(guò)協(xié)調(diào),三者間的立場(chǎng)仍較容易趨于一致。至于行政權(quán)力是掌握在總統(tǒng)還是手中,則取決于總統(tǒng)在憲法體制中的定位或政黨內(nèi)的權(quán)力分配關(guān)系。一般而言,權(quán)力高度集中的體制類(lèi)型多趨于總統(tǒng)制。非左右共治時(shí)期的法國(guó)第五共和國(guó)屬于此種類(lèi)型。
(2)行政權(quán)力二元化形態(tài),即產(chǎn)生于議會(huì)多數(shù)黨或多黨聯(lián)盟,但與總統(tǒng)屬于不同政黨的情況。在此種體制下,議會(huì)多數(shù)黨在議會(huì)中保持相對(duì)穩(wěn)定的地位,擁有議會(huì)的信任。出于對(duì)議會(huì)的尊重,總統(tǒng)必須任命獲得議會(huì)多數(shù)支持的政黨成員為。在此種情況下,無(wú)論是總統(tǒng)解散議會(huì)還是議會(huì)對(duì)的不信任投票均難以實(shí)施。政治運(yùn)行中行政權(quán)力呈分散狀態(tài),但總統(tǒng)、和議會(huì)三種權(quán)力間保持著相對(duì)的平衡性。此種體制類(lèi)型下政治運(yùn)行的穩(wěn)定性?xún)H次于權(quán)力集中型,政體形態(tài)較容易轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)閣制。左右共治時(shí)期的法國(guó)第五共和國(guó)屬于此種類(lèi)型。在民主政治較為脆弱的國(guó)家中,總統(tǒng)也有可能通過(guò)民粹主義的制度設(shè)計(jì)使自身權(quán)力得到民眾的支持,與政府和議會(huì)相對(duì)峙,從而演化為一種非常規(guī)的政治形態(tài)。
(3)行政與立法二元分化形態(tài),即總統(tǒng)和屬于同一政黨,但與議會(huì)多數(shù)非屬同一陣營(yíng)的情況。當(dāng)總統(tǒng)對(duì)的任命無(wú)須經(jīng)由議會(huì)多數(shù)支持時(shí),比較容易出現(xiàn)此種情況。行政和立法的二元分化為典型的政府分立,導(dǎo)致動(dòng)蕩。在此種憲政架構(gòu)下,依據(jù)憲法賦予總統(tǒng)權(quán)力大小的不同,國(guó)家體制有可能是總統(tǒng)制,也有可能是內(nèi)閣制。
(4)議會(huì)分散形態(tài),即總統(tǒng)和屬于同一政黨或政黨聯(lián)盟,而議會(huì)難以形成穩(wěn)定多數(shù)的情況。當(dāng)議會(huì)中存在多黨、卻無(wú)法形成較為穩(wěn)固的多黨聯(lián)盟時(shí),很容易出現(xiàn)此種政治形態(tài)。此種形態(tài)與第三種類(lèi)型相似,區(qū)別在于議會(huì)中是否能夠形成穩(wěn)定多數(shù)。在此種政治形態(tài)下,和總統(tǒng)政黨歸屬相同,行政權(quán)力統(tǒng)一完整,但議會(huì)缺乏有效多數(shù),導(dǎo)致政策過(guò)程較為混亂,也難以獲得議會(huì)有效多數(shù)的支持。在此種情況下,即使憲法賦予議會(huì)與總統(tǒng)抗衡的權(quán)力,議會(huì)也無(wú)力與總統(tǒng)相抗衡。反之,即使憲法賦予總統(tǒng)有限的權(quán)力,總統(tǒng)仍可不受議會(huì)干預(yù)地去行使任命和內(nèi)閣成員的人事大權(quán)。此種政治形態(tài)重心倒向總統(tǒng),呈現(xiàn)為“一致型”的少數(shù)政府,在實(shí)際運(yùn)行中很難趨于穩(wěn)定。1930年后德國(guó)的魏瑪共和國(guó)顯現(xiàn)為此種情況。
(5)權(quán)力高度分散形態(tài),即總統(tǒng)、分屬不同政黨或政黨聯(lián)盟、議會(huì)也缺乏穩(wěn)定多數(shù)的情況,這是半總統(tǒng)制體制中權(quán)力分化最為嚴(yán)重的形態(tài)。當(dāng)總統(tǒng)、和議會(huì)三種權(quán)力主體完全呈現(xiàn)為分化狀態(tài)時(shí),也是半總統(tǒng)制體制政治運(yùn)作過(guò)程中最為混亂的時(shí)候。在此種形態(tài)下,不僅行政權(quán)力呈現(xiàn)為二元化,行政權(quán)與立法權(quán)的關(guān)系也呈不穩(wěn)定狀況。由于議會(huì)權(quán)力分散、難以形成穩(wěn)定多數(shù),政府無(wú)法得到議會(huì)的支持且和總統(tǒng)的立場(chǎng)不相一致,因而常常難以為繼。在此種情況下,若憲法賦予總統(tǒng)較大人事任免權(quán),總統(tǒng)便獲得了較大的權(quán)力優(yōu)勢(shì);反之,若享有法案副署權(quán),同樣能仰仗這一權(quán)力與總統(tǒng)相抗衡,從而導(dǎo)致政治的分裂乃至僵局。1920年至1930年的德國(guó)魏瑪共和國(guó)便呈現(xiàn)為此種極度分裂和動(dòng)蕩的局面。
以上五種情況體現(xiàn)為總統(tǒng)、和議會(huì)三種權(quán)力主體不同的組合形態(tài),反映出半總統(tǒng)制體制在政治運(yùn)行中的多樣性和多變性。表明半總統(tǒng)制體制運(yùn)行的穩(wěn)定與否并非單純?nèi)Q于政黨體系的分化狀況,還取決于總統(tǒng)、和議會(huì)三種權(quán)力主體的聚合分化狀況。在半總統(tǒng)制體制下,一般而言,權(quán)力越趨于一元化,政治的運(yùn)行相對(duì)穩(wěn)定;反之,權(quán)力越分散或趨于多元化,政治的運(yùn)行越容易陷于混亂。
三、魏瑪共和國(guó)案例分析
以德國(guó)魏瑪共和國(guó)作為半總統(tǒng)制的案例加以分析,原因有三:其一,魏瑪共和國(guó)是近代憲法史上較早出現(xiàn)的半總統(tǒng)制類(lèi)型。早在1919年,魏瑪共和國(guó)就制定出類(lèi)似于半總統(tǒng)制的憲法。在當(dāng)時(shí)尚無(wú)半總統(tǒng)制概念、也沒(méi)有現(xiàn)成的半總統(tǒng)制體制樣式可供參考的情況下,德國(guó)何以設(shè)計(jì)出這樣一部憲法,值得探討。其二,半總統(tǒng)制在魏瑪共和國(guó)經(jīng)歷了憲政設(shè)計(jì)、憲法的實(shí)際運(yùn)作、轉(zhuǎn)型和走向崩潰全過(guò)程,值得深入分析。其三,在采行半總統(tǒng)制體制的國(guó)家中,很少出現(xiàn)像魏瑪共和國(guó)那樣權(quán)力更迭極度頻繁的狀況。魏瑪共和國(guó)存在的14年間,發(fā)生了9次議會(huì)改選和21次內(nèi)閣更迭,[13](166)最后演化為法西斯獨(dú)裁。是何種條件導(dǎo)致魏瑪共和國(guó)政治如此動(dòng)蕩?魏瑪憲法體制又是在怎樣的情況下演化為法西斯統(tǒng)治?需要認(rèn)真思考。
魏瑪憲法的政治設(shè)計(jì),以議會(huì)共和為核心,以總統(tǒng)權(quán)威為輔助,目的在于形成一種穩(wěn)定而有效率的民主共和體制。[15]然而權(quán)力結(jié)構(gòu)的分化和制度設(shè)計(jì)的缺失,使魏瑪共和國(guó)的實(shí)際政治運(yùn)行脫離了制憲者的理論構(gòu)想。一方面,在多黨制下,議會(huì)難以達(dá)成共識(shí),因而無(wú)法成為民主政治的基礎(chǔ);另一方面,對(duì)總統(tǒng)權(quán)力的設(shè)計(jì)以及日后實(shí)際政治運(yùn)行中權(quán)力重心不斷向總統(tǒng)傾斜,最終成為法西斯獨(dú)裁的搖籃。對(duì)魏瑪共和國(guó)半總統(tǒng)制的探討,同樣可以從行政權(quán)與立法權(quán)的劃分、選舉制度以及政黨體系的分化狀況幾個(gè)方面加以分析。
(一)權(quán)力極度分化的制度性設(shè)計(jì)
魏瑪共和國(guó)關(guān)于諸種權(quán)力關(guān)系的制度性設(shè)計(jì)主要涉及兩方面內(nèi)容:一是關(guān)于總統(tǒng)、和議會(huì)權(quán)力關(guān)系的制度設(shè)計(jì);二是關(guān)于總統(tǒng)和議會(huì)選舉制度的設(shè)計(jì)。魏瑪憲法的制度設(shè)計(jì)對(duì)其日后的實(shí)際政治運(yùn)行具有十分重要的影響,成為魏瑪共和國(guó)憲政體制發(fā)展運(yùn)行的關(guān)鍵因素之一。
1.總統(tǒng)、和議會(huì)的權(quán)力設(shè)計(jì)
就總統(tǒng)權(quán)力而言,魏瑪憲法將總統(tǒng)設(shè)定為政治仲裁者,扮演國(guó)家政治領(lǐng)導(dǎo)者的角色。由此總統(tǒng)擁有解散議會(huì)、任命和發(fā)布緊急命令等重要權(quán)力。于是使魏瑪憲法在實(shí)際運(yùn)行中從議會(huì)制走向行政權(quán)力獨(dú)大,最終背離了魏瑪憲法精神。
首先,總統(tǒng)解散議會(huì)的權(quán)力設(shè)計(jì)使總統(tǒng)在實(shí)際政治運(yùn)行中能夠?qū)ψh會(huì)和政府的組成產(chǎn)生影響。當(dāng)政府和議會(huì)發(fā)生沖突時(shí),總統(tǒng)通過(guò)解散議會(huì)行使仲裁權(quán),由此而左右政治運(yùn)行的軌道。其次,魏瑪憲法對(duì)總統(tǒng)的人事權(quán)作了較為模糊的設(shè)計(jì)。根據(jù)魏瑪憲法第53條,和各由總統(tǒng)任免;而第54條規(guī)定,和各向議會(huì)負(fù)責(zé)。[16]從而使政府的組成和運(yùn)行由總統(tǒng)和議會(huì)分別予以控制。再次,緊急命令權(quán)的賦予是魏瑪共和國(guó)的特別產(chǎn)物,面對(duì)國(guó)內(nèi)外的險(xiǎn)惡環(huán)境,魏瑪憲法的創(chuàng)制者賦予總統(tǒng)緊急命令權(quán),由此強(qiáng)化行政權(quán)力,以應(yīng)對(duì)危機(jī)。據(jù)此,總統(tǒng)可以繞過(guò)議會(huì)和政府直接施政,必要時(shí)還可動(dòng)用軍隊(duì)。與之同時(shí),魏瑪憲法第48條規(guī)定,總統(tǒng)緊急命令權(quán)的行使要得到議會(huì)多數(shù)同意并接受議會(huì)監(jiān)督,且不能改變共和國(guó)的國(guó)家形態(tài)和政府的運(yùn)作結(jié)構(gòu),再次顯現(xiàn)出總統(tǒng)權(quán)力設(shè)計(jì)中的模糊性。然而事實(shí)是,直至魏瑪共和國(guó)崩潰,議會(huì)都未能制定出總統(tǒng)行使緊急命令權(quán)的細(xì)則。[17]盡管根據(jù)魏瑪憲法,議會(huì)擁有對(duì)總統(tǒng)緊急命令權(quán)的否決權(quán),但極度分化的政黨體系使之無(wú)法真正實(shí)施這一權(quán)力。魏瑪共和國(guó)時(shí)期,總統(tǒng)共發(fā)布緊急命令254次,其間1919年到1925年發(fā)布了136次,1925年至1930年發(fā)布了9次,1930年以后發(fā)布了109次。[13](178)總統(tǒng)緊急命令權(quán)和解散議會(huì)權(quán)的行使與此時(shí)期極度分散的政黨政治的相互作用,導(dǎo)致30年代后德國(guó)行政專(zhuān)權(quán)的出現(xiàn)。 除了總統(tǒng)權(quán)力的設(shè)計(jì),議會(huì)和內(nèi)閣權(quán)力是魏瑪憲法中另外兩個(gè)最為重要的設(shè)計(jì)。根據(jù)魏瑪憲法,議會(huì)由德意志議會(huì)議員組成,議員經(jīng)由平等、直接且秘密的選舉產(chǎn)生。議會(huì)除定期選舉外,可根據(jù)總統(tǒng)意志解散和改選。根據(jù)魏瑪憲法的規(guī)定,議會(huì)可以對(duì)內(nèi)閣提出不信任案,甚至可以罷免總統(tǒng)。在政府組成上,由總統(tǒng)任命,但政府必須獲得議會(huì)信任。這兩個(gè)原則使政府同時(shí)對(duì)總統(tǒng)和議會(huì)負(fù)責(zé)。
就魏瑪憲法政府體制的設(shè)計(jì)而言,制憲者將總統(tǒng)制和議會(huì)內(nèi)閣制相融合,設(shè)計(jì)了一個(gè)經(jīng)由直選并具有實(shí)權(quán)的總統(tǒng)和一個(gè)相對(duì)獨(dú)立并向議會(huì)負(fù)責(zé)的內(nèi)閣。這種混合性的設(shè)計(jì),導(dǎo)致政治運(yùn)行中總統(tǒng)、和議會(huì)三者相互制約、權(quán)力分散,加之魏瑪共和國(guó)時(shí)期政黨體系分化嚴(yán)重,以致議會(huì)疲軟,為總統(tǒng)控制議會(huì)、施以行政獨(dú)裁創(chuàng)造了條件。
2.選舉制度的設(shè)計(jì)
除了總統(tǒng)、和議會(huì)的制度設(shè)計(jì)外,選舉制度的設(shè)計(jì)也對(duì)魏瑪共和國(guó)的政治運(yùn)行產(chǎn)生了重要影響。根據(jù)魏瑪憲法,議會(huì)選舉采取不設(shè)門(mén)檻、純粹的比例代表制。魏瑪共和國(guó)建立前1918年的選舉中,德國(guó)被劃分為35個(gè)選區(qū),政黨在各選區(qū)提名候選人,每6萬(wàn)張選票產(chǎn)生一名議員。[7](41)為避免廢票的出現(xiàn),魏瑪共和國(guó)選舉法中增加了兩個(gè)規(guī)定:第一,各政黨在各選區(qū)按比例分配議席后,剩余票不足6萬(wàn)張的,可通過(guò)政黨將全國(guó)各選區(qū)的剩余票相加,相加后總數(shù)超過(guò)3萬(wàn)張,該黨可在總席次上增加一席;第二,若該黨在全國(guó)的剩余票總數(shù)超過(guò)6萬(wàn)張,且在任意一個(gè)選區(qū)中剩余票超過(guò)3萬(wàn)張,亦可在總席次上增加一席。從1920年至1928年4次議會(huì)選舉中,議會(huì)中“有效政黨數(shù)”居高不下,分別為6.4、7.1、6.2和6.1;獲得議席的政黨多達(dá)10至15個(gè)。[13](206)表明魏瑪共和國(guó)議會(huì)選舉比例代表制的設(shè)計(jì),非但不能形成穩(wěn)定多數(shù),反而鼓勵(lì)了小黨、區(qū)域性政黨乃至極化政黨[18]的參與,導(dǎo)致政黨體系過(guò)度分化和議會(huì)疲軟。
在總統(tǒng)的選舉上,魏瑪共和國(guó)采取開(kāi)放的兩輪多數(shù)選舉制,以體現(xiàn)共和民主原則。在第二輪投票中允許新的候選人參選,相對(duì)多數(shù)者當(dāng)選。由于受到政黨體系過(guò)度分化的影響,魏瑪共和國(guó)的總統(tǒng)難以在選舉中獲得絕對(duì)多數(shù),也難以脫離政黨保持中立。在魏瑪共和國(guó)的實(shí)際運(yùn)行中,除艾伯特總統(tǒng)由國(guó)民議會(huì)選舉產(chǎn)生外,1925年和1933年的總統(tǒng)選舉中均無(wú)候選人在首輪選舉中贏得絕對(duì)多數(shù)。兩輪相對(duì)多數(shù)選舉制無(wú)法保證總統(tǒng)的產(chǎn)生體現(xiàn)大多數(shù)民眾的意愿,相反,刺激了各政黨,使之在選舉過(guò)程中進(jìn)一步分化。
(二)政治運(yùn)行中政治結(jié)構(gòu)的極度分化
在魏瑪共和國(guó)的運(yùn)行中,政黨體系呈多極化的多黨制形態(tài),政黨之間分歧大、極具排他性,合作基礎(chǔ)薄弱。議會(huì)中同時(shí)出現(xiàn)極左、極右兩翼反體制性政黨,且成長(zhǎng)迅速,致使每屆政府均需經(jīng)種種妥協(xié)組成聯(lián)合內(nèi)閣。此種由多黨形成的內(nèi)閣十分不穩(wěn)定。以1919年新生的魏瑪共和國(guó)為例,雖然社民黨(SPD)、中央黨(Z)和德意志民主黨(DDP)在大選后組成聯(lián)合內(nèi)閣,但因彼此間差異太大,使內(nèi)閣舉步維艱。歷屆選舉結(jié)果的席次分布中(見(jiàn)下表)左右兩大陣營(yíng)都掌握一定數(shù)量的選票,都有一定的社會(huì)基礎(chǔ),進(jìn)而加深了政黨合作的難度。在此種情況下,議會(huì)中難以形成穩(wěn)定多數(shù),因而導(dǎo)致政治的動(dòng)蕩。
魏瑪共和國(guó)時(shí)期,總統(tǒng)、和議會(huì)間關(guān)系復(fù)雜。艾伯特總統(tǒng)時(shí)期,由于較少介入政治過(guò)程,政治運(yùn)行的穩(wěn)定與否很大程度上取決于和議會(huì)間的關(guān)系。此期間和議會(huì)的關(guān)系始終處于緊張狀態(tài),政府更迭頻繁,顯現(xiàn)為少數(shù)政府運(yùn)行模式。自1925年起,興登堡總統(tǒng)開(kāi)始涉入政府的構(gòu)成,對(duì)政治運(yùn)行過(guò)程產(chǎn)生影響,總統(tǒng)、和議會(huì)間關(guān)系由以往的雙邊關(guān)系演變?yōu)樯贁?shù)人政府、左右共治和分立政府形態(tài)。由于議會(huì)無(wú)法形成有效多數(shù),造成少數(shù)人政府的危機(jī);總統(tǒng)和分屬于不同意識(shí)形態(tài)的黨派;總統(tǒng)和議會(huì)也呈分立狀態(tài)。1930年后,此種三角關(guān)系再度發(fā)生變化,興登堡總統(tǒng)繞開(kāi)議會(huì)直接組織政府,通過(guò)交替使用解散議會(huì)權(quán)和緊急命令權(quán),使魏瑪共和國(guó)從脆弱危機(jī)的三角政治關(guān)系走向總統(tǒng)大權(quán)獨(dú)攬。
綜觀魏瑪共和國(guó)的諸種政治關(guān)系,可以看到,權(quán)力的極度分散對(duì)政府穩(wěn)定具有負(fù)面影響。魏瑪憲法第53條規(guī)定:總統(tǒng)擁有絕對(duì)人事任命權(quán),可無(wú)需經(jīng)由議會(huì)同意自由任命。第54條規(guī)定,及各部的施政需要取得聯(lián)邦議會(huì)的信任,若聯(lián)邦議會(huì)對(duì)其政策進(jìn)行不信任投票,可令其辭職。[15](421)總統(tǒng)雖然對(duì)有絕對(duì)任命權(quán),仍需考慮議會(huì)政黨的構(gòu)成,以避免所任命的遭受議會(huì)的不信任而去職。盡管如此,從魏瑪共和國(guó)歷屆政府的構(gòu)成看,除1919年到1920年三屆政府外,1920年到1930年的13屆政府⑤中,沒(méi)有一任與總統(tǒng)政黨歸屬相同。議會(huì)多黨林立使總統(tǒng)和在政治上呈不一致?tīng)顟B(tài),顯現(xiàn)為以上所述的第五種類(lèi)型,即半總統(tǒng)制體制中權(quán)力結(jié)構(gòu)分化最為嚴(yán)重的類(lèi)型,在政治上呈現(xiàn)出最不穩(wěn)定的狀態(tài)。1930年至1933年,⑥[13](151)魏瑪共和國(guó)為總統(tǒng)內(nèi)閣制時(shí)期,表現(xiàn)為議會(huì)中沒(méi)有穩(wěn)定多數(shù),總統(tǒng)緊急命令權(quán)的使用使不必對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)而是直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)。此時(shí)期雖然無(wú)法得到議會(huì)多數(shù)支持,或與總統(tǒng)政黨屬性不同,卻能夠與總統(tǒng)保持一致性,形成少數(shù)政府,類(lèi)似于上文所述的第四種類(lèi)型。在此種情況下,實(shí)際政治仍然難以穩(wěn)定運(yùn)行。
魏瑪共和國(guó)權(quán)力極度分散的制度設(shè)計(jì)以及此種制度結(jié)構(gòu)在實(shí)際運(yùn)行中呈現(xiàn)的權(quán)力結(jié)構(gòu)分散狀況,導(dǎo)致議會(huì)和行政系統(tǒng)間持續(xù)的緊張。政黨的極度分化和議會(huì)的疲軟使總統(tǒng)日益走向獨(dú)大,最終走向獨(dú)裁,導(dǎo)致魏瑪共和國(guó)的全面崩潰。
結(jié) 論
綜上所述,可將不同國(guó)家半總統(tǒng)制制度設(shè)計(jì)與實(shí)際政治運(yùn)行間的關(guān)系概括為四種類(lèi)型:(1)當(dāng)權(quán)力關(guān)系趨于統(tǒng)一,即總統(tǒng)、和議會(huì)屬于同一陣營(yíng),而制度設(shè)計(jì)將權(quán)力重心置于議會(huì)(即決策權(quán)與政府組成的正當(dāng)性均基于議會(huì))時(shí),政治運(yùn)行趨于單一政黨組閣的議會(huì)制類(lèi)型。(2)當(dāng)權(quán)力關(guān)系趨于分散,而制度設(shè)計(jì)將權(quán)力重心置于議會(huì)時(shí),則依據(jù)政治運(yùn)行中權(quán)力分散程度的不同,可能形成聯(lián)合內(nèi)閣議會(huì)制、分立多數(shù)的政府形式和分立少數(shù)的政府形式三種類(lèi)型。(3)當(dāng)權(quán)力關(guān)系相對(duì)集中,而制度設(shè)計(jì)中有意識(shí)使權(quán)力分散,即總統(tǒng)與議會(huì)共享決策權(quán)和組閣權(quán)時(shí),政治的實(shí)際運(yùn)行容易偏向總統(tǒng)制類(lèi)型。(4)當(dāng)權(quán)力關(guān)系趨于分散,制度設(shè)計(jì)也使權(quán)力趨于分散時(shí),實(shí)際政治運(yùn)行容易趨于立法權(quán)與行政權(quán)二者的對(duì)立或走向行政獨(dú)大,從而呈現(xiàn)出政治高度的不穩(wěn)定性。 從魏瑪共和國(guó)和各國(guó)政治實(shí)踐中可以看到,一個(gè)國(guó)家的權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)和制度設(shè)計(jì)關(guān)乎該國(guó)政治運(yùn)行的走向,在很大程度上影響著這個(gè)國(guó)家政治發(fā)展的平衡性。客觀現(xiàn)實(shí)表明,一個(gè)國(guó)家的制度結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)須與其社會(huì)基礎(chǔ)和政治現(xiàn)實(shí)相吻合,相同的制度設(shè)計(jì)在不同社會(huì)政治條件下運(yùn)行效果會(huì)有所不同。此外,在一定條件下,過(guò)度分散的權(quán)力結(jié)構(gòu)不利于政治的穩(wěn)定發(fā)展,尤其不利于民主基礎(chǔ)較為薄弱、處于轉(zhuǎn)型期的發(fā)展中國(guó)家政治的穩(wěn)定發(fā)展。
實(shí)現(xiàn)半總統(tǒng)制的國(guó)家
(一)、 威瑪共和時(shí)期(1919--1933)的德國(guó)
(二)、 奧地利
(三)、 冰島
(四)、 愛(ài)爾蘭
(五)、 葡萄牙
(六)、 芬蘭
(七)、 法國(guó)