試論我國政府部門績效預(yù)算制度的改革體系

　　摘要：績效預(yù)算是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下預(yù)算改革的方向，推行績效預(yù)算在我國正處于理論準(zhǔn)備和調(diào)研可行性階段。正確理解績效預(yù)算的含義才能在績效預(yù)算改革中少走彎路。本報(bào)告根據(jù)績效預(yù)算的起因以及西方國家對(duì)績效預(yù)算所作的相關(guān)定義，對(duì)績效預(yù)算的確切含義做了探討，并著重分析了政府績效評(píng)價(jià)體系與績效預(yù)算的關(guān)系。本報(bào)告根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀和執(zhí)政為民的執(zhí)政觀對(duì)政府績效作出了解釋，并認(rèn)為政府績效評(píng)價(jià)體系作為績效預(yù)算的基礎(chǔ)部分，其基本要點(diǎn)包括確定政府目標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)指標(biāo)。本報(bào)告認(rèn)為，地方政府政績考核作為政府績效評(píng)價(jià)體系的雛型，其內(nèi)容的設(shè)計(jì)及其合理化對(duì)推行績效預(yù)算具有奠基作用。

　　關(guān)鍵詞：績效 預(yù)算 制度 改革

　　績效預(yù)算自二十世紀(jì)四十年代提出以來，目前已經(jīng)有50多個(gè)國家不同程度地實(shí)施了績效預(yù)算。從國際經(jīng)驗(yàn)角度看，績效預(yù)算的產(chǎn)生有特定背景條件，伴隨著績效預(yù)算的完善過程中，這種預(yù)算模式也形成了穩(wěn)定的基本內(nèi)容。

　　一、如何理解績效預(yù)算的確切含義

　　對(duì)績效預(yù)算確切含義的理解直接決定著如何編制績效預(yù)算、如何認(rèn)識(shí)推行績效預(yù)算的可行性、如何分階段完善績效預(yù)算與行政管理體制運(yùn)行之間的關(guān)系。

　　西方國家雖然推行績效預(yù)算已有較長時(shí)間，但對(duì)究竟什么是績效預(yù)算仍然爭(zhēng)論不休。人們普遍認(rèn)可的是績效預(yù)算是一種結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于如何給出一個(gè)完整的定義。

　　世界銀行專家沙利文認(rèn)為：績效預(yù)算是一種以目標(biāo)為導(dǎo)向、以項(xiàng)目成本為衡量、以業(yè)績?cè)u(píng)估為核心的一種預(yù)算體制，具體來說就是把資源分配的增加與績效的提高緊密結(jié)合的預(yù)算系統(tǒng)。瑞典的決策部門認(rèn)為：績效管理并不是單純的一些措施或方法，而是一個(gè)非常廣義的概念。績效管理的目的就是要實(shí)現(xiàn)成效和效率，成效是指應(yīng)該做的事，效率是指要合理、高效地做事。澳大利亞把績效預(yù)算分成五個(gè)部分：一是政府要辦的事;二是配置預(yù)算資源;三是以結(jié)果為中心制定績效目標(biāo);四是評(píng)價(jià)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)狀況的標(biāo)準(zhǔn);五是評(píng)價(jià)績效的指標(biāo)體系。由此可看出澳大利亞是把績效預(yù)算歸結(jié)為政府行政活動(dòng)的資金支持體系的評(píng)價(jià)模式。

　　推行績效預(yù)算在我國還處于理論準(zhǔn)備和調(diào)研可行性階段。此間，人們首先想到的就是搞清楚什么叫績效預(yù)算。一些人認(rèn)為可直接引用西方國家的定義，一些人則認(rèn)為應(yīng)該從我國的實(shí)際情況出發(fā)給出適合改革方向要求的定義。現(xiàn)在突出的問題就是作為績效預(yù)算發(fā)源地的西方國家也沒有在績效預(yù)算定義上達(dá)成共識(shí)，做為仍處于構(gòu)建適應(yīng)公共財(cái)政要求的預(yù)算體制的中國當(dāng)然更是在定義上爭(zhēng)議不休。但有必要指出：中國在討論什么是績效預(yù)算概念時(shí)，似乎沒有區(qū)別開一些基本概念之間的差別，進(jìn)一步說就是有時(shí)把績效預(yù)算、支出評(píng)價(jià)、預(yù)算績效三個(gè)概念混為一談。必須看到，這三個(gè)概念是完全不同的，具體而言，績效預(yù)算是一個(gè)大系統(tǒng)，支出評(píng)價(jià)和預(yù)算績效是這個(gè)大系統(tǒng)中的子系統(tǒng)。如果把三者混為一談，無疑就是扭曲了績效預(yù)算的本質(zhì)特征。

　　應(yīng)該承認(rèn)，把握績效預(yù)算的確切含義確非易事。從已有的國內(nèi)外爭(zhēng)論來看，人們認(rèn)識(shí)上的不統(tǒng)一，原因之一在于對(duì)績效預(yù)算的理解角度的差別。當(dāng)人們從預(yù)算編制方法角度去給績效預(yù)算下定義時(shí)，似乎非常難以說清績效預(yù)算與基數(shù)法和零基法之間的確切差別，因而提不出令人信服的定義;而當(dāng)人們從預(yù)算執(zhí)行結(jié)果角度去定義績效預(yù)算時(shí)，又往往難以搞清楚投入與產(chǎn)出之間的聯(lián)系。

　　那么，究竟什么是績效預(yù)算?怎樣定義才相對(duì)合理呢?我們認(rèn)為：解決這個(gè)問題必須把握好定義的角度。確定角度，應(yīng)從理想模式與可能模式之間的關(guān)系去進(jìn)行。進(jìn)一步說，我們?cè)诮o績效預(yù)算下定義時(shí)，既要從預(yù)期目標(biāo)出發(fā)，又要充分考慮已有的實(shí)踐給予人們的啟示，既要把握公共財(cái)政條件下預(yù)算制度的基本特征，又要認(rèn)清績效預(yù)算的特殊要求。由此，可以說，績效預(yù)算首先是一種新式預(yù)算理念，它要求人們?cè)诰幹祁A(yù)算時(shí)要以機(jī)構(gòu)績效為依據(jù)，進(jìn)一步說，就是要把撥款和要做的事的結(jié)果聯(lián)系起來。應(yīng)該承認(rèn)，這種理念并沒有量的顯示，就如同說“愛有多深”無法用數(shù)字表示一樣，然而必須看到，這種理念相對(duì)于以往單純分配資金的預(yù)算確實(shí)是一種突破，本質(zhì)上是把行政目標(biāo)與預(yù)算資源配置勾通起來了。其次，可以說，績效預(yù)算又是績效的核算，進(jìn)一步說，就是從資金使用的角度去分別規(guī)劃政府各個(gè)機(jī)構(gòu)在單一預(yù)算年度內(nèi)可能取得的績效。再其次，績效預(yù)算是一種示意圖，它體現(xiàn)的是以民為本的執(zhí)政觀念，進(jìn)一步說，就是預(yù)算資源的使用必須產(chǎn)生某種社會(huì)效益，而這種效益應(yīng)是社會(huì)公眾所需要的，并非簡(jiǎn)單地由政府認(rèn)為應(yīng)該取得的效益。概言之：績效預(yù)算是一種預(yù)算模式，容含著預(yù)算理念和預(yù)算過程的重要變化，而預(yù)算編制方法的變化只是績效預(yù)算實(shí)現(xiàn)方式所采用的手段。

　　二、如何構(gòu)建政府績效評(píng)價(jià)體系

　　政府績效本質(zhì)上是政府的發(fā)展觀和政績觀的具體表現(xiàn)。在一個(gè)國家或地區(qū)內(nèi)，發(fā)展觀、政績觀、理財(cái)觀三者之間有著內(nèi)在因果關(guān)系，其中發(fā)展觀是基礎(chǔ)，當(dāng)政府選擇了發(fā)展模式之后，遵從這一模式的要求推進(jìn)既定的發(fā)展戰(zhàn)略也就成為政績的具體表現(xiàn)，政府的財(cái)政必須服務(wù)于發(fā)展觀和政績觀落實(shí)的需要，理財(cái)觀自然要依發(fā)展模式的特征而相機(jī)決定。因此，政府績效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系就是發(fā)展觀與政績觀的量化表現(xiàn)，財(cái)政收支結(jié)構(gòu)則是這種量化表現(xiàn)的政府資金使用體現(xiàn)。

　　構(gòu)建政府績效評(píng)價(jià)體系首先必須對(duì)政府績效做出合理的解釋。這是一個(gè)涉及到政府績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和確立評(píng)價(jià)指標(biāo)的價(jià)值判斷問題。要做出合理的解釋，就必須有合理的前提條件選擇。從理論上看，確定合理的前提條件要從發(fā)展觀和執(zhí)政觀兩個(gè)角度進(jìn)行。因?yàn)椋喊l(fā)展觀是政府提倡什么的理念、執(zhí)政觀是政府怎樣促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的理念。

　　根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀和執(zhí)政為民的執(zhí)政觀，政府績效應(yīng)該更多的講求的是政府行政結(jié)果的社會(huì)效益，其經(jīng)濟(jì)效益是依從于社會(huì)效益的擴(kuò)展。因此，政府績效應(yīng)是政府各部門在依法執(zhí)政、民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政的前提下從全社會(huì)利益擴(kuò)展出發(fā)為人民辦事的效率和結(jié)果。具體而言，政府績效又可劃分為三大類：一是行政行為的合規(guī)性。這是指政府行為是否遵循了既定的法律、法規(guī)、行政規(guī)定和組織原則。之所以把合規(guī)性列為政府績效的一類，主要原因在于按照已有的制度安排來行政是為公眾提供符合一定質(zhì)量要求的公共產(chǎn)品的必要條件，我國公共管理中出現(xiàn)的很多問題，公眾對(duì)政府的很多意見，本身不是在于公共產(chǎn)品供給數(shù)量和供給質(zhì)量與公共產(chǎn)品需求之間的矛盾，而恰恰是在各級(jí)政府部門內(nèi)大量存在的不按現(xiàn)行制度安排辦事而引發(fā)的諸多矛盾。顯然，照章辦事就是成績，就是通過維護(hù)法治規(guī)范促進(jìn)廣大人民的根本利益。二是公共產(chǎn)品供給數(shù)量。公共產(chǎn)品分為有外在物質(zhì)表現(xiàn)形式和無外在物質(zhì)表現(xiàn)形式兩類，前者如道路，后者如治安。這兩類公共產(chǎn)品都可以量化表現(xiàn)。公共產(chǎn)品供給數(shù)量體現(xiàn)的是政府部門的工作量和努力程度，因而可說是政府績效的突出表現(xiàn)。三是公共產(chǎn)品供給的外部正效應(yīng)。每一種公共產(chǎn)品都有其特定的外部正效應(yīng)。這種外部正效應(yīng)是指公共產(chǎn)品自身帶來的社會(huì)效益。社會(huì)治安為公眾提供了安全的生活環(huán)境、社會(huì)救助促進(jìn)了社會(huì)穩(wěn)定、環(huán)境保護(hù)保護(hù)了人們的身體健康，等等。有必要指出：這種外部正效應(yīng)的評(píng)估是一大難點(diǎn)。因?yàn)榫烤鼓男┖蠊c公共產(chǎn)品供給有著直接的數(shù)量關(guān)系目前尚無很好的方法來測(cè)定。

　　決定政府績效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建的基本因素主要有三方面：一是政府目標(biāo)。政府目標(biāo)給出的是政府總體工作方向和部門工作方向。政府目標(biāo)是政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和年度發(fā)展計(jì)劃中的重要內(nèi)容。政府目標(biāo)決定著政府要提供哪些方面的公共產(chǎn)品，這是政府績效評(píng)價(jià)的基本依據(jù)。二是政府工作任務(wù)。工作任務(wù)是政府目標(biāo)的具體化，說明的是政府要提供多少公共產(chǎn)品、多長時(shí)間完成。工作任務(wù)一般表現(xiàn)為政務(wù)事項(xiàng)結(jié)構(gòu)。三是政府部門職能分工。界限清晰的政府部門職能分工是政府績效評(píng)價(jià)體系的基本決定因素。因?yàn)椋褐挥胁块T責(zé)權(quán)分明，才能知道哪些事情該誰辦，才能知道評(píng)價(jià)范圍，才能知道評(píng)價(jià)的切入點(diǎn)。

　　構(gòu)建政府績效評(píng)價(jià)體系首先必須確定合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。政府績效評(píng)價(jià)體系的核心功能是評(píng)價(jià)政府績效好壞程度，因此，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)選擇自然成為評(píng)價(jià)起點(diǎn)。選擇評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)遵循可測(cè)度和可操作兩項(xiàng)原則。由于政府績效分為若干類，有必要分類確定政府績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)提供公共服務(wù)的一般性政務(wù)活動(dòng)績效的評(píng)價(jià)，應(yīng)以是否照章及時(shí)、準(zhǔn)確辦事為標(biāo)準(zhǔn)，比如對(duì)民政部門的低保補(bǔ)助工作的評(píng)價(jià)就是以能否及時(shí)、足額、按標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放為標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)價(jià)。對(duì)行政活動(dòng)結(jié)果與工作人員努力程度密切相關(guān)的政務(wù)活動(dòng)的評(píng)價(jià)應(yīng)以有彈性的量值為標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行。比如公安部門的破案率，年破案率有高有低，其高度可反映公安隊(duì)伍的工作努力程度和水平高低。對(duì)綜合社會(huì)效益較強(qiáng)的政務(wù)活動(dòng)的評(píng)價(jià)應(yīng)以預(yù)期效果和實(shí)際效果的對(duì)比為標(biāo)準(zhǔn)。比如對(duì)公共項(xiàng)目的評(píng)價(jià)就可以項(xiàng)目完成后效果與定項(xiàng)預(yù)期效果進(jìn)行對(duì)比來衡量項(xiàng)目績效。

　　構(gòu)建政府績效評(píng)價(jià)體系涉及到的核心技術(shù)問題是政府績效評(píng)價(jià)指標(biāo)。政府績效評(píng)價(jià)指標(biāo)可分為合規(guī)性和效益性兩個(gè)層次。之所以把合規(guī)性放在第一個(gè)層次，原因是政府行為的合規(guī)是法治社會(huì)中取得效益的前提條件。

　　合規(guī)性評(píng)價(jià)層次上的指標(biāo)可分為三類：一是合法性指標(biāo);二是合乎工作流程類指標(biāo);三是合乎政策類指標(biāo)。

　　效益性評(píng)價(jià)層次上的指標(biāo)可分為三類：一是合乎政府目標(biāo)的指標(biāo)，包括總體目標(biāo)和部門目標(biāo);二是綜合社會(huì)效益類指標(biāo);三是工作績效類指標(biāo)。

　　從上述方法論出發(fā)，對(duì)政府各部門績效進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，又可把政府部門分為三大類進(jìn)行：一是綜合部門，比如國家發(fā)展改革委、外交部、財(cái)政部、人民銀行總行等;二是社會(huì)單項(xiàng)事務(wù)管理部門，比如民政部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部、公安部、教育部、計(jì)生委等;三是經(jīng)濟(jì)管理部門，比如鐵道部、國家質(zhì)檢總局、國家稅務(wù)局、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部等，針對(duì)這三大類政府部門分類制定績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)要結(jié)合各部門職能拆分政府目標(biāo)指標(biāo)，也就是要確定反映政府目標(biāo)的具體指標(biāo)，這是首先必須解決好的一個(gè)難點(diǎn)問題。

　　確定反映政府績效的綜合社會(huì)效益指標(biāo)應(yīng)主要考慮三方面因素：一是政府活動(dòng)的階段性社會(huì)矛盾調(diào)解功效;二是政府活動(dòng)的長遠(yuǎn)效應(yīng);三是政府部門行政活動(dòng)的互補(bǔ)性效應(yīng)。比如對(duì)政府教育部門的績效評(píng)價(jià)，確定綜合社會(huì)效益指標(biāo)體系時(shí)，就要通過設(shè)置一些指標(biāo)，來反映政府教育方面的行政行為對(duì)富人和窮人子弟公共產(chǎn)品享用上的平等程度和所帶來的即期不同收入階層之間矛盾的調(diào)解作用。

　　確定工作績效類指標(biāo)時(shí)應(yīng)主要考慮四類因素：一是部門職能特征;二是部門職能范圍;三是部門一般行政活動(dòng)和所實(shí)施項(xiàng)目的技術(shù)決定因素;四是部門工作流程的設(shè)定。

　　三、績效預(yù)算對(duì)政府預(yù)算制度改革中的啟示

　　就現(xiàn)實(shí)國情而言，由于我們目前沒有做到把政府的全部資源特別是公共資產(chǎn)方面的資源都納入預(yù)算管理的范圍，也缺乏準(zhǔn)確地把握完成績效目標(biāo)需耗費(fèi)的成本的完備的預(yù)算信息和預(yù)算分析能力，財(cái)經(jīng)紀(jì)律弱化仍然沒有從根本上得到遏制，并且實(shí)行新績效預(yù)算需要一個(gè)支持和強(qiáng)調(diào)預(yù)算的公共責(zé)任與追求結(jié)果績效的氛圍與機(jī)制，需要發(fā)展出一套成熟而且運(yùn)行成本比較低、達(dá)成一致的績效測(cè)量體系。因此簡(jiǎn)單和盲目移植西方國家預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)，難免出現(xiàn)"淮橘成枳"的結(jié)果。當(dāng)前應(yīng)在部門預(yù)算改革、國庫集中收付、政府采購的支出管理改革的基礎(chǔ)上，為實(shí)施成功的績效預(yù)算積極創(chuàng)造條件

　　(一)加快構(gòu)建完整統(tǒng)一的公共預(yù)算體系。中國公共財(cái)政框架的構(gòu)建，無疑需要建立在全部政府收支納入預(yù)算的基礎(chǔ)之上。只有全部政府收支納入預(yù)算，在建立完整統(tǒng)一的公共預(yù)算體系的前提下，人民代表大會(huì)以及廣大人民群眾才能談得上真正監(jiān)督政府支出的績效提升。因此，應(yīng)當(dāng)以建立完整統(tǒng)一的公共預(yù)算作為一項(xiàng)重要的改革議程。以著眼于規(guī)范政府運(yùn)行機(jī)制的“費(fèi)改稅”為契機(jī)，逐步將預(yù)算外收支納入預(yù)算管理。在此基礎(chǔ)上，形成一個(gè)覆蓋政府所有收支、不存在任何游離于預(yù)算之外的政府收支項(xiàng)目的公共預(yù)算體系。

　　(二)以法律規(guī)范推進(jìn)績效管理改革，逐步提升預(yù)算管理的透明度?？冃Ч芾砩婕奥氊?zé)與權(quán)能的重新分配，利益結(jié)構(gòu)也會(huì)重新整合，在使一些部門受益的同時(shí)，也會(huì)影響另一些部門的既得利益。由于法律所具有的相對(duì)穩(wěn)定性和權(quán)威性，為了降低改革的阻力，順利推進(jìn)績效預(yù)算改革，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家通常借助于立法手段，以法律的形式將各方的權(quán)利和義務(wù)固定下來。就公共預(yù)算管理的立法修訂與完善而言，需要在各方面的支持配合下，立足于我國基本國情和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀需要，吸取國際上的成功經(jīng)驗(yàn)，深入開展調(diào)查研究，廣泛聽取各方面意見，在公共預(yù)算績效評(píng)價(jià)與績效管理、財(cái)政支出透明度方面，進(jìn)一步完善相關(guān)的立法規(guī)范。

　　(三)推進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)與預(yù)算改革，真實(shí)、完整、全面地反映政府績效。權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會(huì)計(jì)制度，能夠比較全面、準(zhǔn)確地反映一些長期項(xiàng)目和或有債務(wù)的信息，有助于增加預(yù)算信息的完整性、可信度和透明度，加強(qiáng)預(yù)算成本計(jì)量與政府業(yè)績考核。目前，澳大利亞、新西蘭及英國、瑞典、美國等國家已經(jīng)在政府預(yù)算會(huì)計(jì)中使用權(quán)責(zé)發(fā)生制，或部分采用權(quán)責(zé)發(fā)生制。為了真實(shí)、完整地反映政府活動(dòng)的成本和績效，應(yīng)在政府會(huì)計(jì)及預(yù)算中引進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制，更為準(zhǔn)確、全面地反映政府部門的真實(shí)績效。

　　(四)創(chuàng)新預(yù)算編制方法與編制過程，逐步引入績效評(píng)價(jià)內(nèi)容，建立起績效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算編制緊密結(jié)合的預(yù)算約束機(jī)制。建立這種新的預(yù)算分配和考評(píng)機(jī)制，首先，要建立起體現(xiàn)部門戰(zhàn)略規(guī)劃的滾動(dòng)預(yù)算制度，增強(qiáng)預(yù)算的前瞻性和連續(xù)性，為編制部門年度預(yù)算和實(shí)施績效考評(píng)創(chuàng)造條件。其次，建立體現(xiàn)部門年度績效計(jì)劃的部門年度預(yù)算制度，提出明確的績效目標(biāo)，并將年度預(yù)算置于滾動(dòng)預(yù)算的約束之下，真正形成滾動(dòng)預(yù)算計(jì)劃的分年度實(shí)施預(yù)算。最后，運(yùn)用績效指標(biāo)對(duì)年度預(yù)算進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，并根據(jù)考評(píng)結(jié)果，安排、調(diào)整下一年度預(yù)算，強(qiáng)化績效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)預(yù)算的約束。(姚麗媛)

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