公共政策論文范文特輯
公共政策論文范文特輯
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新制度主義對改善政策研究的意義
一、新制度主義:制度主義的“重新發(fā)現(xiàn)”
《政治學》一書中,亞里士多德對古希臘城邦制度進行了對比研究,開創(chuàng)了政治學領域內對制度研究的先河。直到20世紀前期,對制度進行研究一直是整個政治學科的核心內容,政治學家們試圖通過找尋到一種完善的政治形式,實現(xiàn)各種政治原則。從這個角度上講,制度曾是政治學發(fā)展過程中的主要研究對象,在此基礎上形成的政治學可以稱之為“舊制度主義”,其中的制度多指實體性的組織與結構。
資本主義國家建立起來之后,政權形式得到不斷完善,政治制度也日趨穩(wěn)定。與此同時,以靜態(tài)制度為中心的研究范式受到了行為主義公共政策研究范式的挑戰(zhàn)。二戰(zhàn)后,政治研究開始強調個人主義為中心的研究方法,形成了行為主義與理性選擇理論,這種局面一直持續(xù)到上個世紀70年代末,行為主義理論因為過于注重政治形式,對政治實質的揭示顯得不足;因為強調方法論,而輕視了對于實際問題的研究;因為倚重科學研究的方法和技術,拋棄了歷史方法。這些使行為能解釋“所有政府現(xiàn)象”的觀點受到越來越多的質疑:行為必定發(fā)生在制度環(huán)境中,所以行為主義理論也必須考慮制度因素。1984年,詹姆斯?馬奇和約翰?奧爾森發(fā)表文章《新制度主義:政治生活中的組織因素》,使制度主義在政治學研究領域中被“重新發(fā)現(xiàn)”,進而誕生了新制度主義研究范式,制度研究開始重回主流政治學研究視野。
二、新制度主義對制度概念的發(fā)展
新制度主義并不是對舊制度主義研究范式的簡單回歸,它“不再強調政體對社會的依賴,而是主張相對獨立的制度因素和社會間的互相依賴性;不再強調微觀過程與歷史效率性的首要地位,而是主張過程的相對復雜和歷史的無效率;不再強調選擇和分配的結果,而是主張行為的其它邏輯與意義、象征行為的核心地位” 。①新制度主義試圖將其它的制度因素,解釋為形成行政行為與公共政策的自變量。
作為新的研究范式,新制度主義除了批判行為主義,對舊制度主義的合理處也進行了繼承。它吸取了社會學、經(jīng)濟學和法學等學科的內容,并采用了行為主義的研究方法。因此,新制度主義將制度概念的涵義進行了新發(fā)展,表現(xiàn)為:第一,對制度概念的理解由靜態(tài)轉向了動態(tài);第二,將制度的范圍進行了相應擴展,從正式的規(guī)則和靜態(tài)的結構拓寬到非正式的慣例、觀念和結構。
但是,“新制度主義并不是由一個學派提出,有明確理論系統(tǒng)的理論,主要是一種學術上的潮流。”② 由于對新制度主義進行研究的學者眾多,形成了各種不同的流派。在對新制度主義進行分類的諸多標準中,以羅斯瑪麗?泰勒和彼得?霍爾在其論文《政治科學和三個新制度主義》里提出的分類標準最為出名,他們把新制度主義分為理性選擇制度主義、歷史制度主義和社會學制度主義。這些分類都被稱為新制度主義,表明彼此間存在著一定的共性,即都承認制度的重要性,只是研究者的視角和側重點不同,形成了不同流派。
“政治學研究的主要是政治行為和政治過程,而這種行為和過程,在現(xiàn)實的政治實踐中,主要表現(xiàn)為政策過程,即政策制定、政策執(zhí)行和政策評估等。” ③新制度主義作為新的政治學研究范式,對政治學發(fā)展起到了很大的推動作用,也必定會對公共決策的研究起到很深的影響作用。
三、新制度主義對改善政策研究的意義
(一)新制度主義拓寬了學界對政策變遷過程研究的視閾
在新制度主義研究范式出現(xiàn)之前,行為主義學者認為,個人和其行為造成了政策的變遷,制度所起的作用有限;而舊制度主義研究者的視角則放在正式和宏觀的制度,認為正式的制度結構變化造成了政策的變遷。
新制度主義以制度研究為中心,對公共政策的變遷進行研究。理性選擇制度主義認為,制度之所以產(chǎn)生是因為人們可以從制度過程中受益,但是當制度一旦形成之后,對個體也會形成反向作用,通過左右其策略選擇來影響政策。一方面,制度借助行為人影響了政策結果;另一方面,個人基于需要塑造了制度,通過制度創(chuàng)新來提高自己的收益。
歷史制度主義通過路徑依賴和制度變遷理論,來解釋政策為什么能在變遷時保持著相對穩(wěn)定。信息不對稱造成的“黑箱”使決策者為避責而傾向于減少決策風險并選擇短期政策,故意設障延緩政策變遷,增加政策變遷需要的成本,這加強了對路徑的依賴。但政策遲早會發(fā)生變遷,這是作為否決點或否決者的政治組織或行動者的態(tài)度立場,會對政策選擇起到重要的影響。否決點和否決者在不同的制度結構中不同,在特定的制度結構里,要想使政策能夠順利通過,必須獲得處于重要且關鍵位置的否決者的支持。
總之,新制度主義理論使得政治學者能夠結合制度、環(huán)境和行動者,從宏觀、中觀和微觀多角度多層次觀察公共政策變遷,使公共政策研究更加深入,結論更加趨向于真實。
(二)制度的引入,使對政策結果形成的解釋更具說服力
多元主義認為,公共政策過程是黨派與利益集團之間斗爭和妥協(xié)的過程。精英主義則認為,政策制定更多依賴的是精英間的相互妥協(xié)。新制度主義將研究視角從人轉到了制度本身,“認為社會科學如果能從對結構的分析入手,在此基礎之上再考慮人的單獨影響,會獲得更強的解釋力。”① 按照新制度主義的觀點,“行為――政策結果”的研究模式過于簡單,對政策結果的解釋很難具有說服力。因此,新制度主義這種“簡單”的模式進行了擴展,把制度因素納入政策過程,提出了兩種新的模式,即:“行為――制度――政策結果”與“制度――行為――政策結果”模式。公共政策研究因為制度變量的加入變得愈加復雜,但更多變量則有助于探索更多的理論模式,進而提出新的政策研究框架。
由于制度安排不同,同一政策會在不同國家產(chǎn)生不同結果。歷史制度主義在分析政策系統(tǒng)差異時,著眼點放在制度的中層結構上。公共政策研究里的“制度”概念一般是指生活中的政策網(wǎng)絡。權力和利益在政策網(wǎng)絡里起到了重要作用,通過制度因素的界定功能,影響政治主體在政策結果里的權力布局,并依靠政治主體在組織里的地位來決定利益格局。主體行為因為受權力結構和利益目標的束縛,權力、利益和行為間會產(chǎn)生不斷的協(xié)調過程,“在公共政策的過程中,大量的政策活動與和各種參與者間建立與維持秩序相關。看似更多的是溝通而不是決定”, ②這種協(xié)調的過程,只能建立在依靠政治主體相互信任形成的社會資本基礎之上,是公共政策秩序的前提條件。
新制度主義認為政策選擇是在制度約束的前提下,政策網(wǎng)絡中主體相互博弈的結果;同時,政策選擇會通過制度這條途徑,影響觀念文化和意識形態(tài)。政策過程中,這種矛盾的根源在于適應性邏輯和結果性邏輯的沖突,要想?yún)f(xié)調這種沖突,政策網(wǎng)絡中的主體也必須通過“適應性”來建立對其他主體的信任,允許其它主體對自己的政策進行修改,以最低限度地減少沖突。所以,沖突也是政策結果形成的各種原因之一。
(三)新制度主義對政策研究的發(fā)展具有建構意義
自從形成獨立學科以來,政策科學之所以離理想目標仍相距甚遠,很大部分原因是學科內部存在困境。首先,研究取向上存在著二元矛盾。面向過程的公共決策,以管理科學和系統(tǒng)科學為基礎,以理性為度量,形成了依靠行為主義指導的政策分析;但是面向政策的知識需求,則是以理論和知識為基點,以公正等價值為度量,形成了政策的研究制定過程,此種矛盾形成的分裂,影響了政策學科的更深一步發(fā)展。其次,行為主義思潮洶涌,對政策的研究過于泛技術化,“把政策分析建立在科學哲學與實證主義方法基礎之上,此種傾向是不正確的。” ③
因此,新制度主義研究范式需要對政策的研究進行重新建構。宏觀層面上,對制度進行分析是政策科學的部分內容,在這個過程中要考慮價值要求,因為價值會在制度的變遷和政策過程中得到一定程度的體現(xiàn)。從具體的環(huán)境出發(fā)去考察政策問題,才能對政策選擇的必然性和偶然性作出正確分析,同時還要注意避免抽象地討論政策結果,并在推論的基礎上研究政策效應。
中觀層面上,舊制度主義以國家為中心,著重從宏觀層面上進行分析;而行為主義則以社會為中心,看重從微觀上對個體行為進行研究。新制度主義相比較而言,處于中觀層次,對下通過整合微觀的個體行為進行分析,研究政策網(wǎng)絡與團隊運動;向上則通過對宏觀結構與法律分析進行整合,研究制度變遷的過程和結構。在解釋政治事件時參考背景和結構等方面的因素,通過制度學習和路徑依賴等理論去解釋制度的變遷。
微觀層面上,行為主義研究者信賴的技術只是工具而不是學科發(fā)展的阻礙,所以我們要在國家的制度框架內、在相關歷史背景中,賦予技術以現(xiàn)實性意義。新制度主義既然可以采用行為主義研究的相關技術,也同樣可以使用相關實證研究的技術對政策進行分析。為了更好地解決公共政策存在的應用性問題,可以先由新制度主義來關注問題,再由行為主義研究方法來進行論證。
四、結語
新制度主義為各種公共政策存在的異同提供了制度性解釋維度,研究通過特定的部門或政策領域進行展開,這是其進步之處。但同時,新制度主義本身比較籠統(tǒng),研究的范圍也很寬泛,暴露出了一些不足。如在其三個子派別研究理論方面,理性選擇制度主義因過分強調制度和人的雙向互動與影響,使得在對制度來源問題進行解釋時造成了重復和循環(huán)論證;歷史制度主義所進行的制度間比較經(jīng)常是一種事后性的描述,對制度發(fā)展進行預測方面力不從心;社會學制度主義的“適宜性”邏輯概念,本事具有模糊和不確定性,研究方法上也忽視了對個體進行分析。因此,若能對新制度主義的流派進行整合,形成比較清晰的理論體系,對改善政策研究的意義將更為深遠。
地方政府土地征收政策執(zhí)行力的問題及對策研究
一、政策執(zhí)行力的概念界定
執(zhí)行力這一概念最早被運用于行政法學領域,普遍被認為是指對具體行政行為予以強制執(zhí)行的強制力或法律效力。羅豪才就認為:行政行為的執(zhí)行力是指行政行為的內容如果是命令相對人為一定行為或不為一定行為,則相對人必須執(zhí)行。如果相對人不履行其義務時,行政機關可依法定程序強制執(zhí)行,有時還可申請人民法院通過民事訴訟程序強制執(zhí)行,這里的行政行為執(zhí)行力,即指其可強制執(zhí)行的法律效力。執(zhí)行力這一概念在近年來被廣泛應用于工商企業(yè)管理領域,美國學者保羅?托馬斯和大衛(wèi)?伯恩就指出:執(zhí)行力是一整套行為和技術體系,它夠使公司形成獨特的競爭優(yōu)勢 。我國有學者認為,“執(zhí)行力就是指組織執(zhí)行戰(zhàn)略,實現(xiàn)組織經(jīng)營戰(zhàn)略目標的能力”,“在形成了決策、制訂了具體的計劃之后,達成目標的具體行為就是執(zhí)行,而確保執(zhí)行完成的能力和手段構成了執(zhí)行力”〔1〕 。企業(yè)管理領域的執(zhí)行力主要是指企業(yè)在日常運作過程中,執(zhí)行企業(yè)戰(zhàn)略計劃的能力及技術體系。近年來,我國已有學者將執(zhí)行力這一概念引入政府行政管理領域。政策執(zhí)行力,即政策執(zhí)行機構實際具有的整體執(zhí)行政策能力與它投入某項政策的執(zhí)行過程的能力之間的比例關系。影響政策執(zhí)行力的因素主要有:政策問題的性質,即涉及問題的相依性、動態(tài)性、時空性及受影響之標的人口的特性(包括標的人口的分殊性、標的人口的數(shù)目多寡、標的人口行為需要調適的程度);政策執(zhí)行的資源,包括人員、信息、設備、權威等資源;政策執(zhí)行人員的意向,一般來說,執(zhí)行人員對政策目標的認同感越高,執(zhí)行時的意愿及配合就越好;政府組織結構,政府組織結構對政策執(zhí)行的影響主要有標準作業(yè)程序和行政權責分散化兩個方面;政策目標團體的順服程度,要使政策有效執(zhí)行,就需要目標團體順服政策,采取合作態(tài)度,加以配合;社會、經(jīng)濟與政治環(huán)境以及政策溝通狀況等因素。本文從中選取一些因素為切入點,并以土地征收政策為視角,來研究地方政府政策執(zhí)行力的強弱狀況。
二、地方政府在土地征收政策執(zhí)行中存在的主要問題
(一)地方政府公務員在政策執(zhí)行中曲解政策
地方政府公務員存在自利傾向,在執(zhí)行過程中,曲解政策,將政策朝自己有利的方面理解并執(zhí)行。就地方政府土地征收政策而言,《中華人民共和國土地管理法》第二條規(guī)定:“國家為公共利益的需求,可以依法對集體所有的土地實行征用。”而何為“公共利益”法律并沒有明確的界定,而地方政府的雙重角色使其在土地征用和轉讓過程中存在巨大的利益空間。根據(jù)現(xiàn)行征地制度,全國各地征地得到的補償一公頃在15000―150000元之間不等,而政府土地出讓價一般一公頃在150萬元以上,有的可高達數(shù)百萬元以上,甚至更高。征地費與出讓費之間如此之大的差價對地方政府產(chǎn)生巨大的誘惑,導致地方政府在強大的利益驅動下,以公共利益為幌子占用農(nóng)村集體一些有很大增值潛力的“黃金地段”,導致農(nóng)民利益受損。劉守英指出現(xiàn)行征地制度最大的問題就是行政權侵犯財產(chǎn)權〔2〕 。另外地方政府土地管理部門在土地征用過程中由于監(jiān)督的缺失,公開性不夠,存在暗箱操作現(xiàn)象,滋生尋租行為。土地是農(nóng)民的命根子,離開土地,農(nóng)民就失去了安身立命的依靠。政府由于自利性而隨意征收農(nóng)民土地,致使農(nóng)民失去生活來源與依靠,勢必會增加農(nóng)村的不穩(wěn)定性。
(二)土地征收管理缺乏透明度和問責制
在縣這一級政府中,國土資源局承擔土地管理工作,涉及土地調查、評估、利用等諸多方面,就其國家建設用地征收、土地審批及土地規(guī)劃工作過程,公開性不夠,缺乏內部溝通與外部溝通,導致政策的不合理、不科學,政策執(zhí)行遇到阻礙。地方政府在土地征收過程中,農(nóng)民群眾對征地程序、補償安置費標準缺乏知情權與參與權,常常被動接受地方政府征地及補償安排。部分農(nóng)民因為違法征地及補償不公平損害其利益,卻苦于沒有有效的利益維護機制,在上訪無下文后,通常采取圍堵縣政府、阻撓工程建設、拒不搬遷等不正當行為來維護自己的利益。另外,地方政府土地政策執(zhí)行過程中缺乏對失職官員的問責機制,加上法律對土地行政管理部門及工作人員基于行政失職所承擔的法律責任規(guī)定相當籠統(tǒng),造成實踐中責任人員有規(guī)避承擔法律責任的可能以及土地工作的隨意性,影響土地政策目標的實現(xiàn)。
(三)政策執(zhí)行監(jiān)督機制不完善
地方政府在土地征收過程中公開性不夠,存在暗箱操作,滋生腐敗行為。改革開放以來,地方政府的監(jiān)督體制不斷得到加強和完善,監(jiān)督檢查工作走上系統(tǒng)化、法制化軌道。但在政策實踐中仍然嚴重存在有法不依、執(zhí)法不嚴和違法不究的問題。就縣級土地征收政策而言,就存在著外部監(jiān)督缺失、內部監(jiān)督不力的問題。一方面,由于法律不健全,導致對地方政府執(zhí)行土地征收政策的過程中出現(xiàn)監(jiān)督真空的問題。如《土地管理法》第66條規(guī)定縣級以上人民政府土地行政管理部門為土地的監(jiān)督機關,但條文中并沒有進一步規(guī)定土地征用后的土地使用情況的監(jiān)督。另一方面,由于監(jiān)督力量不足,監(jiān)督部門獨立性不夠,監(jiān)督人員素質不高等問題也是造成監(jiān)督不到位的重要原因。孟德斯鳩認為:“一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權力的人們使用權力一直到遇到有界限的地方才休止。”[3]要防止濫用權力,就必須以權力約束權力。因此監(jiān)督是正確使用權力的前提。地方政府的農(nóng)用地征收政策,是地方政府出于公共目的,依法運用行政權力征收農(nóng)村土地的一項公共政策。缺乏有效的監(jiān)督機制,必然導致地方政府在土地征收過程中,濫用行政權力,嚴重損害失地農(nóng)民的經(jīng)濟利益及其他各項合法權益,嚴重偏離了建設社會主義新農(nóng)村“生活富裕”、“管理民主”的要求。
三、提高地方政府土地征收政策執(zhí)行力的對策
(一)加強地方政府公務員職業(yè)道德教育及思想政治教育
政策執(zhí)行主體(包括政府組織及其人員)是政策執(zhí)行活動的重要組成部分,發(fā)揮著核心作用,執(zhí)行力的其他一切要素包括組織結構、制度、資源技術等,都必須通過執(zhí)行主體即人才能發(fā)揮作用。因而,采取積極措施,培育優(yōu)秀的執(zhí)行主體是提高政府執(zhí)行力水平的關鍵途徑。優(yōu)秀的執(zhí)行主體的素質必須包括執(zhí)行主體的思想素質和職業(yè)技能。在思想素質方面,要有敬業(yè)精神,熱愛本職工作,有著高度的責任心、紀律性,同時要誠實可靠,不搞形式主義。在職業(yè)技能方面,政府執(zhí)行者必須具有執(zhí)行工作中所需具備的一切管理思想、技術、方法甚至管理藝術等。建設一支高素質的執(zhí)行主體,可以使其正確理解土地征收政策的精神,按要求準確執(zhí)行土地征收政策,從而降低滋生腐敗的幾率,維護失地農(nóng)民的利益,保障農(nóng)民生活,維護農(nóng)村地區(qū)的穩(wěn)定,為社會主義新農(nóng)村建設創(chuàng)造一個良好的環(huán)境。
(二)健全和完善責任追究制度
地方政府在農(nóng)用地征收過程中,由于法律不完善,對土地行政管理部門及工作人員違法征收農(nóng)用地或行政失職所承擔的法律責任規(guī)定模糊,再加上缺乏責任追究機制,使許多官員毫無顧忌進行違法征地或不按規(guī)定程序征收,損害農(nóng)民利益。因此健全和完善責任追究機制是提高地方政府政策執(zhí)行力的必要前提。要完善責任追究機制必須做到以下:一要明確責任,層層分解從首長到各級執(zhí)行人員的職責,并公示職責范圍、懲戒辦法等內容,有利于增強實踐中的可操作性。二是職、責、權一致。執(zhí)行人員所負的政策責任與其所掌握的權力、所處的職位、所執(zhí)行的任務一致。將責任分配到具體的崗位,落實到具體的個人,是建立責任追究制的必要前提,否則責任追糾只是一紙空文、口頭禪而已。三是要啟動問責機制,通過將土地征用的執(zhí)行情況與執(zhí)行標準進行跟蹤評估,對未完成執(zhí)行任務、執(zhí)行效果不佳,或造成嚴重損失者,追究其相應的公共責任,包括政治、法律、道義等責任,如執(zhí)行人員引咎辭職以負的政治責任。建立責任追究機制,是根據(jù)職權責一致原則,以保證各級政府、政府各部門更準確有效地執(zhí)行政策。全面落實建設社會主義新農(nóng)村戰(zhàn)略,必須建立和健全責任追究機制。只有建立責任追究機制,才能保證各級政府、各級黨政領導干部專心致力于自己的本職工作,形成上下一心,努力推進社會主義新農(nóng)村建設進程的局面。
(三)完善土地征收政策執(zhí)行監(jiān)督機制
首先,改革土地行政主管部門行政系統(tǒng)。由于縣級土地行政管理部門在地方政府系列之中。地方政府與縣級土地行政管理部門存在領導與被領導關系,對于地方非法征地行為,沒有一個土地行政管理部門工作人員敢于違抗行政命令而真正在履行職責的。為了更有效地實現(xiàn)對土地征收政策執(zhí)行的監(jiān)管,必須對土地行政主管部門行政系統(tǒng)進行改革,實現(xiàn)由市級政府對地方政府土地行政管理部門的垂直領導,擺脫現(xiàn)在土地行政管理部門受制于地方政府的局面。
其次,建立和完善土地征收聽證制度。土地征收主體必須認真聽取征地農(nóng)民的意見與建議,對被征地農(nóng)民提出的有關問題必須予以合法合理的解答。要建立土地糾紛仲裁機構,做好土地征收的行政復議和行政訴訟工作。通過設立仲裁機構,裁決征收者與被征收者之間的爭議,保證土地征收的合法性及公平性。要強化農(nóng)民土地登記工作,通過土地登記,為農(nóng)民發(fā)放相應的土地權利證書,在法律上有效的確認和保障農(nóng)民的土地權益。
再次,要加強土地征收后的利用情況監(jiān)督。建立和完善土地征收合法性調查、審批和監(jiān)督程序,杜絕少爭多占、濫征濫用等違法行為。土地征收的程序在土地被劃撥、有償轉讓后即宣告結束,對被征用地的利用情況缺乏監(jiān)督,是土地征而不用、大量閑置的主要原因。只有加強對被征收土地利用情況的監(jiān)督,才能避免借征地之名行買賣土地之實的現(xiàn)象,也才能從根本上遏制濫征土地情況的發(fā)生。對征而不用閑置浪費或改變用途的土地,要收回土地征用權,并且農(nóng)民有權要求征地單位因為土地被征收而造成損失的賠償。基于被征地農(nóng)民與土地征收之間存在密切的聯(lián)系,允許被征地農(nóng)民又對被征用土地使用情況及土地行政主管部門履行職責的監(jiān)督權,當存在土地征而不用等情況,農(nóng)民可以向土地行政主管部門檢舉、揭發(fā);當土地行政主管部門工作人員違法行政時,農(nóng)民可通過行政訴訟的途徑使其被侵害的權利得到補救。
最后,要實行責任追償制度。要加大對違法批準征地人員的懲罰措施,可以采取司法機關訴訟追究為主,以行政內部追究為輔的方式,對因違法批準征地導致農(nóng)民利益上受到侵害的單位和領導以失職罪提起行政訴訟。實行責任追償制度,被征地農(nóng)民可以向違法批準征地機關請求國家賠償,征地批準機關在承擔賠償責任后則對主要責任人員根據(jù)其過錯行使賠償權,并建議實行違法批準征地責任承擔中應確定個人賠償原則;要進一步完善對違法批準征地人員刑事責任追究制度,明確非法批準征收、占用土地罪的具體標的,以提高在實踐中的可操作性。
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