公共政策

　　公共管理碩士(MPA)經(jīng)過近十年的發(fā)展，已形成了相對穩(wěn)定的課程體系和教學模式。行政法學始終被列為MPA專業(yè)學位教育指導委員會指定的核心課程之一。這反映了在建立現(xiàn)代法治國家過程中，人們更加清醒地認識到行政法學對提高公務員整體法律素質(zhì)的重要性，亦體現(xiàn)了當代公共管理理論和實踐的發(fā)展趨勢。從MPA學員的來源看，尤以政府的公務員居多。他們大多有較為豐富的實踐經(jīng)驗，且大多還是不同領域的業(yè)務骨干或領導，在一定程度上代表著中國當下和未來的管理水平。如何將現(xiàn)代的行政法理論與知識傳授給這些學員，已經(jīng)不僅僅是個普通的教學問題，而是直接影響著中國未來發(fā)展之大問題。

　　一、公共管理碩士的培養(yǎng)必須有行政法治教育

　　公共管理碩士的培養(yǎng)目標即為政府部門或非政府公共機構培養(yǎng)高層次、應用型專門人才。在現(xiàn)代社會，隨著社會經(jīng)濟的不斷進步和科技的迅速發(fā)展，各種社會問題越來越復雜化，政府的職能面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。為解決此困境。很多國家通過培養(yǎng)公共管理碩士，提高公務員整體素質(zhì)，來應對管理工作日益“科學化”和“專業(yè)化”。而我國隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，與此相對應的政治體制也在進行改革。依法治國、建設社會主義法治國家的治國方略已寫入憲法。國家的法治化首先在于政府的法治化，而政府的法治化關鍵在于政府職能的轉變。這亦是市場經(jīng)濟之必然要求。政府職能的定位隨之發(fā)生轉變(不再是我國計劃經(jīng)濟體制下無所不能的政府，也不是西方國家管得最少的政府就是最好的政府)。國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》中指出，我國現(xiàn)階段對法治政府的定位是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)督、社會管理、公共服務。新的政府定位需要新的人才培養(yǎng)和儲備，即能夠提供公共管理的優(yōu)秀公務員及其他社會組織的管理人員。

　　在這個意義上，公共管理碩士的培養(yǎng)具有重要的意義，它要解決政府職能轉變中“人”的因素。行政法教學在整個公共管理碩士培養(yǎng)過程中又具有其它任何學科無法取代的重要地位。這是由行政法學的性質(zhì)所決定的。行政法，簡單地說，就是關于行政的法。而法學體系中的行政法被認為是公法，也就是說，行政法中的行政，指的是公行政，包括國家行政和社會行政。行政涉及的范圍廣、程度深，與廣大民眾關系密切。人類從搖籃到墳墓的一生都離不開行政。由此決定了行政權在國家權力中的突出地位，也導致了行政權較之于立法權和司法權更容易擴張和膨脹，現(xiàn)代國家中行政法的數(shù)量不斷增多，全然在控制和規(guī)范行政權。在我們這樣具有悠久專制思想和文化的國家建立現(xiàn)代法治國家，最大的難題莫過于行政的法治化。而行政的法治化關鍵還在于行政人員是否具有法治意識和觀念。公共管理碩士培養(yǎng)的要么是在崗的公務員，要么是準公務員，因此，行政法學進入公共管理碩士的課堂具有更為重要的實踐意義。依法治國。旨在治官、治吏，約束公權力。普通的平民百姓固然需要學法、懂法，具有法治觀念和權利意識，通過法律途徑維護和實現(xiàn)自己的權利和利益，為權利而斗爭，對國家和社會權力起到一定的監(jiān)督和制約作用。然而，這一方式是間接的，對法治的實現(xiàn)來說，畢竟公民還必須借助于國家或社會權力才能實現(xiàn)自身的權利和利益。相反，國家權力則可直接依靠自身的國家強制力直接實現(xiàn)權力目的，所以更具擴張、腐敗、侵權的可能性。因而，我們說，行政法治教育在公職人員、公共管理人員中進行更具有實踐意義和價值。

　　二、針對公共管理碩士的特點，行政法教學中應注意的問題

　　正因為公共管理碩士自身的獨特性，所以在面向公共管理碩士的教學中，切不可把之混同于普通學員。在行政法教學過程中應注意以下環(huán)節(jié)與問題。

　　(一)從基本原理著手，循循善誘，使學員樹立行政法的觀念與意識。所謂基本原理是指該法中帶有普遍指導意義的基本準則。立法時，基本原理一般會以基本原則的形式出現(xiàn)在法典中并起指導作用。在有法典的情況下，只要把基本原則講清楚，基本原理也就自然可以掌握。行政法不同于一般的部門法，它沒有統(tǒng)一的行政法典，內(nèi)容廣泛，包羅萬象。如公安行政法，工商行政法、海關行政法、農(nóng)業(yè)行政法、稅務行政法、交通行政法。教育行政法、衛(wèi)生行政法、城建行政法、環(huán)保行政法、金融行政法、民政行政法等。實際上，有多少行政管理領域就有多少行政法。這些可稱為部門行政法。行政法作為一門課程不可能全部都涉獵這些不同的管理領域，而只能講授基本原則和原理。不同的部門行政法都共同構筑于行政法的基本原理之上。任何一個部門行政法都離不開執(zhí)法主體、權力來源、行政行為的種類與適用的條件、作出這種行為所需的程序及對該行政行為的監(jiān)督機制等幾方面。可見雖然不同的行政部門有不同的管理特點，但萬變不離其宗，只要學好行政法基本原理，就能一通百通。學生只要掌握了行政法的基本原理，以后不論接觸哪個部門行政法。都能適應其工作的需要。再者，觀念、意識是人的行動、行為的引導、指向，只有在觀念、意識和思想上接受和認同之后，人類才能將其積極地、富有成效地付之于行動和實踐當中。公共管理碩士培養(yǎng)過程中，行政法課程的首要目的就是讓所有學員樹立起法律意識、法治觀念，尤其是行政法治的觀念和意識，認識到法律、法治不只是法院、法官、人大代表、立法委員的事情，更是行政人員的必要素質(zhì)和技能。盡管行政較之于立法和司法具有也必須具備更多的自由裁量權和靈活性，但這種自由裁量權和靈活性必須在符合法律的前提下，受法律的規(guī)范和控制，否則，這一靈活的權力將是人類的災禍，將給人類造成更大的威脅和損害。所以，在我國這樣一個有著悠久而根深蒂固的行政專制歷史傳統(tǒng)的國度里，培養(yǎng)和樹立行政法治觀念是首要、迫切而艱巨的任務。

　　(二)注意立法變化，及時更新教學內(nèi)容。行政法的具體內(nèi)容處于不斷的更新變動之中。教師必須隨時注意最新頒布的法律法規(guī)、法律解釋和立法動態(tài)，及時調(diào)整和更新講授內(nèi)容。行政法雖是一個部門法，但調(diào)整的是行政關系，涉及國家對社會全方位的管理、調(diào)控與服務。其涉及的社會關系，種類之多，范圍之廣，內(nèi)容之復雜。是其他部門法所無法比擬的。國家要按照自己的意圖從社會的整體利益出發(fā)去管理社會，使之達到一種理想的符合公共利益的狀態(tài)，需要不斷地制定頒布法律法規(guī)以完善管理。同時，一個新的規(guī)定出臺后，必然引起社會關系發(fā)生新的變化，產(chǎn)生新的社會現(xiàn)象和社會矛盾。當這種新的社會矛盾積累到一定的程度，足以妨礙國家的行政管理時。國家又會進行新的立法以解決這些矛盾，這就是行政法之所以不斷變動的主要原因。從立法的狀況來看。不僅國家權力機關、地方權力機關有關行政的立法在不斷進行，中央和地方行政機關的行政立法也在不斷起草和公布。我國的行政法過去以分散的對某個部門、領域的行政關系單獨調(diào)整為主，因而制定的是大量的各種各樣的法律法規(guī)，而一些綜合的法律規(guī)范較少。從國外的經(jīng)驗來看。一個國家的行政法制逐步走向成熟時，就會出現(xiàn)比較綜合性的管理規(guī)范。比如行政處罰，我國過去的行政處罰沒有統(tǒng)一的規(guī)定，各行各業(yè)的行政處罰五花八門。無論是在處罰的設定，處罰的形式、條件、內(nèi)容及處罰的程序等都差別較大，這種巨大的差異往往破壞了行政處罰的實際效果，失去了處罰的警戒作用而使之成為某些執(zhí)法者作為整人或斂財?shù)墓ぞ?。形勢的發(fā)展要求以一些共同的規(guī)則來統(tǒng)一各行各業(yè)的行政處罰。這就導致了行政處罰法的產(chǎn)生。目前我國的行政立法在不斷加強。近年通過的重要法律有《行政許可法》、《治安管理處罰法》、《公務員法》等，正在起草或討論修改的有行政程序法、行政強制法等。同時，全國人大會、國務院、最高人民法院等的法律解釋也時有頒布。一些落后于形勢不切實際的法律法規(guī)也不斷被廢止。面向公共管理碩士，作為—個行政法的教師如果不經(jīng)常注意這些信息或動向，講課內(nèi)容不僅跟不上形勢的需要，而且有可能向學生傳授了被廢止的法律內(nèi)容而誤導學生。因此。教師不僅要根據(jù)新的法律法規(guī)及時更新講課內(nèi)容，還要有些超前的眼光，向學生傳遞最新的立法動態(tài)，引導學生思考新的法律問題，開拓學生的目光和思維。

　　(三)以案例闡述理論，引導學生積極參與。僅從理論到理論，特別容易枯燥，尤其像行政法這種應用性很強的法學課程。它要求教師在面向公共管理碩士教學中，盡可能地多運用生活中的案例，以案例闡釋法理。一般而言，任何一門課程的講授都不應該脫離現(xiàn)實而空講抽象枯燥的理論。但在學科的設置上基礎理論與應用法學的確有所不同?；A理論側重于法學的基本理論，國家與法的起源、發(fā)展和一般規(guī)律、原則等，與現(xiàn)實生活有聯(lián)系但遠不如應用法學更直接。行政法作為應用學科，與任何單位或個人都有緊密的聯(lián)系。因此，行政法的實際例子俯拾即是。比如某校桃子樹繁多，每到春天收獲季節(jié)，往往碩果累累，令人垂涎。有一年學校某部門為了防止有人私摘桃子，竟打出告示：摘果一個罰款十元。針對這種現(xiàn)象，筆者上課時就可將此規(guī)定拿給學生討論，讓學生根據(jù)行政法的原理分析學校是否有權規(guī)定對私摘桃子的行為進行行政處罰。這雖然是一個很簡單的事例，但涉及很多行政法的原理，如行政處罰的設定、行政處罰的主體、處罰的對象、處罰的形式、處罰的救濟等，都可聯(lián)系起來進行探討。又如在學校中，學生與學校之間是一種什么樣的關系，學校對學生進行管理，行使的是什么權力，學校能否作為行政主體，如果學生對學校的某種管理行為不服，能否把學校作為行政訴訟的被告推上法庭等，這些都是我們身邊的實際問題，學生對此會很感興趣。把日常生活的實際例子融合到教學當中，既可提高學生的學習興趣和積極性，又可鞏固所學的基礎知識。采取案例教學的方式，也需要掌握一定的限度。講案例首先要介紹案情，或者用投影字幕等打出來讓學生看清楚，引導學生圍繞焦點問題進行思考，需要給一定的時間，如果案例講得太多就必然會影響到講課的進度。因此，需要注意幾點：第一，所講案例必須精選，其中無關緊要的一些過程可省略以節(jié)省時間。第二，案例要緊扣講課內(nèi)容，為了說明某個問題選用案例是為了幫助理解。不要為了講案例而講案例。第三，為了把握時間，對學生的討論要適可而止，見好就收。

　　同時。公共管理碩士大多為在職學習。都具有一定的知識儲備和實踐經(jīng)驗，教學過程中一定要以其為主體，組織教學活動。在具體的課堂教學中要注意以下三個方面：第一，學生不只是教學活動的被動參與者，更應當是教學活動的設計者與實踐者?；顒右軌虺浞终{(diào)動學生的主動性和積極性。就必須讓學生親身參與教學活動的每一個環(huán)節(jié)。從課程的定位到課程內(nèi)容的選擇。均應以學生的需求為牽引。筆者在教學中的許多問題設計都是由學生提出并提供資料的，如2004年長沙市圍繞摩托車通行問題引發(fā)的兩起訴訟引起了媒體的廣泛關注，恰好在學的兩名學生直接或間接參與了事件的處理。將這類案件直接引入教學并以此為契機分析討論交通管理中的相關行政法問題取得了非常好的效果。又如2003年湖南省公安廳的兩位同學將其工作中遇到的機動車號牌是否應當公開拍賣的問題提交課堂，老師為此專門組織了一次模擬聽證會，也受到了普遍的歡迎。考試環(huán)節(jié)也可以通過學生更多的參與來促進教學內(nèi)容的吸收。如通過指定特定事件或主題讓學生收集準備資料，課堂現(xiàn)場出題的方式進行考核，更進一步地促使學生關注和思考教學內(nèi)容，近年來已成為MPA行政法教學中常用的考試方式之一。第二。應當讓學生全身心地投入。教師并不回答學生應當如何去解決面臨的問題，甚至不應當提出問題，而是引導學生發(fā)現(xiàn)問題并向學生提供解決該問題的有關線索(例如需要搜集哪一類資料，從何處獲取有關的信息資料，以及現(xiàn)實中專家解決類似問題的探索過程等)。在這一過程中，教師應當更清晰地梳理和提供發(fā)生問題的情境，更加注意學生的個性發(fā)展。這顯然對教師的理論分析及知識整合能力都提出了更高的要求。第三，學生的參與應當是開放的。MPA學生有各自的學科專業(yè)背景，來自不同的工作崗位，客觀上具有多元的觀察問題的視角，通過不同觀點的交鋒，可以補充、修正、加深每個學生包括教師對當前問題的理解。學習的討論與交流既可以在一定的場合內(nèi)進行，又可以通過網(wǎng)絡進行，討論人員既可以是學員、任課教師，又可以是對問題感興趣的其他人，包括在該領域有一定研究的學者或實際工作者。

　　(四)要關注國外行政法教學資源，做到“外為中用”。要善于進行橫向比較，使學生加深對我國行政法的認識。國外的行政法學研究起步較早，在我國多數(shù)人還不知行政法學為何物時，國外學者已作了大量的研究。如法國，被稱為行政法的母國，雖然實行的是資本主義制度，但有關行政法的應用和研究方面積累了不少經(jīng)驗，我國行政立法和法學研究方面大量借鑒了外國的行政法理論和實踐，并從中探求適合我國國情的東西。雖然行政法學是以我國的行政法學理論和實踐為主，不可能花太多的時間去講太多國外的高深理論，但在講課當中適當插入一些外國的知識會收到不同的效果，也可使學生擴大知識面。比如講行政訴訟制度時，讓學生知道法國是在行政系統(tǒng)設立專門的行政法院審理行政案件，與我國在普通法院內(nèi)設立專門的行政審判庭審理行政案件就有很大的不同。在講行政復議制度時，也讓學生知道復議在不同的國家或地區(qū)有不同的稱謂，我國臺灣就不叫行政復議而稱訴愿。在講行政征收與行政征用時。也應讓學生知道這兩個概念在國外會有根本不同的內(nèi)涵。我國的行政處罰法規(guī)定行政機關在作出處罰前有告知的義務，相對人有陳述和申辯的權利，而日本國的行政法也有類似的苦情處理制度?？傊┎宓刂v一些外國的行政法律制度和知識，既可擴大學生知識面，又可啟發(fā)學生的思維。

　　三、結語

　　在中國現(xiàn)代化的征途中，憲政與法治將是必不可缺的治國方略。而政府行政行為的法治化。又是現(xiàn)代化中國最基本的表征，行政行為的法治化又依賴于公務員的法律素質(zhì)，因此，肩負此種使命的公共管理碩士的培養(yǎng)就任重道遠。雖然任務艱巨，但并不代表無法逾越，只要我們在公共管理碩士的培養(yǎng)過程中，尊重行政法學的性質(zhì)和其規(guī)律，作為行政法學教師，我們就一定能培養(yǎng)出符合共和國發(fā)展所需要的具有現(xiàn)代行政法素質(zhì)的高級管理人才。