摘要保障措施是國際貿易活動中對本國產業(yè)進行救濟和恢復的一項重要法律措施,尤其是在經濟全球化席卷整個世界的今天,貿易風險也伴隨著外國投資、技術、管理經驗等積極因素的流入而迅速增大,如何合理運用WTO的有關規(guī)定適當地運用保障措施來保障本國的經濟安全,如何完善我國的保障措施法以在實質上取得與WTO保障措施規(guī)則的一致,這些都成為了迫在眉睫的問題。本文從保障措施的概念入手,詳細闡述了保障措施的有關實體規(guī)則和程序規(guī)則,以及我國現(xiàn)存的保障措施制度的不足和缺陷,并在此基礎上提出了如何完善的見解和保障措施法未來的發(fā)展趨勢。

關鍵詞貿易保障措施 數量增加 產業(yè)調整 司法審查

一、貿易保障措施的一般概念

保障措施是一種世貿協(xié)定所允許的、通過使用世貿協(xié)定一般所禁止的貿易保護手段對某類符合法定限制條件的進口產品所實施的貿易限制、管制、抵制或者中止提供優(yōu)惠的措施。而具體的保障措施方式則表現(xiàn)為配額管制、提高進口關稅、中止優(yōu)惠待遇等數量限制和非數量限制的形式,雖然在形式上多樣化,但其產生的背景多是由于某類產品進口數量的激增而使得生產同類產品的國內生產商受到損害或者嚴重損害威脅,而目的也都是為了保護本國的同類產業(yè)。貿易保障措施實際上是一種限制貿易自由化的措施,但其產生和運行也是符合了實質上的公平貿易原則,因此其合法性得到了WTO成員的認可,在WTO范圍內具有合法地位。

與反傾銷和反補貼措施相比,保障措施有和它們相一致的地方,如它們都是對自由貿易的一種限制,都必須按照法律規(guī)定的程序來實施,都有一定的實施期限要求,都可以分為臨時措施和正式措施等,但也有一些明顯的不同之處:第一,保障措施所適用的對象是不同的,保障措施針對的對象是某類進口數量劇增或者大幅增加的產品,反傾銷措施的實施對象是低于成本價或者低于正常價格的產品,反補貼措施是針對受到非法出口補貼的產品。進一步來看,反傾銷和反補貼措施針對的對象都是不正當貿易行為,但保障措施限制的對象是正當合法的貿易行為。第二,三大措施所適用的國家不同,盡管三大措施都針對進口產品,但是反傾銷措施適用面最廣,可以針對市場經濟國家的產品進口,也可以適用于非市場經濟國家的產品進口,反補貼措施主要針對市場經濟國家,保障措施理論上也可以針對任何國家,但在實際操作中更多的是針對非市場經濟國家和發(fā)展中國家來運用,這與發(fā)展中國家經濟水平較低,粗加工產品數量多有關。第三,三種措施應當滿足的實體條件和程序條件不同,實施保障措施所必須滿足的條件比反傾銷和反補貼措施實施條件要嚴格得多,必須存在短期內產品進口大量增長的事實,而且造成了進口國國內產業(yè)嚴重損害或者嚴重損害威脅,而在實施反傾銷反補貼措施時,只要能夠證明相關的國內產業(yè)遭到了實質損害或者實質損害威脅。在因果關系上,保障措施的適用要證明進口產品短期內的激增是造成國內產業(yè)損害的主要原因或者重要原因,而反傾銷和反補貼措施實施只要證明其是造成實質損害或者實質損害威脅的原因之一就可以了。第四,保障措施的具體執(zhí)行方式不同,不管是反傾銷措施還是反補貼措施,其最終的執(zhí)行措施一般是兩種:一是是進口國按照傾銷幅度和補貼幅度來計算反傾銷稅和反補貼稅;二是進口產品的生產和出口企業(yè)或者政府提出價格承諾或減少補貼的承諾,以達到進口國認為足以消除損害的程度,而保障措施的執(zhí)行方式包括修改減讓、提高關稅、實行數量限制或關稅配額等。第五,保障措施的實施期限一般不得超過四年,而反傾銷和反補貼措施實施期限一般不超過五年。第六,反傾銷措施被許多國家視為保護本國工業(yè)部門利益的重要手段被頻繁使用,而貿易保障措施的使用頻率就要低得多,適用條件十分苛刻。

二、我國的保障措施法律制度

隨著改革開放的不斷深入和國家外貿管理體制的改革,外國產品進入中國市場的門檻逐步降低,保護國內產業(yè)的必要性也越來越大。在對外經濟貿易全面開展的情況下,國內生產競爭力較弱的產業(yè)不可避免地要面對巨大的沖擊,一些具有競爭優(yōu)勢的進口產品的數量增加也是擺在我們面前的事實,鑒于此,我國早在1994年制定的《對外貿易法》中就將保障措施制度作為了我國對外貿易的基本制度之一,而在入世后,為了履行承諾,利用WTO規(guī)則來加強對國內產業(yè)的正當保護,我國在2004年通過了修訂的《對外貿易法》,使得我國對外貿易制度進一步向WTO《保障措施協(xié)議》相靠攏。同時,為了使保障措施條款具有可操作性,防止法律濫用,2001年國務院頒布了我國第一部專門的保障措施行政法規(guī),《中華人民共和國保障措施條例》,這也是我國保障措施制度的重要組成部分。《保障措施條例》第二條規(guī)定:“進口產品數量,并對生產同類產品或者直接競爭產品的國內產業(yè)造成嚴重損害或者嚴重損害威脅的,依照本條例的規(guī)定進行調查,采取保障措施。”從這個條款可以看出,我國保障措施法實施需要三個條件:

(一)進口產品數量的增加

我國《保障措施條例》第七條規(guī)定:“進口產品數量增加,是指進口產品數量的絕對增加或者與國內生產相比的相對增加。”所謂產品的絕對增加,是指產品的進口數量在過去的最近時期相對于過去時段的持續(xù)增加;產品數量的相對增加是指在過去的最近時期內,進口產品的數量相對于進口國國內生產而言的相對增加。具體來說,如去年進口數量為3萬,今年進口10萬,這就是進口數量的絕對增加。而相對增加不像絕對增加那樣顯而易見,相對增加也不意味著一段時間內的進口數量絕對地增加了,還是以上面的例子來說,如去年進口數量為3萬,國內的生產量為5萬,今年進口的數量仍然是3萬,但是國內生產量只有1萬,此時就是產品進口的絕對數量沒有增加,但是相對數量卻增加了。因此,產品數量的絕對增加與相對增加都是實施保障措施的條件之一,兩者只要滿足其一就可以構成進口產品數量增加這一條件。

(二)生產同類產品或者直接競爭產品的國內產業(yè)遭受到嚴重損害或者嚴重損害威脅

我國《保障措施條例》對國內產業(yè)的定義基本參照WTO《保障措施協(xié)議》:“國內產業(yè),是指中華人民共和國國內同類產品或者直接競爭產品的全部生產商,或者其總產量占國內同類產品或者直接競爭產品全部總產量的主要部分的生產者”。對于其中的“同類產品”和“直接競爭產品”的概念,《保障措施條例》沒有明確規(guī)定,相關學者做出的解釋是“所謂同類產品是指與進口產品完全相同的產品,或者其特征與進口產品的特征非常相似的產品;所謂直接競爭產品是指本質上可以與進口產品互相替代的產品,也就是說,它們具有相同的用途因而基本上可以互相替代”。至于什么是嚴重損害和嚴重損害威脅,我國有關條例中并沒有做出規(guī)定,但是在WTO《保障措施協(xié)議》中規(guī)定:“嚴重損害是指對一國國內產業(yè)狀況的重大減損;嚴重損害威脅是指一種明顯迫近的嚴重損害”,我國對這兩個概念的界定可以參考此解釋,另外,對實際確定嚴重損害和嚴重損害威脅所應考慮的具體因素,我國《保障措施條例》明確提出了應當審查的主要的三個因素:一是進口產品的絕對和相對增長率與增長量;二是增加的進口產品在國內市場中所占的份額;三是進口產品對國內產業(yè)的影響,包括對國內產業(yè)在產量、銷售水平、市場份額、生產率、設備利用率、利潤與虧損、就業(yè)等方面的影響。

(三)進口產品數量增加與嚴重損害或者嚴重損害威脅之間存在因果關系

除了滿足上面所說的兩個條件之外,還需要證明進口產品數量增加與嚴重損害或者嚴重損害威脅之間存在因果關系,如果不滿足這個條件即使進口產品數量大量增加,國內相關產業(yè)遭受嚴重損害或嚴重損害威脅,也不能對進口產品實施保障措施。而且保障措施實施的前提是必須證明這種進口產品的數量增加是造成嚴重損害的主要原因或者重要原因,這是一件十分復雜和繁瑣的工作,因為在實際案例中,造成一國國內產業(yè)嚴重損害或者嚴重損害威脅的原因不是單一的,而是眾多原因共同作用的結果。對于因果關系的確定,一般要采取上述所說的證明其是主要原因的這種方式,即綜合式。但是我國只規(guī)定在確定進口產品數量增加對國內產業(yè)造成的損害時,不得將進口增加以外的因素對國內產業(yè)造成的損害歸因于進口增加,并沒有對因果關系的判斷標準作出規(guī)定。但是從我國實施保障措施的實踐來看,采取的是實質原因標準。