任何一項政策的變遷都不是隨意進行的,在其變遷的背后存在著各種制約力量。我國高校思想政治教育政策的變遷不是單一動力作用的,而是由社會環(huán)境、政府、大學生三個方面的分力融合而生成的合力作用的結果。在這個動力系統(tǒng)中,根本動力是社會環(huán)境,基礎動力是政府,直接動力是大學生。

　　一、高校思想政治教育政策變遷的根本動力——社會環(huán)境

　　高校思想政治教育政策變遷作為一個子系統(tǒng),其“外圍”有一個更大的系統(tǒng),即社會環(huán)境,包括經(jīng)濟環(huán)境、政治環(huán)境、文化環(huán)境,對高校思想政治教育政策變遷產生制約作用。

　　(一)經(jīng)濟體制與高校思想政治教育政策變遷

　　馬克思指出:“人們按照自己的物質生產的發(fā)展建立相應的社會關系,正是這些人又按照自己的社會關系創(chuàng)造了相應的原理、觀念和范疇。”[1]因此,經(jīng)濟關系的變動是思想變動的主導因素。政策作為人們“思想”的產物,自然受到經(jīng)濟關系的制約。自建國以來,我國形成了計劃經(jīng)濟和市場經(jīng)濟兩種體制。在計劃經(jīng)濟體制下,政府對社會事務進行集中管理,高校被定位于政治之中。圍繞政府意志,高校思想政治教育政策只規(guī)定對大學生進行馬克思主義理論、社會主旋律等意識形態(tài)教育。如1950年《關于實施高等學校課程改革的決定》確定在高校設立馬列主義政治理論課程后,直至1976年的政策始終強調通過“學習毛澤東著作”、“選讀馬列主義經(jīng)典著作”對大學生進行思想政治教育。從社會主旋律教育的規(guī)定來看,1950年《關于高等學校政治課教學方針、組織與方法的幾項原則》規(guī)定了“反帝教育、土改教育、五愛教育”的工作重點。1961年《高教六十條》提出,要使大學生“具有愛國主義和國際主義精神,具有共產主義道德品質,擁護中國共產黨的領導,擁護社會主義,愿為社會主義服務,為人民服務”。

　　隨著市場經(jīng)濟體制的出現(xiàn),高校逐漸脫離政府的控制而擁有了非政治領域的自主社會空間。同時,市場經(jīng)濟條件下的大學生群體表現(xiàn)出“擁緊現(xiàn)實而放逐理想,追逐功利而嬉戲道義,尊重自我而淡薄群體”的價值取向[2]。對此,政府不得不調整政策,結束以階級斗爭為教育內容的時代,開始重視學校和學生的實際需要。1986年《關于在高等學校開設“法律基礎課”的通知》強調要普及法律常識。1995年《中國普通高等學校德育大綱》把心理健康教育作為高校德育的重要組成部分。1994年《關于進一步加強和改進學生德育工作的若干意見》提出“校園文化”的教育途徑。2004年《關于進一步加強和改進大學生思想政治教育的意見》推進網(wǎng)絡化教育的開展。

　　(二)政治體制與高校思想政治教育政策變遷

　　公共政策總是在一定的政治體制下制定和實施的,“體制上容納的可能性決定了公共政策選擇的結果。”[3]因此,對政策變遷影響最大的政治因素是政治體制。建國初期,我國建立了高度集權的政治體制,反映在政策領域即以中央精神和領導指示作為邏輯起點。如1950年《關于全國高等學校暑期政治課教學討論會情況及下學期政治課應注意事項的通報》強調,“根據(jù)共同綱領文教政策”來規(guī)定“政治思想教育工作的重點”及其他方面。1970年《關于北京大學、清華大學招生(試點)的請示報告的批示》指出,遵照毛主席的教導,培養(yǎng)有文化科學理論、又有實踐經(jīng)驗的勞動者?！蛾P于在高等學校開設“法律基礎課”的通知》強調,遵照胡啟立同志關于“在全國各大學開設法律基礎課”的指示開設法律基礎課。

　　隨著國家與社會二元分化進程的到來,高校思想政治教育政策中仍存在集權政治的“陰影”,但已不是“主流”。如1998年《關于普通高等學校“兩課”課程設置的規(guī)定及其實施工作的意見》強調,根據(jù)十五大精神進行課程設置及有關工作。2004年《關于進一步加強和改進大學生思想政治教育的意見》強調,“深入貫徹十六大精神”加強和改進大學生思想政治教育。在這些政策中,我們明顯感覺到政策導向的變化,即開始關注大學生的道德、心理和生活需要,政策的文本表述由“引導”代替“應當”、“必須”。在制定政策時,政府也逐漸跳出“權力的圈子”,積極迎合學校、教師、學生的利益和需要。如2005年《關于進一步加強和改進高等學校思想政治理論課的意見》歷時9個月的調研,涉及全國幾乎所有高校,體現(xiàn)在思想政治理論課的課程設置、宏觀管理、教材建設等幾個方面[4]。

　　(三)文化價值觀與高校思想政治教育政策變遷

　　文化的因子總會深入制度的具體規(guī)定和內在精神,成為決定政策變遷的重要變量。改革開放前,社會文化價值觀高度同質,人們把無條件地服從集體和權威的意志作為價值尺度,絕對否定人作為個體自我的存在。這種文化價值觀決定了社會的一切事務由政府直接決定,民眾(包括大學生)無權利質疑政策或拒絕執(zhí)行政策,即使政策發(fā)生方向性錯誤仍得到運行,進而使高校思想政治教育“一錯再錯”。如1957年《關于在全國高等學校開設社會主義教育課程的指示》出臺后,高校思想政治教育越來越“左”,教育目標轉向階級斗爭教育,教育內容轉向對馬列著作的學習,教育方式轉向勞動改造,管理體制轉向工農兵學員管理。1980年《關于加強高等學校學生思想政治教育工作的意見》出臺后才逐漸“轉軌”。

　　改革開放后,文化價值觀多元突顯,大學生群體出現(xiàn)了價值觀“迷失與缺失、多元與偏離”[5]等現(xiàn)象,使政府主動地變革政策。如《在高等學校逐步開設共產主義思想品德課程的通知》、《關于在高等學校開設“法律基礎課”的通知》、《中國普通高等學校德育大綱》增加了適合大學生價值觀發(fā)展的教育內容;《關于進一步加強和改進學校德育工作的若干意見》、《關于進一步加強和改進大學生思想政治教育的意見》增加了適合大學生個性需要的教育途徑。在教育管理方面,1987年《關于改進和加強高等學校思想政治工作的決定》提出“全黨全社會都應當關心青年學生的健康成長”。在教育制度方面,《關于進一步加強和改進學校德育工作的若干意見》提出“學校德育工作要有法制保障。”

　　二、高校思想政治教育政策變遷的基礎動力——政府

　　馬克思、恩格斯認為,“一個階級是社會上占統(tǒng)治地位的物質力量,同時也是社會上占統(tǒng)治地位的精神力量。”[6]因此,在政府管理國家公共事務的眾多活動中,教育從來就是統(tǒng)治階級維護、加強其政治統(tǒng)治的重要工具。大學生作為社會中具有一定知識水平和技術能力的行為個體,他們的思想和行為狀態(tài)如何將直接關系到整個社會的發(fā)展。因此,高校思想政治教育始終是政府工作的重要部分。對高校思想政治教育進行管理不是我國政府獨有的,世界各國政府都在采取各種方式對高校德育進行管理,只是管理方式不同而已。從我國高校思想政治教育的實際發(fā)展來看,政府通過制定和實施政策對高校思想政治教育進行全面干預,以使高校思想政治教育服務于國家和社會發(fā)展的需要。因此,政府是高校思想政治教育政策變遷的主導力量,是基礎動力。

　　政府在推動高校思想政治教育政策變遷的過程中,由官方主體(中共中央、國務院、教育部、中宣部、團中央等)主動提出,并在各高校選擇有經(jīng)驗的思想政治教育教師進行舊、新政策的討論,最終以官方主體的名義發(fā)文。如《關于進一步加強和改進大學生思想政治教育的意見》,首先是胡錦濤專門就大學生思想教育作了3次重要批示,要求對加強和改進大學生思想政治教育做出部署,接下來由教育部組織力量對全國10個地區(qū),包括北京地區(qū)、東北地區(qū)、華北地區(qū)、華東地區(qū)、華南地區(qū)、華中地區(qū)、上海地區(qū)、天津地區(qū)、西北地區(qū)、西南地區(qū)等多所高校進行調研,征集大量材料,并從地方高校選拔有一定教學經(jīng)驗的專家進行充分討論的基礎上,最后經(jīng)中共中央、國務院批準形成的。在這種制度框架下形成的政策,更多地反映和代表了政府作為公共權力主體的利益,而大學生利益卻無法真正得到體現(xiàn),這種政策是“義務型”政策,即一項政策出臺后,目標群體不得不履行一些新的義務或者增加履行原有義務的總量。由政府主導的高校思想政治教育政策以漸進變遷為主,少有激進變遷。從政策變遷的60余年來看,除《關于在全國高等學校開設社會主義教育課程的指示》、““””時期對政策作全面調整外,基本保持了政策的穩(wěn)定變遷。政府推動高校思想政治教育政策變遷時,不是保持“價值無涉”或“價值中立”的,而是以一定的價值取向為基礎。政府的價值取向表現(xiàn)在:(1)服務于社會發(fā)展的需要;(2)統(tǒng)一大學生思想和行為;(3)培養(yǎng)社會的接班人。

　　政府作為高校思想政治教育政策變遷的主導力量,主要是根據(jù)社會環(huán)境和大學生思想、行為的變化調整和終止舊的政策,制定和實施新的政策。從高校思想政治教育政策來看,建國之初政府全面學習前蘇聯(lián),使政策在課程設置、教材選用、教學內容、教學方法、教育管理的規(guī)定上明顯帶有前蘇聯(lián)教育制度的痕跡。在社會主義改造完成后,受國際、國內形勢的影響,大學生群體出現(xiàn)了不滿和躁動傾向,為此政府推動政策轉向服務于階級斗爭的需要,并相應增加了“階級教育”、“勞動教育”、“社會教育”等內容。改革開放初期,受““””的影響,大學生群體出現(xiàn)了對“自我”、“人生”、“價值”的認識和討論,為此政府主動結束了階級斗爭教育,并推動政策從重視馬列主義理論教育轉向突出品德教育、法制教育、人生觀教育。隨著市場經(jīng)濟的建立,受“市場化”、“利益化”、“功利化”傾向的影響,大學生隊伍出現(xiàn)了“理想淡化”、“信仰動搖”、“價值扭曲”、“責任感缺乏”、“心理素質欠佳”等傾向,為此政府再次調整政策,提出“校園文化建設”、“心理健康教育”、“網(wǎng)絡教育”、“社會實踐教育”等教育形式,提出建立德育工作的評估制度,制定有關德育工作的考核評價條例及實施辦法。同時,制定大學生思想政治教育的經(jīng)費投入制度,形成思想政治理論課的建設指標。

　　三、高校思想政治教育政策變遷的直接動力——大學生

　　政策總是指向一定的目標群體。一項政策如果使目標群體獲得一定的利益,那么它就較容易被目標群體接受;反之,一項政策如果被目標群體視為對其利益的侵害和剝奪,那么它就難以得到目標群體的認可[7]。因此,大學生作為目標群體是高校思想政治教育政策變遷的直接動力。

　　50年代大學生對政治、馬列主義表現(xiàn)出極大的熱情。據(jù)回憶:當時同學間談論最多的話題不是體育、不是游戲、甚至不是學業(yè),而是政治,大家都堅定地篤信馬列主義[8]。因此,不論政策怎樣學生都“心安理得”地接受它,學生的表現(xiàn)促使政府沿著建國初期的政策走下去。從課程規(guī)定來看,1956年《關于高等學校政治理論課程的規(guī)定》與1952年《關于全國高等學校馬克思列寧主義、毛澤東思想課程的指示》相比較,除增加馬列主義基礎外,其余保持一致。1957年后,部分大學生思想的波動狀態(tài)才促使政府進行政策微調。如1958年《對高等學校政治教育工作的幾點意見》規(guī)定,一律停開政治課,改開一門“社會主義教育”課程。1959后又回到原來的“軌道”。

　　60年代大學生共同擁有著“講政治,不講出身”的時代心理,對黨、國家和毛主席表現(xiàn)出無限忠誠,擁有著為共產主義事業(yè)奮斗終身的理想追求。學生的表現(xiàn)使政策在延續(xù)的基礎上向絕對服從于政府和社會的方向發(fā)展,以至于使高校思想政治教育成為階級斗爭的工具。如1961年《改進高等學校共同政治理論課程教學的意見》、1964年《關于改進高等學校、中等學校政治理論課的意見》,其目的均是用馬克思列寧主義、毛澤東思想武裝青年,宣傳黨的總路線和各項方針政策,提高學生的思想政治覺悟。

　　80年代大學生更多地表現(xiàn)為“自我搜尋”、“自我設計”、“自我實現(xiàn)”、“自我奮斗”、“自我超越”,逐漸散去了對政治理論課的熱情,認為“政治理論好像沒有多少用處,是可有可無的。對于現(xiàn)在的功課不像入學時那么熱心了。有時甚至想拋棄它,但又覺得束手無策,陷入痛苦的彷徨中。”[9]同時,少數(shù)學生中也出現(xiàn)了某些思想消極、混亂等現(xiàn)象,并多次發(fā)生學潮。學生的變化使政府作出政策調整,增設思想品德、法制教育的課程體系和教育內容。

　　90年代大學生思想動蕩比較明顯,如面對腐敗、分配不公等問題感到迷茫和困惑,面對“腦體倒掛”現(xiàn)象和新的就業(yè)制度心理問題急劇增加。學生的變化使政府積極進行政策調整。如1995年、1998年分別形成“兩課”改革的“95”、“98”方案。從課程改革來看,濃厚的政治色彩降低,道德教育得到提升。同時,在《關于進一步加強和改進學校德育工作的若干意見》、《中國普通高等學校德育大綱》中,以“德育”代替“思想政治教育”,并整體規(guī)劃學校的德育體系。這表明政府努力使高校思想政治教育向科學化、規(guī)范化、生活化方向發(fā)展。

　　進入新世紀,獨生子女、網(wǎng)絡信息良莠混雜、人才雙向選擇、“分配不公”、“腐敗”等社會環(huán)境的出現(xiàn),使大學生群體的問題愈加增多。有調查顯示,“考試焦慮、不善于人際交往、就業(yè)焦慮、社交恐懼、夢境解析、網(wǎng)絡成癮、個人情感問題和強迫癥八大問題”是困擾大學生的普遍問題[10]。學生的變化使政府高度重視思想政治教育工作,中央領導多次發(fā)表講話強調思想政治教育問題,也著手對政策進行調整?！蛾P于進一步加強和改進大學生思想政治教育的意見》規(guī)劃思想政治教育的戰(zhàn)略地位、指導思想和基本原則、主要任務、教育途徑、隊伍建設、組織保證等方面。《關于進一步加強和改進高等學校思想政治理論課的意見》對課程體系、教育內容、管理方式進行了調整。

　　從上述高校思想政治教育政策變遷的動力機制分析來看,社會環(huán)境和大學生向政府輸入“信號”,政府在接收“信號”后作出政策調整,實現(xiàn)了政策變遷。如此決策雖然可以解決問題,但政府的“被動”給人感覺就是“當消防員”,思想政治教育的重要性被消解。從行動者來看,主要由政府、專業(yè)人士、大學生影響著政策變遷。由于專業(yè)人士與政府的利益一致,實際只有政府和大學生兩個行動者。這是不科學的。約翰·金登認為,行動者應有“顯見的參與者”和“隱身的參與者”之分。前者是指與政策直接相關的群體,如行政官員、民選議員、政黨成員以及利益團體等,后者是指與政策間接相關的群體,包括專家學者、社會名流及與政策具有利益關系的社會大眾[11]。因此,成立與高校思想政治教育相關的各種社會組織才能推動政策有效變遷。