摘要:當(dāng)前開放地方政府債券為中國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和“保增長”戰(zhàn)略的實(shí)施提供了一條新的融資途徑。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、金融市場(chǎng)化的大格局中,發(fā)行地方公債的關(guān)鍵在于風(fēng)險(xiǎn)控制。
　　關(guān)鍵詞:地方債券;債券風(fēng)險(xiǎn):風(fēng)險(xiǎn)防范
　　
　　作為應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)、擴(kuò)內(nèi)需保增長的重要舉措,中國政府在今年的全國兩會(huì)上正式宣布,同意地方政府發(fā)行2000億元債券,由財(cái)政部代理發(fā)行,列入省級(jí)預(yù)算管理。這意味著學(xué)界多年關(guān)注的開放地方債券、解決地方政府債務(wù)問題的改革大思路,正在被官方所采納并逐漸浮出水面。
　　地方政府債券,又稱為地方公債、市政債券,是地方政府或其授權(quán)代理機(jī)構(gòu)發(fā)行的有價(jià)證券,所籌集的資金主要用于市政基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項(xiàng)目的建設(shè)。中國現(xiàn)行的《預(yù)算法》禁止地方政府發(fā)債和預(yù)算赤字。然而地方政府負(fù)債已是客觀事實(shí),是經(jīng)濟(jì)改革和體制轉(zhuǎn)型期間出現(xiàn)的深層次矛盾和體制問題,因此僅僅禁止發(fā)行地方債券,并不能有效杜絕城市政府的負(fù)債行為,反而會(huì)使這些隱形負(fù)債游離于體制之外,不僅孳生大量違法行為,也成為引發(fā)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)的重大隱患。古語云,堵不如疏,允許并規(guī)范城市政府的債券發(fā)行才是根本解決之道。
　　在“保增長”的關(guān)鍵時(shí)期,開放地方政府債券為地方政府提供了一條重要的融資渠道。然而,地方政府債券的發(fā)行也是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,在中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的特定歷史背景下,允許地方政府發(fā)行債券也會(huì)面臨巨大風(fēng)險(xiǎn),如果不能事先加以有效防范,將會(huì)給中國政府的財(cái)政安全帶來嚴(yán)重威脅。
　　
　　一、中國開放地方政府債券的風(fēng)險(xiǎn)分析
　　
　　在中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的特定歷史背景下,允許地方政府發(fā)行債也會(huì)面臨諸種風(fēng)險(xiǎn),即不僅有相對(duì)于發(fā)行者而言的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn),還有相對(duì)于政府而言的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。而對(duì)于政府決策者而言,著重需要考慮的是地方政府因發(fā)行地方公債所引致的信用風(fēng)險(xiǎn)。中國雖然還沒有標(biāo)準(zhǔn)的地方政府債券,但是通過各地已往發(fā)行的準(zhǔn)地方政府債券的實(shí)踐情況可以看出,中國地方政府信用缺失問題比較嚴(yán)重。例如,2003年審計(jì)署在對(duì)全國12個(gè)重點(diǎn)機(jī)場(chǎng)和38個(gè)支線機(jī)場(chǎng)進(jìn)行審計(jì)和調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn),12個(gè)重點(diǎn)機(jī)場(chǎng)中有9個(gè)虧損,其中6個(gè)機(jī)場(chǎng)嚴(yán)重虧損。而38個(gè)支線機(jī)場(chǎng)中,有37個(gè)虧損,有的機(jī)場(chǎng)己資不抵債,有的甚至己經(jīng)被迫停航。而上述機(jī)場(chǎng)所遇到的問題,基本上都是由于超前建設(shè)、盲目投資,而沒能對(duì)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需求進(jìn)行必要的分析。倘若這些項(xiàng)目資金由地方政府發(fā)行債券來籌集,必然會(huì)由于項(xiàng)目經(jīng)營不善、收益不足而造成巨大的信用風(fēng)險(xiǎn)。
　　在地方政府發(fā)行地方債券所面臨的信用風(fēng)險(xiǎn)中,既有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)本身所帶來的,也有中國所現(xiàn)有的體制和制度缺陷所造成的,具體包括以下幾個(gè)方面:
　　(一)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的客觀存在
　　地方債券投資的領(lǐng)域,主要是投資規(guī)模較大的基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè),這些項(xiàng)目具有投資周期長、見效慢等特點(diǎn),使得政府對(duì)地方公債投入的效益難以準(zhǔn)確把握,風(fēng)險(xiǎn)較大。同時(shí),地方公債未來的還本付息資金來源也受多種因素的影響,如宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、投資項(xiàng)目的管理、利率的變動(dòng)以及自然因素等,因此存在一定的不確定性。一旦出現(xiàn)地方公債違約的情況,將增加地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān),特別是目前由于受全球會(huì)融危機(jī)的影響,中國地方財(cái)政收入呈下降趨勢(shì),這就進(jìn)一步加大了地方政府償還債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。
　　(二)經(jīng)濟(jì)體制分析
　　由于歷史原因,地方政府職能錯(cuò)位,在某種程度上易導(dǎo)致融資被挪用。中國正處于由傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過渡的時(shí)期,政府與市場(chǎng)以及政府與企業(yè)的關(guān)系尚未調(diào)整到位,受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下管理經(jīng)濟(jì)的慣性影響,地方政府大多熱衷于“替代市場(chǎng)”而非“服務(wù)市場(chǎng)”,突出的表現(xiàn)就是將大量財(cái)政資金投資于可能會(huì)帶來較高收益的競(jìng)爭性項(xiàng)目,一方面政府該退出的領(lǐng)域沒有及時(shí)退出,另一方面政府本應(yīng)履行的公共職能如提供基礎(chǔ)設(shè)施、教育和社會(huì)保障等還必須盡可能地進(jìn)入和予以保證。正是地方政府的這種“越位”的存在與“缺位”的彌補(bǔ),導(dǎo)致地方政府的職能范圍過寬,表現(xiàn)在財(cái)政上,不僅原有的財(cái)政支出負(fù)擔(dān)無法減輕,而且又有了新的財(cái)政支出重點(diǎn),在資金不足的情況下,很難保證發(fā)行債券所募集的資金能合理地使用到市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上而不會(huì)被挪用。

　　為加強(qiáng)對(duì)地方公債的信用監(jiān)管,1975年,美國頒布了《1975年證券法修正案》,將地方公債納入《1934證券交易法》監(jiān)管之下。同時(shí),美國組建了地方公債條例制定委員會(huì)(MSRB),負(fù)責(zé)全面監(jiān)管地方公債市場(chǎng)并負(fù)責(zé)提出監(jiān)管提案,提案的最終決定權(quán)在證券交易委員會(huì),并最終由美國證券交易商協(xié)會(huì)及銀行的管理機(jī)構(gòu)具體實(shí)施。另一個(gè)主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)是美國證管會(huì)市場(chǎng)監(jiān)督部設(shè)立的地方公債辦公室(OMS),其一是根據(jù)反欺詐條款進(jìn)行事后監(jiān)管,包括對(duì)地方債券發(fā)行者、承銷商、中介機(jī)構(gòu)等所有參與人監(jiān)管,主要手段有責(zé)令限期改正、罰款和提起訴訟;二是制定或者委托制定約束地方公債發(fā)行參與人行為的規(guī)則,要求這些參與人履行信息披露義務(wù),從而實(shí)現(xiàn)對(duì)地方公債的監(jiān)管。
　　除上述政府組織外,審計(jì)、律師、信用評(píng)級(jí)、保險(xiǎn)公司(Ho1ly,2000)等眾多中介機(jī)構(gòu),在市政債券的信用風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管中同樣起著重要的作用。美國市政債券的發(fā)行必須附有律師或律師事務(wù)所所出具的律師意見書,聲明債券已合法發(fā)行,是有約束力的債務(wù)。1981年,美國證交所(BEC)正式批準(zhǔn)了首例地方公債披露法案后,美國的審計(jì)機(jī)構(gòu)也開始了對(duì)地方公債的監(jiān)管。為使信息披露充分安全,內(nèi)容規(guī)范、真實(shí),審計(jì)機(jī)構(gòu)為此建立了一套具有權(quán)威性的會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。美國地方公債信用等級(jí)的評(píng)定通過商業(yè)評(píng)級(jí)公司進(jìn)行。“評(píng)級(jí)賄買”行為在美國較為少見。評(píng)級(jí)結(jié)果基本上是公正的。目前,美國從事地方公債評(píng)級(jí)的主要機(jī)構(gòu)有穆迪和標(biāo)準(zhǔn)普爾。
　　管理地方政府債券還需要建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。預(yù)警體系的建立對(duì)道德風(fēng)險(xiǎn)有一定的威懾作用,有時(shí)甚至比市場(chǎng)規(guī)則的約束力更強(qiáng)。美國大部分州地方政府都有關(guān)于防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制,如俄亥俄州建立了名為“地方財(cái)政監(jiān)控計(jì)劃”的監(jiān)控預(yù)警體制,對(duì)地方政論文網(wǎng)http://www.100paper.com府實(shí)行財(cái)政監(jiān)控和應(yīng)急機(jī)制,監(jiān)控地方政府債務(wù)規(guī)模。對(duì)赤字規(guī)模超過當(dāng)期財(cái)政收入1/12的地區(qū),提出預(yù)警。一旦一個(gè)地方政府被宣布為財(cái)政危機(jī),該州就應(yīng)該成立一個(gè)“財(cái)政計(jì)劃和監(jiān)督委員會(huì)”的機(jī)構(gòu)來監(jiān)督和控制該地方政府的財(cái)政管理。在委員會(huì)舉行的第一次會(huì)議后的120天之內(nèi),地方政府的首席執(zhí)行官必須向委員會(huì)提交一份詳細(xì)的財(cái)政改革計(jì)劃,以及時(shí)采取措施來應(yīng)對(duì)和化解危機(jī)。
　　(二)日本地方公債的風(fēng)險(xiǎn)防范
　　日本為從根本上防范和化解地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),一直致力于完善政府間財(cái)政關(guān)系,改革和完善中央與地方政府的收入與支出責(zé)任劃分的體制。此外,日本政府還采取了其他相關(guān)措施化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),主要包括拓寬投資者范圍、修改法律法規(guī),推出一系列免稅政策,以增強(qiáng)地方政府的籌資能力。
　　1. 財(cái)政在融資中的主體地位。財(cái)政在地方政府融資管理中居于主體地位,建立其與地方政府公債融資相對(duì)應(yīng)的預(yù)、決算編報(bào)制度和有效的監(jiān)督管理系統(tǒng);中央對(duì)地方債發(fā)行實(shí)行嚴(yán)格的審批制度,進(jìn)行總量控制,結(jié)構(gòu)調(diào)整。
　　2. 地方政府融資范圍。實(shí)行法制化管理,國家財(cái)政法規(guī)和地方自治法都賦予地方政府融資的相應(yīng)權(quán)利,其融資來源、資金管理、投放范圍以及償還都有明確的法律規(guī)定。規(guī)定地方債主要用在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),特別是市政設(shè)施建設(shè)方面。日本的《地方財(cái)政法》嚴(yán)格規(guī)定了地方債的使用范圍。
　　3. 地方公債推行優(yōu)惠。在保證中央政府國債優(yōu)先的前提下,為促進(jìn)地方公債的發(fā)行和推銷,從債券利率、稅收政策等方面給予支持,如規(guī)定地方債收益率可以略高于國債,或?qū)徺I地方債的收益減免所得稅等。
　　4. 中央與地方的事權(quán)、財(cái)權(quán)。中央政府和地方政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)界限明確,地方政府財(cái)政體制和稅收體制相對(duì)獨(dú)立,根據(jù)一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政的原則,各級(jí)地方政府都可以成為地方債發(fā)行的主體。日本允許都、道、府、縣和市、町、村舉借地方債,但是不同地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地方知名度、政府籌資能力和發(fā)債信譽(yù)度各有差別,在地方債發(fā)行方面也實(shí)行區(qū)別待遇,如在地方債申請(qǐng)方式和發(fā)行規(guī)模上區(qū)別對(duì)待,在債權(quán)種類和發(fā)行方式上也有所差別,信譽(yù)好的地方可以公募方式發(fā)行,并能夠在二級(jí)市場(chǎng)上流通,否則只能以私募方式發(fā)行,不能進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)。
　　在中國單一財(cái)政體系下,地方政府不能進(jìn)行破產(chǎn)清算,地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)必然會(huì)影響到中央財(cái)政安全。同時(shí),由于中國資本市場(chǎng)的不完善,相關(guān)法律和監(jiān)管體制不健全,為保證整個(gè)財(cái)政體系的安全,中國在開放地方政府債券的初期,中央政府必然會(huì)對(duì)債券的發(fā)行主體、規(guī)模等進(jìn)行嚴(yán)格的限制和規(guī)劃。因此,日本較為完善的充滿政府管理色彩的地方公債風(fēng)險(xiǎn)控制模式,應(yīng)是我們初期借鑒的主要對(duì)象。
　　
　　三、中國地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的構(gòu)建
　　
　　開放地方政府債券在中國是新生事物,應(yīng)在認(rèn)真總結(jié)中國證券業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,借鑒國際上比較成熟的做法,結(jié)合中國的實(shí)際情況和未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體趨勢(shì),建立地方政府債券的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制和相應(yīng)的制度安排。
　　(一)構(gòu)建地方政府債券相關(guān)法律監(jiān)督體系
　　要想地方放債券有效地用于民生,關(guān)鍵在于構(gòu)建相關(guān)法律監(jiān)督體系。倘若在法律監(jiān)督上跟不上,地方政府的債務(wù)融資很可能演變成財(cái)政危機(jī)。因此,有必要在合適的時(shí)機(jī)出臺(tái)《地方債券法》,對(duì)地方政府發(fā)行債券的資格認(rèn)定、資金用途、投放范圍、債務(wù)償還、信息披露、處罰措施等作出詳盡的法律規(guī)定,使地方政府債券在發(fā)行、流通以及問責(zé)上,做到有法可依,以有效控制發(fā)債風(fēng)險(xiǎn)。
　　(二)界定發(fā)債主體資格
　　公債發(fā)行人決定了公債的品質(zhì)。給予地方政府發(fā)行債券的權(quán)力,并不意味著所有的地方政府都可以發(fā)行地方債券。嚴(yán)格限定發(fā)債主體范圍,應(yīng)成為防范地方債券風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵。根據(jù)中國實(shí)際情況,目前地方債的發(fā)債主體應(yīng)以城市政府為主,因?yàn)槠浔仁〖?jí)政府更了解城市的情況,也能使發(fā)債資金安排得更合理。但省內(nèi)連接不同地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的籌資,可以省級(jí)政府為發(fā)債主體。同時(shí),建議通過一套指標(biāo)來界定發(fā)行地方債券的資格,即“準(zhǔn)入門檻”,這套指標(biāo)應(yīng)包括地方政府宏觀經(jīng)濟(jì)、償債能力、財(cái)政透明度等方面內(nèi)容,只有符合指標(biāo)要求的城市政府才能允許發(fā)債。

(三)積極組織清欠,削減隱性債務(wù)
　　對(duì)歷史債務(wù)的統(tǒng)計(jì)和化解是建立地方公債制度的前提。因此,一方面,要開展地方政府債務(wù)登記調(diào)查,全面揭示政府的顯性債務(wù)、隱性債務(wù),科學(xué)編制地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表,建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度,定期、規(guī)范地披露政府財(cái)務(wù)狀況;另一方面,要對(duì)地方政府的融資模式進(jìn)行規(guī)范,如各種金融機(jī)構(gòu)貸款,特別是以土地抵押、政府財(cái)政擔(dān)保以及各種隱性擔(dān)保貸款。
　　(四)從財(cái)政體制角度化解中國地方政府債券信用風(fēng)險(xiǎn)
　　1. 明確政府間的事權(quán)劃分,分清償債責(zé)任。要合理界定各級(jí)政府間的事權(quán)與支出職責(zé),必須按照決策責(zé)任與籌資責(zé)任一致性的原則,也就是說,決策主體至少應(yīng)該在原則上對(duì)所制定和實(shí)施的公共政策的成本承擔(dān)責(zé)任。同時(shí),中央政府與地方政府之間以及地方各級(jí)政府之間的事權(quán)劃分一旦確定就應(yīng)當(dāng)明確化、法制化。屬于哪一級(jí)政府的事權(quán),與此相關(guān)的政策應(yīng)由哪一級(jí)政府規(guī)定,盡量避免越權(quán)行為。屬于上級(jí)政府事權(quán)而委托下級(jí)政府執(zhí)行的事務(wù),上級(jí)政府應(yīng)負(fù)責(zé)提供資金。
　　2. 完善地方稅體系,培養(yǎng)地方穩(wěn)定財(cái)源。要從收入根源上消除地方政府債務(wù)融資的壓力,就應(yīng)保證地方政府能夠通過正常、規(guī)范的收入來源獲得實(shí)現(xiàn)其職能所必須的資金。目前在中國,省以下政府大宗收人是營業(yè)稅,而從前景來看,應(yīng)該發(fā)展不動(dòng)產(chǎn)稅,逐步選擇財(cái)產(chǎn)稅作為地方重要稅種。大多市政建設(shè)項(xiàng)目雖然不會(huì)直接產(chǎn)生足夠的收益,但可能通過增加城市的土地價(jià)值而間接產(chǎn)生正外部性,形成社會(huì)收益。從理論上講,政府作為投資主體,應(yīng)該享有這部分收益,通過開征財(cái)產(chǎn)稅,政府就可以享受由于公共設(shè)施投資帶來的城市財(cái)產(chǎn)升值的好處,也為市政債券的償還提供對(duì)應(yīng)的、可持續(xù)的稅收來源。
　　(五)建立地方債券的監(jiān)控與管理機(jī)制

　　經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國家的政府普遍存在預(yù)算軟約束的問題,為有效控制中國地方政府在擁有舉債權(quán)下的過度借債問題,首先,中央政府要對(duì)地方債券的發(fā)行進(jìn)行嚴(yán)格的審查和綜合平衡,負(fù)責(zé)統(tǒng)籌安排全國范圍內(nèi)公債的規(guī)模和發(fā)行進(jìn)度;其次,強(qiáng)化地方政府的預(yù)算約束,要發(fā)揮地方人大對(duì)地方債券的發(fā)行規(guī)模、使用范圍、償還等方面的審查權(quán)和監(jiān)督權(quán),這是控制地方政府短期行為和不當(dāng)決策的重要保證;再次,引入國際權(quán)威評(píng)估機(jī)構(gòu),建立地方債務(wù)的信用評(píng)估體系,發(fā)揮市場(chǎng)的監(jiān)督作用;最后,逐步建立全國統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理信息系統(tǒng),定期在公開媒體披露地方債的財(cái)務(wù)信息,確保公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。發(fā)行地方債券和建設(shè)市政項(xiàng)目要充分聽取社會(huì)各界的意見,必須經(jīng)過有各方代表參加的聽證程序。另外,實(shí)行嚴(yán)格規(guī)范的債務(wù)投資決策責(zé)任制,以規(guī)范的形式明確項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)承擔(dān)的管理和償債責(zé)任。這種責(zé)任在債券存續(xù)期間,不因主要官員的職位變動(dòng)而解除,政府換屆或更換主要官員時(shí)必須經(jīng)過嚴(yán)格的債務(wù)審計(jì)程序。因決策失誤而導(dǎo)致債務(wù)問題發(fā)生的,要追究政府有關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任。
　　(六)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與財(cái)政重組
　　風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系的引入,根本目的是通過預(yù)警避免地方政府陷入債務(wù)危機(jī)從而導(dǎo)致破產(chǎn)。由于中國地方政府債務(wù)形成機(jī)制復(fù)雜,政府債務(wù)狀況底數(shù)不清,沒有普遍認(rèn)可的指標(biāo)及判別依據(jù),在這種情況下,要構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制必須堅(jiān)持實(shí)用性和可行性原則,要從總體上保證地方債務(wù)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政承受能力相適應(yīng)。
　　中國地方政府不允許破產(chǎn),地方政府債務(wù)一旦突破規(guī)定的財(cái)政指標(biāo)限額,可以要求地方政府在中央政府的嚴(yán)格監(jiān)督下制定財(cái)政重組計(jì)劃,壓縮財(cái)政預(yù)算,減少經(jīng)費(fèi)開支。財(cái)政重組計(jì)劃須由外部審計(jì)人員每年進(jìn)行審計(jì),由地方人大批準(zhǔn)并向中央政府報(bào)告。
　　
　　參考文獻(xiàn):
　　[1]賈康,李煒光,劉軍民.關(guān)于發(fā)展中國地方政府公債融資的研究[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較,2002,(5):38-45.
　　[2]馮興元,李曉佳.論城市政府負(fù)債與市政債券的規(guī)則秩序框架[J].管理世界,2005,(3):29-42.
　　[3]劉少波,黃文青.我國地方政府隱形債務(wù)狀況研究[J].財(cái)政研究,2008,(9):64-68.
　　[4]劉尚希,趙曉靜.中國:市政收益?zhèn)娘L(fēng)險(xiǎn)與防范[J].管理世界,2005,(3):50-57.
　　[5]王遙,楊輝.中國地方債務(wù)的債券化與發(fā)行市政債券的挑戰(zhàn)[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì),2007,(12):11-16.
　　[6]樊麗明,王東妮.我國地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)實(shí)證分析[J].改革,2001,(3):71-80.
　　[7]魏加寧.中國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與金融危機(jī)[J].商務(wù)周刊,2004,(5):42.
　　Abstract: The China’s open regional government debt can supply the new financing method for the rural basic construction and the increasement ensurance strategy. At the time of economy transition and finance marketalization, the key of issuing the regional debt is the venture sontrol.
　　Key words: regional debt; debt venture; venture courtermeasure