城市土地是指城市市區(qū)內(nèi)的土地資源。下面是學習啦小編整理了城市土地管理論文，有興趣的親可以來閱讀一下!

　　城市土地管理論文篇一

　　城市土地管理制度研究

　　摘 要 隨著城市化進程的推進和各地城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，在城市，違法占地、用地現(xiàn)象日益增多，城市綜合管理行政執(zhí)法中面臨的難題日益顯現(xiàn)。相對集中行政處罰權是在行政處罰法中第一次出現(xiàn)的。實行相對集中行政處罰權的目的是解決行政管理領域中比較混亂的行政處罰行為，從而實現(xiàn)行政機構精簡和行政處罰執(zhí)法法治化的目標。對于城市綜合管理執(zhí)法中的相對集中行政處罰，理論界、執(zhí)法界都對其缺少關注和探討。本文以深圳經(jīng)濟特區(qū)土地監(jiān)察制度為例，以《深圳市土地監(jiān)察條例》為樣本，從具體條文和機制建設兩個方面進行分析，以期發(fā)現(xiàn)土地違法行政處罰制度存在的問題，歸納試點工作運行情況，并從中找到解決問題的思路，探求更加完善的行政執(zhí)法機制。

　　關鍵詞 土地管理 綜合執(zhí)法 相對集中處罰權

　　作者簡介：叢義，遼寧省高級人民法院一級法官。

　　中圖分類號：D922.3文獻標識碼：A文章編號：1009-0592(2013)09-195-02

　　一、城市土地管理制度現(xiàn)狀

　　對于土地違法行為的行政處罰的相關法規(guī)主要集中在《土地管理法》和《行政訴訟法>中?！锻恋毓芾矸ā访鞔_規(guī)定土地執(zhí)法部門對違反土地管理法律法規(guī)的行為進行監(jiān)督檢查是其法定職責。該法第七章的七十三條至八十四條，集中羅列了土地執(zhí)法部門對土地違法相對人的處罰措施，主要有沒收非法所得，限期拆除，恢復土地原狀，罰款，責令退還等。在《行政訴訟法》中第六十六條是這樣規(guī)定的，“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行。”對于當事人提起行政訴訟的情形，該法第六十五條第二款也作出了規(guī)定，“公民、法人或者其他組織拒絕履行判決、裁定的，行政機關可以向第一審人民法院申請強制執(zhí)行，或依法強制執(zhí)行。”

　　二、深圳經(jīng)濟特區(qū)土地監(jiān)察制度綜述

　　作為經(jīng)濟特區(qū)，深圳市于1992年被全國人大授予地方立法權，即深圳市的人民代表大會及其會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報省人民代表大會會批準后施行。深圳市人大會于1995年頒布實施《深圳經(jīng)濟特區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察條例》，后經(jīng)2001年和2005年兩次修正。

　　該條例在《土地管理法》、《行政處罰法》、《城市規(guī)劃法》(現(xiàn)修訂為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》)等法律對土地違法案件規(guī)定有待完善的前提下，在深圳市作為經(jīng)濟特區(qū)先行先試土地糾紛日益增多的背景下，制定出臺，對規(guī)范土地管理、推動城市化進程、促進深圳經(jīng)濟社會快速發(fā)展起到了巨大作用。

　　該條例歷史性的開創(chuàng)了城市綜合管理執(zhí)法部門開展土地規(guī)劃監(jiān)察的先例，在深圳市，規(guī)劃執(zhí)法權或行政處罰權集中到了城市管理綜合執(zhí)法部門，規(guī)劃管理部門不再擁有或承擔相關行政執(zhí)法權。綜合執(zhí)法或相對集中行政處罰權現(xiàn)已上升為法律制度，并廣泛存在和普遍應用于全國大中城市的城市管理領域。這一制度創(chuàng)制明確了責任主體，明晰了權力劃分，提高了執(zhí)行效率，對遏制土地違法事件起到了積極作用。

　　該條例規(guī)定了規(guī)劃土地監(jiān)察的職責和管轄。對監(jiān)察人員提出了資質要求，對城市管理綜合執(zhí)法部門的職責進行了明確。詳細規(guī)定了執(zhí)法機關在處理土地違法案件的立案、調(diào)查、處理流程。在第四章規(guī)定了強制措施和執(zhí)行程序，保障行政處罰落到實處，見到成效，有效打擊了土地違法案件，保護了土地資源。

　　但是，隨著各項事業(yè)改革向縱深推進，近年來深圳市查處違法用地和違法建筑工作面臨的形勢十分嚴峻，暴力抗法等情況屢屢發(fā)生，《條例》中的執(zhí)法措施不夠嚴厲，亟需創(chuàng)新執(zhí)法手段、加重法律責任。同時，國家《行政強制法》實施以來，對規(guī)劃土地監(jiān)察執(zhí)法工作提出了新的要求，查處違法建筑過程中的查封、扣押、強制拆除等行政強制，需要按照法定的方式和程序實施。

　　三、城市土地管理綜合執(zhí)法制度面臨的困境

　　為了響應行政機構精簡和行政處罰執(zhí)法法治化的要求，2005年2月25日，深圳市對原來的《深圳經(jīng)濟特區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察條例》進行了修正，實行了行政綜合執(zhí)法。該條例明確規(guī)定：“規(guī)劃、土地管理部門分別負責規(guī)劃、土地監(jiān)察的指導和監(jiān)督工作;城市管理綜合執(zhí)法部門負責轄區(qū)內(nèi)的規(guī)劃土地監(jiān)察工作。”至此，深圳市規(guī)劃執(zhí)法集中行政處罰權就從規(guī)劃管理部門轉向城市管理綜合執(zhí)法部門。根據(jù)立法法的相關規(guī)定，綜合執(zhí)法或相對集中行政處罰就通過本土地監(jiān)察條例作為地方性法規(guī)上升為法律制度，并逐漸全國大中城市的城市所借鑒學習。

　　筆者認為，本條例的主要作用是，有效整合了相關職權，提高了土地執(zhí)法行政效率，也起到了精簡了機構的作用，避免了多部門重合、重復處罰局面。但是，這種利用綜合執(zhí)法集中行政處罰權的制度創(chuàng)新在理論界一直備受爭議。

　　(一)理論層面

　　1.違背了行政法理論上的職權法定基本原則。這種做法將土地規(guī)劃管理執(zhí)法方面對于行政處罰權力通過地方法規(guī)的形式授予了集中行使行政處罰權的土地管理綜合執(zhí)法部門，這就引起了現(xiàn)實操作法律規(guī)定(《城市規(guī)劃法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》)之間的沖突。根據(jù)《城市規(guī)劃法》的規(guī)定，行使土地管理或者土地規(guī)劃執(zhí)法處罰權的合格行政主體是縣級以上地方人民政府，區(qū)級政府的行政規(guī)劃部門沒有相關職權，不具有相關執(zhí)法主體資格，不能行使土地管理方面的行政許可權與行政處罰權。但在實踐操作中，這一明確規(guī)定已經(jīng)被一些地方政府進行僭越。

　　2.違背了行政法合法性中的法律優(yōu)先原則?！缎姓幜P法》第十六條對相對集中行政處罰權的設立有明確的規(guī)定，國務院及地方政府無權設立相對集中處罰權，法律的位階高于其他法規(guī)和地方性規(guī)章，立法機關以外的其他機關超越法律的規(guī)定，制定與法律相抵觸的法規(guī)、規(guī)章顯然違反了行政法的法律優(yōu)先基本原則。

　　3.違背了法制統(tǒng)一原則。對同一違法行為，不同部門法都分別作了規(guī)定，在舊的法律沒有廢止的情況下，制定出新的法律法規(guī)和規(guī)范很可能導致執(zhí)法機關對相同或者類似的違法行為作出差別較大的執(zhí)法行為。這也就是我們行政法理論界近年來一直關注的自由裁量行為，這樣必經(jīng)導致法律規(guī)范的適用混亂，影響行政執(zhí)法的法制統(tǒng)一。 　　(二)現(xiàn)實困境

　　1.執(zhí)法效率低下。除了理論上的問題外，在實踐中，集中行政處罰權也面臨著影響執(zhí)法效率的問題。以《深圳市土地監(jiān)察條例》為例，條例明確規(guī)定了規(guī)劃管理行政處罰權集中到土地監(jiān)察管理部門。而在現(xiàn)實中，土地監(jiān)察管理部門卻顯得力不從心，面對土地管理專業(yè)性較強的問題，執(zhí)法人員只能是現(xiàn)學現(xiàn)賣，抓耳撓腮。面對查處違章建筑的正常執(zhí)法，不得不先到規(guī)劃部門查詢該建筑審批手續(xù)是否齊全;還肩負著為被執(zhí)行人提供補救措施的咨詢義務，嚴重降低了行政執(zhí)法的工作效率。

　　2.執(zhí)法難度較大。仍以規(guī)劃執(zhí)法為例，由于相對集中行政處罰權的行政機關是專門從事集中處罰的專門人員，他們一般不參與城市規(guī)劃的編制，也對具體規(guī)劃項目的選址、論證及證書的核發(fā)缺乏了解，對違法建設項目的相關情況缺乏了解就直接導致了其在執(zhí)法過程中缺少底氣，沒有說服力，在與當事人互動過程中處于較為被動的局面，這也直接影響執(zhí)法工作力度，為日常執(zhí)法帶來較大難度。

　　四、城市土地違法相對集中處罰的立法建議

　　相對集中行政處罰制度是在我國行政執(zhí)法發(fā)展尚不完善的情況下產(chǎn)生的一種理論和實踐創(chuàng)新，在實踐中取得了一定成效，但隨著法治的不斷完善和發(fā)展，隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，社會管理的需求不斷加大，我們也發(fā)現(xiàn)相對集中行政處罰權亦存在著眾多的理論與實踐問題，有待我們進一步的關注和探討。在目前城市管理綜合執(zhí)法難度不斷加大的情況下，為了避免管理的缺位，我們?nèi)孕鑼τ嘘P制度進行進一步的完善和調(diào)整，以促進城市土地管理機制的進一步完善。

　　第一，嚴格落實職權法定原則。要進一步細化違法行為，將違法建設進行全面的梳理和分析，明確各單位執(zhí)法責任，對于不同的行為由不同的部門進行執(zhí)法。在分類的基礎上，對只能相似的部門進行適當整合，對專業(yè)性不強的程序性行政執(zhí)法過程進行適當集中。這樣不但可以進一步提高行政執(zhí)法效率，也有利于各部門進行分工協(xié)作，各司其職，最終實現(xiàn)“不留死角，沒有空白”的良好執(zhí)法局面。

　　第二，將個人和國家機關均納入監(jiān)察。近年來一些單位和個人違反規(guī)劃土地法律法規(guī)現(xiàn)象比較嚴重，但是相關法律并沒有對機關違法行為的處理進行明確規(guī)定，這樣就造成了“執(zhí)法不平等”的現(xiàn)象。因此有必要明確地將國家機關等在特區(qū)用地和建設的所有單位和個人，納入監(jiān)察對象范圍，體現(xiàn)了“法律面前人人平等”的法律原則，必有利于查處和遏制少數(shù)國家機關在規(guī)劃土地方面的違法行為，提高執(zhí)法權威，推進依法治國。

　　第三，要創(chuàng)新執(zhí)法措施。在實際執(zhí)法過程中，一些當事人拒不承擔強制拆除費，針對這種情況，該條例應該學習借鑒國內(nèi)外城市的先進做法，進行執(zhí)法措施創(chuàng)新，比如增加關于“強制拆除費用的保全措施”規(guī)定、提高加處罰款的額度;針對當事人不履行行政處罰決定的情況，應增加“書面通知有關行政機關暫停辦理涉及違法事項的行政許可和審批、登記”等規(guī)定;針對規(guī)劃土地監(jiān)察工作中遇到的暴力抗法、犯罪等情況，應增加“建立公安機關介入規(guī)劃土地監(jiān)察工作的機制”規(guī)定。

　　第四，要盡量避免與相關法律制度的抵觸。要根據(jù)《行政強制法》、《行政處罰法》的規(guī)定，梳理和規(guī)范規(guī)劃土地監(jiān)察執(zhí)法過程中常用的查封、扣押等行政強制措施和強制拆除等行政強制執(zhí)行，以及沒收違法收入、違法建筑和其他設施等行政處罰的具體實施程序、相關費用承擔、法定期限等，如必須增加和修正“不得查封、扣押公民個人及其所扶養(yǎng)家屬的生活必需品”，“因查封、扣押發(fā)生的保管費用由行政機關承擔”，“違反行政強制法期限規(guī)定第二十五條查封、扣押的期限不得超過三十日;情況復雜的，經(jīng)行政機關負責人批準，可以延長，但是延長期限不得超過三十日”等規(guī)定。

　　第五，加大對違建等行為的處罰力度。從《深圳市土地監(jiān)察條例》的貫徹落實來看，目前深圳違法建筑多頂風加建的情況，應在條例中加大對這類現(xiàn)象的處罰力度，提升條例中第四十四條和四十五條的罰款額度，將兩萬元上限提至二十萬元，以有效威懾違法分子、遏制私搭亂建行為。

　　綜上，對城市土地管理執(zhí)法制度進行改革創(chuàng)新的必要性、迫切性和適用性已經(jīng)成為共識。在進一步健全完善行政訴訟、行政復議、等救濟制度的同時，以城市管理綜合執(zhí)法為依托，從立法、執(zhí)法兩個層面進行改革和創(chuàng)新，切實規(guī)范執(zhí)法行為，提高土地管理執(zhí)法效率，從而減少和避免因不當執(zhí)法造成的不利后果。

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