(二)社會(huì)公權(quán)力制約制度

　　在國家層面，為了控制國家權(quán)力的濫用，人類已經(jīng)創(chuàng)制了一系列制約權(quán)力的制度。從某種意義上說，這些制度是人類在政治領(lǐng)域中為解決權(quán)力控制問題的“技術(shù)”發(fā)明。這些“技術(shù)”主要有：以超國家權(quán)力制約國家權(quán)力、以國家權(quán)力制約國家權(quán)力、以社會(huì)權(quán)力制約國家權(quán)力。基于社會(huì)公權(quán)力和國家公權(quán)力的同質(zhì)性，這三種制約權(quán)力的“技術(shù)”在社會(huì)組織層面仍然有適用的必要。當(dāng)然，鑒于社會(huì)組織和國家組織在性質(zhì)、規(guī)模、職能方面的差異，需要做相應(yīng)改造或調(diào)整。具體包括如下內(nèi)容：

　　首先是國家權(quán)力對社會(huì)權(quán)力的制約。關(guān)于這一問題，郭道暉教授有過非常精辟的論述。他指出：“國家權(quán)力對社會(huì)權(quán)力的制約主要是強(qiáng)調(diào)法律約束。任何社會(huì)組織的成立和活動(dòng)都必須遵守國家憲法和法律，及有關(guān)這些組織的特別法，如政黨法、社團(tuán)法、新聞法、宗教法、工會(huì)法等規(guī)范。”“這些法律、法規(guī)固然是要加強(qiáng)對社會(huì)組織的活動(dòng)的管理，對社會(huì)組織的活動(dòng)與社會(huì)權(quán)力施以必要的限制，使之遵守法制和社會(huì)秩序、安全、衛(wèi)生和公平正義等原則和社會(huì)公德;但限制的目的仍然在于保障其正當(dāng)?shù)?、有益的或無害的活動(dòng)自由，不宜限制過死。”{9}227也就是說，第一，國家權(quán)力對社會(huì)權(quán)力的控制必須遵循法治的原則，在憲法和法律的框架下進(jìn)行。國家應(yīng)當(dāng)制定和完善有關(guān)規(guī)范社會(huì)組織活動(dòng)的法律，明確社會(huì)組織活動(dòng)的界限。第二，國家權(quán)力對社會(huì)公權(quán)力的制約是控制不是壓制，更不是干預(yù)，國家的相關(guān)立法和執(zhí)法活動(dòng)應(yīng)當(dāng)尊重和落實(shí)社會(huì)組織所享有的憲法上的基本權(quán)利和自由，如結(jié)社權(quán)、自治權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等。

　　其次是社會(huì)公權(quán)力內(nèi)部的相互制約。人類幾百年的憲政史已經(jīng)證明，由于人性本身的不完美，分權(quán)制衡制度或許不能完全杜絕公權(quán)力的濫用，但這一制度卻是目前人類所發(fā)現(xiàn)的最為有效的控制公權(quán)力濫用的制度。為了控制社會(huì)公權(quán)力的濫用，社會(huì)公權(quán)力之間的分權(quán)制衡也應(yīng)當(dāng)成為社會(huì)憲政的一個(gè)重要制度內(nèi)容。我們看到，許多國家關(guān)于各類社會(huì)組織的立法，大都強(qiáng)制性規(guī)定了社會(huì)組織必須設(shè)立成員大會(huì)(或者成員代表大會(huì))、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)(或監(jiān)事)、仲裁庭等組織機(jī)構(gòu)，并且規(guī)定了不同組織機(jī)構(gòu)相互制衡的關(guān)系結(jié)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)說這是符合社會(huì)憲政的制度理念的。德國的政黨制度堪稱這方面的典型。德國政黨法規(guī)定，各個(gè)政黨必須設(shè)立黨員大會(huì)或者黨員代表大會(huì)(至少每兩年必須召開一次)，作為政黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，享有最高決策權(quán)，包括制定黨綱、章程，選舉黨委會(huì)主席及委員、仲裁庭仲裁員;政黨委員會(huì)是黨員大會(huì)或者代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，對其負(fù)責(zé)，接受其監(jiān)督，政黨委員會(huì)至少每兩年向政黨大會(huì)或者代表大會(huì)匯報(bào)工作成效及財(cái)務(wù)運(yùn)作情況，接受審查監(jiān)督。仲裁庭是糾紛解決機(jī)構(gòu)，其職權(quán)主要是行使關(guān)于黨章及其他內(nèi)部規(guī)章的解釋及適用問題，審理黨員對政黨所做的開除黨籍不服提起的申訴。很明顯，按照德國政黨法規(guī)定，德國的政黨作為一個(gè)社會(huì)組織，其內(nèi)部完全按照三權(quán)分立制衡的憲法原則來運(yùn)行，充分體現(xiàn)了憲政的精神理念。在我國，目前還沒有統(tǒng)一的或者單行的社會(huì)組織法來規(guī)范社會(huì)公權(quán)力機(jī)關(guān)的組織體制和運(yùn)行機(jī)制，但一些省市的行業(yè)社團(tuán)立法基本是與國際接軌的，一般都強(qiáng)制規(guī)定了會(huì)員大會(huì)(或者會(huì)員代表大會(huì))、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)(或監(jiān)事)三種機(jī)構(gòu)分權(quán)制衡的模式。

　　再次是通過立法明確社會(huì)組織的信息公開義務(wù)以實(shí)現(xiàn)對社會(huì)公權(quán)力的控制。社會(huì)組織同時(shí)兼具公和私的雙重身份。在國家和社會(huì)組織之間的關(guān)系中，社會(huì)組織以私的身份存在。在社會(huì)組織與其成員及利益相關(guān)人的關(guān)系中，社會(huì)組織則是公共職能的履行者，具有“公”的身份。信息公開是現(xiàn)代法治和民主原則對公共職能承擔(dān)者、公權(quán)力的享有和行使者的基本要求，也是控制公權(quán)力濫用的重要手段。因此，通過立法明確社會(huì)組織的信息公開義務(wù)是非常必要的。

　　(三)社會(huì)公權(quán)力保障人權(quán)制度

　　社會(huì)公權(quán)力保障人權(quán)，是指社會(huì)公權(quán)力具有尊重和保障基本權(quán)利的憲法義務(wù)，而基本權(quán)利也具有直接對抗社會(huì)公權(quán)力的效力。這一制度和近幾十年各國學(xué)術(shù)界爭論不斷的“基本權(quán)利的第三人效力”問題密切相關(guān)，即憲法基本權(quán)利除了對國家機(jī)關(guān)具有效力之外，是否對國家機(jī)關(guān)以外的組織和個(gè)人也具有效力。盡管大陸法系和英美法系國家對這一問題的態(tài)度有所差異，但總體而言否定基本權(quán)利對第三人的直接效力，至多只是承認(rèn)基本權(quán)利對第三人的間接效力。{23}205從社會(huì)憲政的角度考量，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)基本權(quán)利對社會(huì)公權(quán)力的直接效力。

　　首先，基本權(quán)利對社會(huì)公權(quán)力具有直接效力是社會(huì)組織大量興起的必然要求。之所以現(xiàn)代憲政理論否認(rèn)基本權(quán)利對第三人的直接效力，與現(xiàn)代各國憲法堅(jiān)持自由主義政治哲學(xué)的理論基礎(chǔ)具有直接關(guān)系。自由主義理論是建立在國家與社會(huì)二元?jiǎng)澐?、個(gè)人和國家二元對立基礎(chǔ)上的理論體系。不同的是，英美的自由主義更強(qiáng)調(diào)國家的消極地位，而大陸法系國家除此以外還看重國家的積極功能。在這一基礎(chǔ)上，國家被視為惟一從事公共事務(wù)的場域，公法和國家或者國家機(jī)關(guān)具有了密不可分的聯(lián)系，基本權(quán)利的直接效力對象也只能是國家。如果承認(rèn)了作為公法的憲法基本權(quán)利對第三方的直接效力，無疑就打破了公私法的界限，私法自治的傳統(tǒng)遭到破壞，個(gè)人自由受國家侵害的危險(xiǎn)性增強(qiáng)。同時(shí)也淡化了國家的人權(quán)保障義務(wù)，削弱了對國家權(quán)力侵犯人權(quán)的應(yīng)有警惕。

　　然而，隨著全球“社團(tuán)革命”的興起，世界上大多數(shù)國家出現(xiàn)了國家公共領(lǐng)域和社會(huì)公共領(lǐng)域二元并存的格局。不獨(dú)掌握國家權(quán)力的機(jī)關(guān)對個(gè)人基本權(quán)利構(gòu)成直接威脅，而且日益組織化的社會(huì)組織對個(gè)人權(quán)利也有日趨嚴(yán)重的侵害之勢。在這種情況下，“囿于政治國家憲法范圍內(nèi)討論基本權(quán)利的水平效力已經(jīng)沒有任何意義了”。相反，“發(fā)展新型的保障基本權(quán)利免受具有潛在破壞性的社會(huì)交往權(quán)力的侵犯是必要的”。{6} 336。承認(rèn)基本權(quán)利條款對社會(huì)公權(quán)力的直接效力，可以為公民的基本權(quán)利提供更加有力的保障。

　　其次，基本權(quán)利對社會(huì)公權(quán)力的直接效力以“公權(quán)力行為”因素的存在為前提。社會(huì)憲政強(qiáng)調(diào)基本權(quán)力對社會(huì)公權(quán)力的直接效力，實(shí)際上是承認(rèn)基本權(quán)利的第三方直接效力。但是，基本權(quán)利對社會(huì)公權(quán)力具有直接效力，并不意味著在任何情況下基本權(quán)利都有對第三方的直接效力，而是說，基本權(quán)利能否對第三方發(fā)生直接效力關(guān)鍵是看第三方的行為中是否具有“公權(quán)力行為”因素的行為。只有存在公權(quán)力行為因素情形，基本權(quán)力才對社會(huì)組織具有直接效力，反之，便不具有直接效力。

　　再次，基本權(quán)利對社會(huì)公權(quán)力產(chǎn)生直接效力僅限于自由權(quán)。承認(rèn)基本權(quán)利對社會(huì)公權(quán)力具有直接效力，并非對所有類型權(quán)利都適用。從基本權(quán)利本身的性質(zhì)出發(fā)，適用的范圍僅限于自由權(quán)，主要包括選舉權(quán)、平等權(quán)、知情權(quán)、表達(dá)自由權(quán)及程序性權(quán)利。社會(huì)權(quán)的效力及于國家公權(quán)力而不應(yīng)及于社會(huì)公權(quán)力。

　　最后，基本權(quán)利對社會(huì)公權(quán)力的直接效力要求將社會(huì)公權(quán)力行為納入司法審查的對象范圍。如同國家公權(quán)力必須接受司法審查一樣，為了保障社會(huì)組織成員或利益相關(guān)人的權(quán)利不受侵犯，社會(huì)公權(quán)力也應(yīng)當(dāng)成為司法審查的對象。這是基本權(quán)利對社會(huì)公權(quán)力具有直接效力的必然結(jié)果。當(dāng)然，司法對社會(huì)公權(quán)力審查的范圍不是無限的，僅以涉及基本權(quán)利自由和正當(dāng)程序的事項(xiàng)為限，{24}38-39出于對社會(huì)組織自治權(quán)的尊重，對于社會(huì)組織內(nèi)部的技術(shù)性事項(xiàng)、非權(quán)力事項(xiàng)不宜納入司法審查范圍。

　　五、社會(huì)憲政的中國意義

　　就像憲政概念源自西方一樣，社會(huì)憲政也是一個(gè)源自西方的概念。從西方的發(fā)展脈絡(luò)考察，社會(huì)憲政是在國家憲政發(fā)展到一定階段后才出現(xiàn)的，而且社會(huì)憲政的實(shí)施也離不開國家憲政的推動(dòng)和保障。從這一點(diǎn)分析，社會(huì)憲政在西方頗有幾分后現(xiàn)代的色彩。這就使我國學(xué)界難免會(huì)質(zhì)疑社會(huì)憲政理論在我國的價(jià)值和意義。在我國，國家憲政仍然是一項(xiàng)未竟之事業(yè)，談社會(huì)憲政似乎有些不合時(shí)宜。然而，在全球化浪潮的沖擊下，我國處于前現(xiàn)代、現(xiàn)代甚至后現(xiàn)代并存的共時(shí)性格局之中。雖然我國國家層面的憲政轉(zhuǎn)型仍未完成，但社會(huì)憲政的需求也已經(jīng)產(chǎn)生。盡管我國的社會(huì)組織數(shù)量、規(guī)模和西方國家相比有著較大差距，社會(huì)組織發(fā)展的體制環(huán)境和法律環(huán)境仍有很大的改善空間，但社會(huì)組織在我國的大量興起卻是一個(gè)不爭的事實(shí)。這實(shí)際上意味著我國面臨著建設(shè)國家憲政和社會(huì)憲政的雙重任務(wù)和壓力。特別是，我國還存在大量的半政府、半社會(huì)的組織，其享有和行使的公權(quán)力對公民權(quán)利和自由的危險(xiǎn)性比名義上的國家機(jī)關(guān)有過之而無不及，這些公權(quán)力既難以得到國家層面的憲政約束，更談不上社會(huì)層面的憲政治理，儼然成了一個(gè)不受任何制約的獨(dú)立王國。這說明，我國社會(huì)憲政建設(shè)的壓力絲毫不比國家憲政小。因此，我國無論在理論和實(shí)踐層面都應(yīng)當(dāng)重視社會(huì)憲政問題。此外，作為一個(gè)后發(fā)法治現(xiàn)代化國家，社會(huì)憲政除了具有相對較容易被接受的特點(diǎn)外，它還具有培養(yǎng)民眾的憲政民主意識(shí)，積累憲政民主經(jīng)驗(yàn)，彌補(bǔ)我國憲政啟蒙先天不足的特殊作用。這對推動(dòng)我國國家層面的憲政民主建設(shè)是非常有益的。從這一意義上講，從社會(huì)憲政到國家憲政未嘗不是我國憲政轉(zhuǎn)型可供選擇的路徑之一。

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