試析刑事司法與行政執(zhí)法銜接機制的現(xiàn)實困境與派駐檢察官制度的融

　　目前，大部分地區(qū)都尚未建立網(wǎng)上信息共享平臺，各地檢察機關僅僅是依靠與行政機關之間的聯(lián)席會議、走訪調查或查閱相關資料等傳統(tǒng)方式來實施法律監(jiān)督，無法有效拓寬行政執(zhí)法領域涉嫌犯罪案件的監(jiān)督信息來源渠道。
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　　論文摘要：刑事司法和行政執(zhí)法是打擊違法、犯罪行為的兩個基本手段。實踐中，刑事司法與行政執(zhí)法的銜接機制雖已具雛形，但運作起來尚不夠順暢。本文從“兩法銜接”機制的現(xiàn)實困境中分析原因，并試通過建立派駐檢察官制度來為進一步完善“兩法銜接”機制提供助力。

　　論文關鍵詞：兩法銜接　現(xiàn)實困境　派駐檢察官

　　論文正文：

試析刑事司法與行政執(zhí)法銜接機制的現(xiàn)實困境與派駐檢察官制度的融合

　　刑事司法與行政執(zhí)法銜接(簡稱“兩法銜接”)機制是指檢察機關與行政執(zhí)法機關之間尋求建立的旨在避免行政執(zhí)法過程中以罰代刑、有案不移，及時將行政執(zhí)法中查辦的涉嫌犯罪的案件移送檢察機關處理的工作機制。

　　刑事司法與行政執(zhí)法是兩個相互獨立的概念，屬于兩個不同的法律體系，但實踐中，兩者又常常緊密的聯(lián)系在一起。當行政違法行為達到一定危害程度時，可能就觸犯了刑法，此時行政違法行為就轉化成刑事違法行為，進而行政執(zhí)法就必須過渡到刑事司法。如何將這兩者有機結合，形成對破壞市場經(jīng)濟的違法行為的打擊合力，正是“兩法銜接”機制的應有之義。

　　一、“兩法銜接”的歷史由來

　　我國市場經(jīng)濟尚處于發(fā)展階段，各方面的機制尚不夠健全和完善，市場經(jīng)營領域違法犯罪行為相對較多，為此，2001年4月，國務院出臺《關于整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的決定》，其中規(guī)定：“行政執(zhí)法部門在查處違法行為中發(fā)現(xiàn)的犯罪線索，必須及時通報并依法移送公安部門及其他有關部門”。

　　國務院2001年7月頒布的《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》中又提及“行政機關移送涉嫌犯罪案件，

　　應當接受人民檢察院和監(jiān)察機關的監(jiān)督”。隨后，國務院、高檢院、公安部等又陸續(xù)出臺了一系列關于行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)范性文件，這些文件的頒布，成為刑事司法與行政執(zhí)法的連接點，是“兩法銜接”機制運行的法律基礎，也為檢察機關監(jiān)督行政機關的執(zhí)法行為提供了法律依據(jù)。

　　二、“兩法銜接”機制的現(xiàn)實困境及產(chǎn)生原因

　　“兩法銜接”機制的出現(xiàn)是源于整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序工作實踐的經(jīng)驗總結，全國各地都對該項工作機制的建設做了大量的探索工作，目前在一定程度上取得了有效進展，但很多問題也不斷凸顯。

　　(一)有關“兩法銜接”機制的立法尚不完善，具有相當大的局限性

　　一是規(guī)范性文件的位階較低，法律強制力不夠。

　　國務院頒布的文件一般屬于法規(guī)這一層級，高檢院的“兩法銜接”相關規(guī)定屬于內(nèi)部工作規(guī)定，算不上嚴格意義上的司法解釋。在實踐中，這些規(guī)定往往不被重視，因為它們對行政執(zhí)法機關沒有強制效力，行政機關是否嚴格依照這些規(guī)定執(zhí)行全憑其自身對案件移送的主觀認識，甚至有的行政機關都不知道這些規(guī)定的存在。

　　二是規(guī)定的內(nèi)容過于原則，操作性不強。

　　相關文件數(shù)量確實不少，但大多數(shù)都只是在形式上籠統(tǒng)地用“構成犯罪的，依法追究刑事責任”這一類原則性規(guī)定來確立行為人的刑事責任。有一些文件在移送案件的條件、程序、時間等方面也都作了規(guī)定，但實踐中隨意性很大，且對于責任承擔的規(guī)定仍不夠明確。

　　(二)行政執(zhí)法部門違規(guī)不予移送案件，導致檢察機關得不到應有的配合

　　一是出于保護部門利益考慮。

　　行政執(zhí)法機關掌握較大的行政處罰權，很多地區(qū)的行政執(zhí)法機關罰款的多少都與其自身的經(jīng)濟利益緊密相關，有的甚至每年上級都有罰款的任務指標下達，因此有的行政執(zhí)法機關認為，本應由自己給予行政處罰的案件一旦移交給檢察機關，就等于喪失了對違法行為的控制權，會影響到本單位的實際利益，對于大部分案件都不愿移送。

　　二是出于保護違法單位考慮。

　　行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的涉罪案件，基本是發(fā)生在本地區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位，有些還是對本地區(qū)貢獻很大的單位，對他們的查處勢必影響到本地區(qū)的經(jīng)濟利益。因此，對此類案件的查處過程中，大多會出現(xiàn)地方保護主義，行政執(zhí)法機關不予移送該類案件。

　　三是執(zhí)法人員缺乏法律常識。

　　部分行政執(zhí)法人員認為已經(jīng)經(jīng)過行政執(zhí)法機關處理的問題，沒有必要再移送檢察機關給予刑事處理，或者根本就意識不到案件涉及到刑事犯罪，完全不會想到要移送檢察機關。

　　(三)對行政執(zhí)法機關的執(zhí)法行為缺乏有力的監(jiān)督

　　一是信息渠道不夠通暢。

　　目前，大部分地區(qū)都尚未建立網(wǎng)上信息共享平臺，各地檢察機關僅僅是依靠與行政機關之間的聯(lián)席會議、走訪調查或查閱相關資料等傳統(tǒng)方式來實施法律監(jiān)督，無法有效拓寬行政執(zhí)法領域涉嫌犯罪案件的監(jiān)督信息來源渠道。

　　二是宣傳不夠到位。

　　有些行政執(zhí)法機關工作人員對“兩法銜接”工作機制不了解、行政執(zhí)法機關部門內(nèi)部分工不夠明確，整體對該機制缺乏足夠的認識，銜接工作不可避免地處于被動狀態(tài)，最終導致行政機關移送案件線索隨意性大，移送案件的質量較差。

　　三是檢察機關的現(xiàn)狀導致監(jiān)督不力。

　　檢察機關雖然擁有“一府兩院”的較高地位，但實際情況并非如此，由于對行政機關在機構、人員編制和經(jīng)費需求等方面存在依賴性，檢察機關對行政權力的影響力和約束力極為有限，這直接影響了監(jiān)督職能作用的發(fā)揮。再者，目前檢察機關干警較少、辦案任務繁重，難免顧此失彼，無法對行政執(zhí)法監(jiān)督工作深入開展，多數(shù)都流于表面。

　　三、通過推行派駐檢察官制度完善“兩法銜接”機制

　　公安、法院、工商等機關都有設置“所”、“庭”一類的基層派出機構，向行政執(zhí)法機關派駐檢察官是檢察機關積極參與加強和創(chuàng)新社會管理的一種創(chuàng)新機制，同樣也是檢力下達基層的表現(xiàn)形式。派駐檢察官制度主要是檢察機關基于法律監(jiān)督職能，為加強對行政執(zhí)法行為實施法律監(jiān)督的及時性和有效性，安排專門檢察官常駐行政執(zhí)法機關，深入了解其執(zhí)法工作中的程序、方式、對象等，進而更好地履行法律監(jiān)督職責的工作制度。

　　派駐檢察官在參與行政執(zhí)法機關的工作中主要針對其相關執(zhí)法行為實施法律監(jiān)督，尤其是對涉嫌犯罪的違法行為案件應當移送司法機關處理的情形進行監(jiān)督，因此，向行政執(zhí)法機關派駐檢察官可以從多個方面為完善“兩法銜接”機制作出貢獻。

　　(一)深入了解行政執(zhí)法一線工作，積極開展調研為完善立法提供參考

　　一是要從程序角度入手。

　　對“兩法銜接”機制涉及的問題，法律應明確規(guī)定檢察機關和行政執(zhí)法機關各自的職責，完善相應的程序，使之明確有序，主要包括：移送涉嫌犯罪案件的要件、移送方式和法定期限、受移送的機關、不移送或遲移送應承擔的法律責任。規(guī)定的內(nèi)容應當具有可操作性，同時由于行政執(zhí)法機關在其法定職權范圍內(nèi)依法對社會事務、公共事務行使行政管理權，并提供相應的社會服務，對自身權限范圍內(nèi)所實施的行為具有法律效力。對此，應賦予行政執(zhí)法機關依法獲取的證據(jù)相應的法律證明力，這樣對于將來可能啟動的訴訟程序也是一種合理資源利用。派駐檢察官在日常工作中應著重注意對行政執(zhí)法機關執(zhí)法辦案中的程序進行深入了解，結合檢察工作實際分析和挖掘兩者之間的連接點，揚長避短，加速磨合、完善，形成有效銜接。

　　二是要從實體角度入手。細

　　化對行政違法行為與刑事犯罪行為的界定標準的區(qū)分，盡可能作到明確、具體、可操作，改變有法難依的現(xiàn)狀，尤其是在違法情節(jié)、違法數(shù)額、危害社會程度及后果等方面的銜接，應盡量作到協(xié)調一致，防止出現(xiàn)邏輯上的混亂甚至相互沖突。派駐檢察官在參與監(jiān)督行政執(zhí)法辦案過程中，著眼于發(fā)現(xiàn)違法行為的情節(jié)、社會危害性等方面，結合法理，細致分析行為的入刑條件及處理方式，為界定行為性質提出實質性、可行性建議。

　　三是要賦予檢察機關一些“實權”。

　　如對行政機關案件處理結果的調查權、對不移送理由的質詢權、對違法不移送的檢察建議權，這些權力是法律監(jiān)督權的組成部分，是與法律監(jiān)督權同時存在的，唯有通過國家強制力去保障實施，才能保證檢察機關法律監(jiān)督職能的全面履行。派駐檢察官在派駐工作中應重視實踐，及時發(fā)現(xiàn)法律監(jiān)督的盲點和難點，從取得實效的角度出發(fā)，確保檢察機關對行政執(zhí)法機關的法律監(jiān)督落到實處。

　　(二)加強溝通和交流，尋求建立和諧統(tǒng)一的合作機制

　　一是積極搭建信息共享平臺。

　　當前各地“兩法銜接”工作中存在的一個極為突出的問題就是信息渠道不夠暢通，這在很大程度上制約了“兩法銜接”工作的深入開展。派駐檢察官在與行政執(zhí)法機關的日常溝通中應積極探索在充分發(fā)揮各自職能作用的基礎上，建立情況信息通報制度，在保密的前提下，逐步實現(xiàn)行政執(zhí)法機關與檢察機關的信息管理系統(tǒng)相互聯(lián)網(wǎng)，將行政執(zhí)法機關查處、移送的涉嫌犯罪的案件情況以及檢察機關立案監(jiān)督、審查批捕、審查起訴、判決結果等情況放在信息平臺上，做到信息共享、資源共用。

　　二是建立和完善聯(lián)席會議制度。

　　派駐檢察官參與行政執(zhí)法機關日常工作的法律監(jiān)督，定期向派駐檢察機關匯報，同時協(xié)調安排兩機關之間召開不同范圍、不同層次的各類聯(lián)席會議，著重統(tǒng)一認識，共同討論在執(zhí)法中遇到的新情況、新問題，協(xié)調解決重大疑難案件，必要時形成會議決議，建立長效聯(lián)席機制。

　　三是加強情況通報，強化個案協(xié)調和溝通。

　　派駐檢察官負責加強行政執(zhí)法機關通報查處相關案件的情況，對行政執(zhí)法機關查處的行政違法案件、移送涉嫌犯罪案件情況，實行定期通報，推動涉嫌犯罪的行政案件及時轉入司法審查程序。針對個別大案、要案，要一案一報，通報需做到及時、準確，確保派駐檢察機關能隨時掌握案件情況。

　　(三)及時了解案件全過程，實現(xiàn)全方位檢察監(jiān)督

　　一是實施提前介入制度。

　　發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機關所查處的行政違法案件可能涉嫌犯罪的，尤其是重大、疑難案件，派駐檢察官應立即啟動法律監(jiān)督程序，提前介入案件的調查，雙方共同研討案件是否達到應該刑事追訴的標準。同時，通過提前介入培養(yǎng)行政執(zhí)法機關辦案人員的刑事訴訟證據(jù)意識，引導取證、固定證據(jù)、分析證據(jù)情況和該類案件定罪的證據(jù)標準。

　　二是完善移送案件的跟蹤制度。

　　派駐檢察官不僅對行政執(zhí)法機關的案件移送實施監(jiān)督，同樣對派駐檢察機關辦理移送案件也給予應有的督促。對于行政執(zhí)法機關移送的涉嫌犯罪案件，檢察機關應給予高度重視，集中優(yōu)勢力量、快速辦理，并將案件辦理進度通過派駐檢察官及時反饋給行政執(zhí)法機關。對于案件的處理結果，應向行政機關詳細說明法律依據(jù)，對于典型案例，可以提出在今后辦理此類案件及如何取證等方面的司法建議。

　　三是善于總結，形成長效工作機制。

　　檢察機關作為“兩法銜接”機制的主導者和刑事案件的偵查監(jiān)督機關、公訴機關，有責任協(xié)助行政執(zhí)法機關完善執(zhí)法程序、規(guī)范執(zhí)法行為。在派駐檢察官的日常工作中，可以及時發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機關的執(zhí)法行為中出現(xiàn)的問題，對此，可以由派駐檢察機關組織行政執(zhí)法機關人員深入了解刑事案件的庭審過程，參與其所移送的案件討論過程。通過上述方式，可以促進檢察機關與行政機關的溝通，進一步統(tǒng)一對案件的處理標準，強化行政執(zhí)法機關的刑事證據(jù)意識，使“兩法銜接”機制得以持續(xù)有效的運作。

　　四、結語

　　刑事司法與行政執(zhí)法銜接機制的建立和健全，對各地檢察機關和行政執(zhí)法機關來說，都是一個全新的挑戰(zhàn)。檢察機關必須結合當前實際，充分利用現(xiàn)有資源，積極穩(wěn)妥地保障“兩法銜接”機制可持續(xù)發(fā)展，深入推進行政執(zhí)法向刑事司法過渡過程中的檢察監(jiān)督工作。