論派出檢察室職能配置

　　一、檢察室之核心問題分析

　　(一)檢察室設(shè)置的可行性

　　客觀而言，設(shè)置檢察室迄今為止未得到國家法律層面上的授權(quán)，唯一的依據(jù)只是最高檢制定的《人民檢察院鄉(xiāng)(鎮(zhèn))檢察室工作條例》。盡管有論者援引《人民檢察院組織法》第2條第3款來說明設(shè)置檢察室是符合立法本意的，認(rèn)為該款規(guī)定對特殊區(qū)域作不完全列舉，是檢察機(jī)關(guān)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)的法律空間，但難免牽強(qiáng)，因?yàn)閷⑧l(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村都視為特殊區(qū)域顯然過乏，且該款規(guī)定設(shè)置的是派出檢察院，同時必須提請同級人大會批準(zhǔn)。對此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)承認(rèn)法律依據(jù)的缺失，但不表明設(shè)置檢察室沒有可行性。理由為早在1993年，最高檢就下發(fā)了《人民檢察院鄉(xiāng)(鎮(zhèn))檢察室工作條例》，明確“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))檢察室根據(jù)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))地域、人口、經(jīng)濟(jì)狀況和工作需要設(shè)置”，作為最高檢出臺的工作條例自然有法律效力，應(yīng)屬于其作出的司法解釋，司法解釋具有執(zhí)行力亦無疑，否則難以解釋當(dāng)前司法實(shí)踐中大量運(yùn)用司法解釋解決實(shí)際問題的做法。因此，雖沒有法律層面的依據(jù)，但檢察室的設(shè)置還是有依據(jù)的，即具有可行性。甚至可以認(rèn)為，正是由于檢察室的法律地位不明確，才有在理論上進(jìn)行探究和實(shí)踐中進(jìn)行摸索的空間和意義。

　　(二)檢察室設(shè)置的必要性

　　設(shè)置檢察室對于強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對基層的法律監(jiān)督、維護(hù)公平正義、保障農(nóng)民合法權(quán)益、服務(wù)社會主義新農(nóng)村建設(shè)無疑作用重大，農(nóng)村基層的司法需求和檢察機(jī)關(guān)在農(nóng)村基層的缺位是客觀的事實(shí)，因而設(shè)置檢察室的必要性就凸顯。最高檢曹建明檢察長在2010年7月召開的全國檢察長座談會上指出：“鎮(zhèn)街檢察室是延伸法律監(jiān)督觸角到基層的重要抓手，是開展基層檢察工作的新平臺，要不斷建立和完善鎮(zhèn)街檢察工作機(jī)制，注意總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、穩(wěn)步推進(jìn)……”。③省檢鄭紅檢察長也撰文指出新形勢下發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的必要性：是檢察工作不斷適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀要求;是建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度的應(yīng)然舉措;是維護(hù)農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定大局的現(xiàn)實(shí)需要。

　　(三)檢察室設(shè)置的合理性

　　如果說考慮可行性和必要性是設(shè)置檢察室的前提，那么在解決了前提問題后，重點(diǎn)是考慮設(shè)置檢察室的合理性問題了。事實(shí)上，檢察室設(shè)置的合理與否才是真正直接影響和制約檢察室發(fā)展空間的關(guān)鍵，這種合理性包括幾個方面：第一是在哪設(shè)置，是否所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)置，還是根據(jù)需要有選擇的設(shè)置?第二是檢察室的機(jī)構(gòu)性質(zhì)定位，是獨(dú)立機(jī)構(gòu)與其他科室平行，還是附屬于某個科室只是一個虛牌?第三是人員配置，是保證獨(dú)立編制人員，還是有若干檢察人員兼顧?第四是職權(quán)，是賦予檢察室所有檢察職權(quán)還是部分職權(quán)，部分賦予的話哪些職權(quán)最符合檢察室的需要?在這些方面，最為關(guān)鍵的一點(diǎn)是必須明確檢察室干什么，即到底應(yīng)賦予檢察室怎樣的職權(quán)。否則，即使檢察室設(shè)置的地域、機(jī)構(gòu)的設(shè)定、人員的配備多合理，也難以開展工作，無法有效發(fā)揮檢察室的法律監(jiān)督職能。

　　二、制約檢察室職能配置之因素

　　1.檢察機(jī)關(guān)自身的檢察權(quán)。檢察室作為檢察院的派出機(jī)構(gòu)，配置的職能必定不可超越檢察權(quán)本身。這一道理簡單但有過深刻教訓(xùn)，上世紀(jì)八、九十年代，全國各地檢察室的設(shè)置和發(fā)展迅猛，但檢察室職權(quán)不清，導(dǎo)致檢察室職權(quán)濫用，甚至超越檢察權(quán)干擾地方事務(wù)如插手民事經(jīng)濟(jì)糾紛等，導(dǎo)致檢察室職能失控，嚴(yán)重影響檢察機(jī)關(guān)的公正形象，最高檢對此進(jìn)行過專門的整頓。

　　2.《人民檢察院鄉(xiāng)(鎮(zhèn))檢察室工作條例》規(guī)定的檢察室職能范圍。該條例第三條規(guī)定鄉(xiāng)(鎮(zhèn))檢察室的任務(wù)是：(1)受理轄區(qū)內(nèi)公民的舉報、控告和申訴，接受違法犯罪分子的自首;(2)經(jīng)檢察長批準(zhǔn)，對發(fā)生在本轄區(qū)內(nèi)、屬于檢察機(jī)關(guān)直接受理的刑事案件進(jìn)行立案前調(diào)查、立案后的偵查;(3)對轄區(qū)內(nèi)緩刑、假釋、管制、剝奪政治權(quán)利和監(jiān)外執(zhí)行人員的管理教育工作進(jìn)行檢察;對人民檢察院決定免訴的人員進(jìn)行幫教;(4)結(jié)合檢察業(yè)務(wù)工作，參加社會治安的綜合治理，開展法制宣傳;(5)辦理檢察長交辦的工作。該條例雖然是1993年就頒發(fā)實(shí)施的，時間較為久遠(yuǎn)，但作為檢察室設(shè)置的唯一依據(jù)，在最高檢沒有宣布失效或修改之前，都應(yīng)被遵守。有人擔(dān)心農(nóng)村基層經(jīng)過二十年的發(fā)展新情況新問題層出不窮，該條例的適用性不夠。該擔(dān)心可以理解但沒必要，因?yàn)樵摋l例賦予檢察室的職能足以應(yīng)對現(xiàn)實(shí)的需要，即使有新的需要，也可以援用“辦理檢察長交辦的工作”加以解決。

　　3.派出檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能。檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)已經(jīng)覆蓋了檢察職能的全部，因而在設(shè)置檢察室職能時不得不考慮檢察室與派出檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能分工，必須要做到合理，避免互相推諉或相互爭權(quán)。上世紀(jì)八、九十年代全國各地檢察室的設(shè)置就出現(xiàn)范圍過寬、與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間分工不清、職權(quán)重疊混亂等問題，極大的影響了檢察室職能的發(fā)揮。

　　4.檢察室可能獲得的編制和人員安排。檢察職能是要靠檢察人員實(shí)施的，配置檢察室的職能必須考慮到該檢察室的人員安排問題，人員充足但職能過少不行，職能過多但人員不夠更加不行，前者出現(xiàn)的可能性不大，后者在當(dāng)前基層檢察工作繁重而檢察人員普遍偏少的情形下是個難題，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)外來人口多的地方，檢察機(jī)關(guān)核心職能如批捕、公訴、自偵的任務(wù)已經(jīng)相當(dāng)繁重，難以抽調(diào)檢察人員到檢察室工作。

　　5.設(shè)置地區(qū)的司法需求。設(shè)置檢察室的目的就是通過檢察職能的發(fā)揮服務(wù)農(nóng)村基層經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會管理，因此，檢察室職能配置要迎合基層的司法需求，不同地區(qū)有不同需求，如農(nóng)村職務(wù)犯罪較多的地方對預(yù)防和打擊職務(wù)犯罪更加需求，社會治安混亂的地方對法制宣傳教育更加需求。所以，檢察室職能的配置不要搞一刀切，因地制宜有的放矢，有所選擇有所側(cè)重地配置。