法學(xué)的畢業(yè)論文
法學(xué)的畢業(yè)論文
法律所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)是由專門的國(guó)家機(jī)關(guān)以強(qiáng)制力保證實(shí)施的，國(guó)家的強(qiáng)力部門包括軍隊(duì)、警察、法庭、監(jiān)獄等有組織的國(guó)家暴力。下文是學(xué)習(xí)啦小編為大家整理的關(guān)于法學(xué)的畢業(yè)論文的范文，歡迎大家閱讀參考!
法學(xué)的畢業(yè)論文篇1
油污基金法律制度的法理基礎(chǔ)研究
前言
油污損害賠償基金，是指以保護(hù)海洋環(huán)境、彌補(bǔ)海洋油污損害為目標(biāo)，依靠國(guó)家行政權(quán)力向石油相關(guān)行業(yè)籌集，在法定條件滿足時(shí)，經(jīng)海洋油污事故的清污人或者受害人申請(qǐng)，專門用于彌補(bǔ)其損失的專項(xiàng)基金。如依據(jù)《1971/1992年設(shè)立國(guó)際油污損害賠償基金公約》(以下簡(jiǎn)稱《基金公約》)建立的“國(guó)際油污損害賠償基金”，美國(guó)的“溢油責(zé)任信托基金”，加拿大的“船源油污基金”以及我國(guó)的“船舶油污損害賠償責(zé)任基金”。雖然各國(guó)油污基金名稱各異，資金籌集方式、管理模式、補(bǔ)償范圍也各不相同，但其主要功能都是在受害人依據(jù)傳統(tǒng)的侵權(quán)損害賠償法律制度無(wú)法獲得全部賠償之時(shí)，由該專項(xiàng)基金對(duì)油污受害人和清污人給予補(bǔ)償，因此將其統(tǒng)稱為油污損害賠償基金，或者油污基金。
與其他各國(guó)相比，我國(guó)油污基金制度建立較晚，2012年《船舶油污損害賠償責(zé)任基金征收使用管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《油污基金管理辦法》)的生效才標(biāo)志著我國(guó)油污基金制度的正式建立。然而，由于我國(guó)的油污基金制度移植自《基金公約》，而國(guó)際公約的內(nèi)容常常是各國(guó)利益相互妥協(xié)的產(chǎn)物，其無(wú)法代表我國(guó)利益，也不能完全符合我國(guó)的社會(huì)現(xiàn)狀。再者，法律是穩(wěn)定的，社會(huì)是進(jìn)步的，經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，《基金公約》早已不具有先進(jìn)性、前瞻性，比如賠償限額較低、只對(duì)油輪造成的油污損害進(jìn)行救濟(jì)而未考慮因石油開發(fā)設(shè)施等原因造成的油污事故、只對(duì)受害人提供事后的補(bǔ)償，而不先行支付油污事故應(yīng)急反應(yīng)費(fèi)用等。
國(guó)際油污損害賠償基金制度中的這些弊端早在美國(guó)制定《1990年油污法》時(shí)就對(duì)其予以質(zhì)疑[1]，并在該法中予以完善。而我國(guó)《油污基金管理辦法》在移植該制度時(shí)仍未進(jìn)行修正，導(dǎo)致此項(xiàng)新興的制度在我國(guó)的理論和實(shí)踐運(yùn)用中均存在諸多問(wèn)題，而問(wèn)題的解決無(wú)法脫離對(duì)該制度之法理基礎(chǔ)的剖析。法理是一項(xiàng)法律制度的基礎(chǔ)和羅盤，脫離了法理基礎(chǔ)去單純討論操作性的法律制度構(gòu)建，猶如無(wú)本之木、無(wú)水之源，有時(shí)還會(huì)使制度構(gòu)建缺乏方向指引而“誤入歧途”。因此，筆者試圖對(duì)油污基金法律制度的法理基礎(chǔ)進(jìn)行分析，以說(shuō)明該制度的價(jià)值，以及理想狀態(tài)下運(yùn)行該制度所要達(dá)到的目標(biāo)，以期為中國(guó)油污損害賠償基金的建立、完善和正確發(fā)展提供一個(gè)理論上的支持。
1庇古的經(jīng)濟(jì)外部性理論
經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古(ArthurCecilPigou)在其1920年出版的《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書中首次提出了經(jīng)濟(jì)外部性的概念，即“部分人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)給其他人帶來(lái)收益或者損失。獲得收益的人無(wú)需支付對(duì)價(jià)，而遭受損失的人得不到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。不需支付對(duì)價(jià)而獲得收益就是正的外部經(jīng)濟(jì)(邊際私人凈產(chǎn)值小于邊際社會(huì)凈產(chǎn)值)，也叫外部經(jīng)濟(jì)性;反之，遭受損失卻得不到相應(yīng)的補(bǔ)償就稱為負(fù)的外部經(jīng)濟(jì)(即邊際私人凈產(chǎn)值大于邊際社會(huì)凈產(chǎn)值)，也稱為外部不經(jīng)濟(jì)性”[2]。外部性的存在會(huì)導(dǎo)致行為主體不能將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的消極或積極后果完全內(nèi)部化，產(chǎn)品價(jià)格不能體現(xiàn)成本和收益，從而使生產(chǎn)無(wú)法維持在社會(huì)最優(yōu)水平，這是完全依靠市場(chǎng)進(jìn)行資源配置的缺陷之一，因此政府應(yīng)該適度干預(yù)，針對(duì)負(fù)的外部性和正的外部性分別采取不同的經(jīng)濟(jì)政策:對(duì)產(chǎn)生負(fù)的外部性的部門進(jìn)行征稅，以迫使廠商減少產(chǎn)量，從而減少企業(yè)對(duì)社會(huì)的外部不經(jīng)濟(jì);對(duì)產(chǎn)生正的外部性的部門實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)和津貼，以鼓勵(lì)廠商增加產(chǎn)量，從而增加其外部經(jīng)濟(jì)。這種征稅、收費(fèi)的政策工具后來(lái)被稱為“庇古稅(PigouTax)”。
油污損害賠償基金在美國(guó)被認(rèn)為是一種保險(xiǎn)費(fèi)稅，也是“庇古稅”的一種，即“一種即通過(guò)向工業(yè)或利益集團(tuán)征稅來(lái)形成針對(duì)潛在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)基金，潛在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與被征稅產(chǎn)品的生產(chǎn)和使用有關(guān)”[3]。此稅收的作用在于鼓勵(lì)企業(yè)在決策中考慮環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)并將其內(nèi)化。環(huán)境污染是典型的由企業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的外部不經(jīng)濟(jì)性。18世紀(jì)70年代以前，隨著環(huán)境問(wèn)題日益惡化，各國(guó)政府不斷加大財(cái)政投入用于污染治理，從而使得環(huán)境破壞者轉(zhuǎn)嫁了自己的行為成本，享受了破壞環(huán)境的行為給其帶來(lái)的利益，最終導(dǎo)致公共財(cái)政負(fù)擔(dān)越來(lái)越重，而破壞環(huán)境的行為卻愈演愈烈。
根據(jù)“庇古稅”原理，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)于1972年提出“污染者負(fù)擔(dān)原則”(Pol-luterPaysPrinciple)，要求企業(yè)將其污染成本內(nèi)在化，污染企業(yè)自己承擔(dān)控制污染、治理污染以及污染損害賠償?shù)乃匈M(fèi)用，以體現(xiàn)社會(huì)公平。“污染者負(fù)擔(dān)原則”經(jīng)過(guò)不斷豐富，在我國(guó)發(fā)展為“染者付費(fèi)、利用者補(bǔ)償、開發(fā)者保護(hù)、破壞者恢復(fù)”原則，簡(jiǎn)而言之，即“污染者付費(fèi)，受益者補(bǔ)償原則”[4]。對(duì)利用海洋進(jìn)行油類進(jìn)口和海底石油開發(fā)的行為人征收油污損害賠償基金，專款專用，用該基金補(bǔ)償因海洋環(huán)境破壞而遭受損失的受害人和清污人，實(shí)則是依據(jù)庇古的外部性理論，將石油相關(guān)企業(yè)在發(fā)展中導(dǎo)致的環(huán)境污染的治理費(fèi)用內(nèi)部化，最終由污染者(船舶所有人)、受益者(油類貨主)、開發(fā)者(海洋石油開發(fā)商)一起承擔(dān)環(huán)境治理、恢復(fù)和賠償?shù)某杀?，從而促使企業(yè)計(jì)算其生產(chǎn)的成本收益，選擇最有利于環(huán)境保護(hù)的生產(chǎn)行為，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的可持續(xù)發(fā)展。
但是，我國(guó)目前的油污基金只針對(duì)船舶造成的油污事故進(jìn)行救濟(jì)，而并未涉及石油開發(fā)、儲(chǔ)存設(shè)施等船舶以外的設(shè)施造成油污事故。此類設(shè)施一旦發(fā)生事故，其漏油量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于船舶油污事故。近年來(lái)，除了震驚世界的美國(guó)“深水地平線”漏油事故以外，由設(shè)施造成的油污事故在我國(guó)亦屢屢發(fā)生。2010年7月16日，大連新港中石油輸油管發(fā)生爆炸，綠色和平組織的專家估計(jì)泄漏總量為6萬(wàn)t左右[5]。
2011年6月，我國(guó)渤海灣蓬萊19-3油田發(fā)生漏油事故，按照公開的數(shù)據(jù)，渤海灣漏油量是3400桶，累計(jì)造成5500多km2海水污染，最終康菲石油中國(guó)公司和中國(guó)海洋石油總公司賠付受害人16.83億元，國(guó)家海洋局對(duì)美國(guó)康菲石油公司罰款20萬(wàn)元[6]。2013年11月22日，山東省青島市“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏并爆炸，造成62人死亡、136人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失75172萬(wàn)元[7]。正如綠色和平組織所言———“只要我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然高度依賴化石能源，泄漏之劍總會(huì)高懸。”面對(duì)頻發(fā)的災(zāi)難性漏油事故，迫切需要油污基金作為一種災(zāi)后反應(yīng)與補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)海上和岸上的設(shè)施造成的油污損害進(jìn)行救濟(jì)。
再者，依照庇古稅的激勵(lì)效果，我國(guó)目前的油污損害賠償基金對(duì)所有通過(guò)海路運(yùn)輸?shù)挠皖愐宦蛇M(jìn)行征稅，這種“一刀切”的稅收政策對(duì)減少石油使用和石油貨主選擇海路運(yùn)輸石油具有微弱的激勵(lì)效果，但是卻無(wú)法激勵(lì)石油貨主選擇更安全的船舶。如何有效利用稅收這種政策工具激勵(lì)石油貨主選擇安全性更高的船舶進(jìn)行運(yùn)輸，從而達(dá)到減少油污風(fēng)險(xiǎn)的目的，是我們?cè)谖磥?lái)選擇油污損害基金的征稅對(duì)象時(shí)應(yīng)該考慮的因素。
2亞里士多德的正義論
“法律旨在創(chuàng)設(shè)一種正義的社會(huì)秩序”[8]，正義是一切法律的終極目標(biāo)，法律只能無(wú)限趨近于正義，但又無(wú)法與其完全重合，一部法律越趨近于正義，越說(shuō)明該法是一部良法。因此，對(duì)石油貨主分?jǐn)偤Ｑ笥臀蹞p害的這樣一種法律制度從正義角度進(jìn)行價(jià)值判斷，有助于衡量該法的優(yōu)劣程度。
亞里士多德認(rèn)為立法的根本目的在于促進(jìn)正義的實(shí)現(xiàn)，法律就是正義的體現(xiàn)，服從法律就是服從正義。正義是使每個(gè)人各得其所，即每一個(gè)人所取得的東西都是他應(yīng)當(dāng)?shù)玫降?。正義分為分配正義和矯正正義，分配正義是按照個(gè)人才能與貢獻(xiàn)等標(biāo)準(zhǔn)在社會(huì)成員之間分配財(cái)富、權(quán)力、榮譽(yù)、利益等。而矯正正義則是在分配正義被打破時(shí)發(fā)揮作用，即當(dāng)個(gè)人權(quán)利受到侵犯時(shí)，侵犯者應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償、修復(fù)，要求侵犯他人權(quán)利的一方將不應(yīng)多得的部分利益歸還受損一方，或者將受損方的損失轉(zhuǎn)嫁給侵犯他人的一方來(lái)承擔(dān)，最終達(dá)到原始的“每個(gè)人各得其所”。對(duì)侵權(quán)損害后果的賠償是典型的矯正正義的體現(xiàn)。亞里士多德的正義觀是從人的不平等性出發(fā)的，有其局限性，但對(duì)我們理解油污損害基金法律制度的正義價(jià)值具有指導(dǎo)意義。
現(xiàn)代侵權(quán)法對(duì)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任采用無(wú)過(guò)錯(cuò)原則。從過(guò)錯(cuò)原則到無(wú)過(guò)錯(cuò)原則的轉(zhuǎn)變本身就是一種正義的重新分配。但是，無(wú)過(guò)錯(cuò)原則雖然保護(hù)了污染事故的受害方，對(duì)于直接承擔(dān)海洋環(huán)境污染損害賠償責(zé)任的主體———船舶所有人而言卻有失公允。無(wú)論是海洋石油開采，還是遠(yuǎn)洋油類貨物運(yùn)輸，均屬于雖盡最大的注意義務(wù)仍可能發(fā)生事故的高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，從某種意義上說(shuō)無(wú)過(guò)錯(cuò)原則“實(shí)際上是將人類的過(guò)錯(cuò)加到單個(gè)主體的身上，這是不公正的，因而也不具正義性”[9]。因此，20世紀(jì)中期，為了避免因承擔(dān)民事賠償責(zé)任而使社會(huì)公益性的企業(yè)陷入經(jīng)濟(jì)困境甚至破產(chǎn)，在全部賠償原則之外，法學(xué)界提出了限制性賠償原則，也稱部分賠償原則?！?969年國(guó)際油污損害賠償民事責(zé)任公約》下船東的油污損害賠償責(zé)任限制的理論依據(jù)即為此。
然而，油污事故的大型化使得船方的責(zé)任限制根本不足以應(yīng)對(duì)越來(lái)越嚴(yán)重的油污損害，受害人無(wú)法獲得賠償?shù)牟糠衷絹?lái)越高，產(chǎn)生了新的不公平、不正義。航運(yùn)業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)至關(guān)重要，是國(guó)家大力扶植的產(chǎn)業(yè)。自古以來(lái)航運(yùn)興則海洋強(qiáng)，海洋強(qiáng)則國(guó)力升，航運(yùn)企業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不可或缺的一環(huán)，對(duì)人類社會(huì)發(fā)展至關(guān)重要。而面對(duì)大型的海洋油污事故，如果要求船方單獨(dú)對(duì)油污事故承擔(dān)全部賠償責(zé)任，一次污染事故的巨額損害賠償金極有可能會(huì)導(dǎo)致該航運(yùn)企業(yè)的破產(chǎn)。
這種動(dòng)輒會(huì)導(dǎo)致破產(chǎn)的責(zé)任制度安排無(wú)疑會(huì)打擊企業(yè)的積極性?；谟皖愗浳锏奶厥庑再|(zhì)也是導(dǎo)致油污損害的原因之一，單獨(dú)讓油輪運(yùn)輸業(yè)來(lái)承擔(dān)所有的賠償責(zé)任有失公允。在這種情況下，就面臨著正義的重新分配。對(duì)于可能發(fā)生的油污損害，由船東承擔(dān)嚴(yán)格責(zé)任，船東再通過(guò)責(zé)任保險(xiǎn)將部分風(fēng)險(xiǎn)分配給保險(xiǎn)人，船東與其保險(xiǎn)人不能賠償?shù)膿p失，再通過(guò)油污損害基金的方式將其分散給進(jìn)口石油的各油類貨主，貨主將支付的基金攤款作為成本體現(xiàn)在油類價(jià)格中，以此方法，潛在的油污損害的后果就在石油的承運(yùn)人、貨主、消費(fèi)者、受害人之間進(jìn)行分?jǐn)?，從而?shí)現(xiàn)分配正義。
從矯正正義的角度來(lái)分析，每個(gè)人生而享有環(huán)境權(quán)，享有在不被污染和破壞的環(huán)境中生存以及利用環(huán)境資源的權(quán)利。海洋環(huán)境污染不但對(duì)沿海居民、養(yǎng)殖戶、旅游業(yè)經(jīng)營(yíng)者的相關(guān)權(quán)益產(chǎn)生影響，還侵犯了國(guó)家對(duì)海洋自然資源的所有權(quán)和每一個(gè)公民享受自然所賦予的碧水藍(lán)天的權(quán)利，使得自然法的分配正義受到破壞，而根據(jù)實(shí)在法確立起來(lái)的社會(huì)秩序和利益機(jī)構(gòu)也受到破壞，此時(shí)便需要啟動(dòng)侵權(quán)損害賠償法律程序來(lái)對(duì)受到破壞的正義進(jìn)行矯正。船方作為油污損害的責(zé)任方在對(duì)受害人進(jìn)行損害賠償后，仍然無(wú)法使受害人得到完全的救濟(jì)，“無(wú)法恢復(fù)其被打破的平衡并使受害人重新回到致害行為沒(méi)有發(fā)生時(shí)原本應(yīng)當(dāng)處的地位上”[10]。此時(shí)，為了盡可能地矯正被破壞的正義，補(bǔ)償受害人損失，油污損害賠償基金制度體現(xiàn)出了其價(jià)值。
3羅爾斯的正義論
羅爾斯的正義論是近代資產(chǎn)階級(jí)啟蒙思想的繼承和發(fā)展，其正義觀以人的自由平等為核心[11]，從“無(wú)知之幕”的假設(shè)狀態(tài)出發(fā)，提出了有關(guān)正義的兩條根本原則。第一個(gè)正義原則為“平等的自由原則”，即每個(gè)人都在最大程度上平等地享有和其他人相當(dāng)?shù)幕镜淖杂蓹?quán)利。第二個(gè)正義原則包括“機(jī)會(huì)平等原則”和“差別原則”兩層含義。社會(huì)資源的有限性決定了不可能對(duì)每個(gè)社會(huì)成員做到按需分配，為了達(dá)到公正合理的分配，必須在分配時(shí)給予所有社會(huì)成員平等的機(jī)會(huì)，使所有的職務(wù)和地位都平等地公開，此為“機(jī)會(huì)平等原則”之內(nèi)涵。國(guó)家為了對(duì)社會(huì)成員的差別予以調(diào)解，最大限度地改善最差者的地位，對(duì)于不能平等分配的東西，應(yīng)當(dāng)對(duì)處于社會(huì)最不利地位的人最有利，即為“差別原則”的體現(xiàn)。
羅爾斯的正義論要求每個(gè)人都享有平等的權(quán)利和機(jī)會(huì)，但是他又看到了自由和平等、個(gè)人和社會(huì)的矛盾:當(dāng)一個(gè)人充分享有自由權(quán)利時(shí)，由于人類理性的缺陷和對(duì)利益的追求，必然會(huì)導(dǎo)致人們互相之間利益的沖突，產(chǎn)生社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)的差別和不平等，從而最終限制了個(gè)人對(duì)自由權(quán)利的充分享有。因此必須實(shí)施差別原則，在分配社會(huì)財(cái)富時(shí)要照顧處于弱勢(shì)地位者的利益，通過(guò)國(guó)家調(diào)節(jié)最大限度地消除經(jīng)濟(jì)上的不平等，以此來(lái)保證社會(huì)的和諧。羅爾斯的正義觀對(duì)如何分?jǐn)偵鐣?huì)合作中產(chǎn)生的成本、收益、風(fēng)險(xiǎn)具有指導(dǎo)意義。
在海洋油污損害案件中，人們利用海域進(jìn)行生產(chǎn)、生活的自由和權(quán)利適用于第一個(gè)正義原則進(jìn)行平等分配，該自由和權(quán)利受到平等的保護(hù)。
而在開發(fā)海洋、利用海洋過(guò)程中取得的財(cái)富、遇到的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)無(wú)法做到人人平等，應(yīng)該根據(jù)第二個(gè)正義原則，其分配只有符合最不利者的最大利益才是正義的。在承擔(dān)海洋油污損害風(fēng)險(xiǎn)的三方當(dāng)事人中:石油貨主和船舶或者海洋開發(fā)設(shè)備的所有人通常都是經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大的大型企業(yè)，2013年上半年，中石油實(shí)現(xiàn)凈利潤(rùn)655.22億元，日賺3.62億元，是亞洲最賺錢的公司，中石化實(shí)現(xiàn)凈利潤(rùn)294.17億元，日賺1.6億元，中海油實(shí)現(xiàn)凈利潤(rùn)343.8億元，日賺1.9億元[12]。
2014年度全球最富有的10家公司，其中7家公司為石油公司，?？松梨诠?、荷蘭皇家殼牌集團(tuán)、英國(guó)BP石油公司、維多石油集團(tuán)、中國(guó)石化等公司都榜上有名[13]。這些石油公司依托海洋進(jìn)行油類進(jìn)口運(yùn)輸或者海底油類開采，在對(duì)海洋環(huán)境造成污染的同時(shí)賺取了巨額利潤(rùn)，屬于海洋環(huán)境資源的受益者。與此相比之下，油污損害的受害人和清污費(fèi)用索賠人無(wú)疑屬于弱勢(shì)群體，對(duì)于石油貨主或者海洋開發(fā)設(shè)備的所有人來(lái)說(shuō)九牛一毛的基金攤款，對(duì)于受害人或者清污費(fèi)用索賠人來(lái)說(shuō)可能就是全部身家。
比如，在“深水地平線”漏油事故中，英國(guó)BP公司設(shè)立的200億美元的基金僅占BP公司2014年總收入4100億美元的20%。在海上漏油事故中，因?yàn)槭芎θ吮姸?、損害賠償金巨大，加之污染方賠償能力有限和責(zé)任限制，受害人常常無(wú)法得到全額賠償。如果受害人的權(quán)益長(zhǎng)期無(wú)法得到保護(hù)，將意味著侵權(quán)法中規(guī)定無(wú)過(guò)錯(cuò)原則和全部賠償原則的規(guī)定形同虛設(shè)、社會(huì)利益失衡、公平價(jià)值喪失。油污損害賠償基金提高了對(duì)受害人救濟(jì)的可能和獲賠的效率，最大限度地保護(hù)了受害人的利益，符合羅爾斯正義論的“差別原則”，有利于社會(huì)的穩(wěn)定和諧。
4總結(jié)
筆者認(rèn)為，對(duì)某一法律問(wèn)題的透徹說(shuō)明，不能簡(jiǎn)單粗暴地以“法律如此規(guī)定”為理由，而需要對(duì)法律規(guī)定背后的“理性”進(jìn)行分析說(shuō)明。油污基金法律制度在《1971年基金公約》中的首次出現(xiàn)是基于社會(huì)需要而創(chuàng)立的一種實(shí)用性制度，并沒(méi)有任何法律依據(jù)和法理基礎(chǔ)的支撐。經(jīng)歷四十幾年在各國(guó)的發(fā)展，該項(xiàng)制度逐漸豐富、完善。庇古的外部不經(jīng)濟(jì)性理論、亞里士多德的正義論、羅爾斯的分配正義論不僅解釋了油污基金制度存在的合理性和重要意義，還為我國(guó)船舶油污損害賠償基金未來(lái)的發(fā)展完善指明了方向。
參考文獻(xiàn):
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法學(xué)的畢業(yè)論文篇2
南海問(wèn)題的政策及國(guó)際法制度的形成與發(fā)展
南海問(wèn)題是推進(jìn)中國(guó)建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)必須面對(duì)和處理的重大問(wèn)題，直接關(guān)系到中國(guó)實(shí)現(xiàn)區(qū)域性海洋大國(guó)或海洋強(qiáng)國(guó)的進(jìn)程和目標(biāo)，所以，必須合理有效地處置。如何使南海問(wèn)題爭(zhēng)議向制度性規(guī)范發(fā)展，實(shí)現(xiàn)海洋的功能性和規(guī)范性的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)共享利益和維護(hù)權(quán)利的有機(jī)統(tǒng)一，則是一個(gè)重要的研究課題。為此，有必要對(duì)近年來(lái)國(guó)際社會(huì)針對(duì)南海問(wèn)題的政策和國(guó)際法制度的演進(jìn)予以評(píng)價(jià)。
一、南海問(wèn)題的背景及其政策與國(guó)際法制度的顯現(xiàn)(1992—2001)
南海問(wèn)題爭(zhēng)議自1970年代以來(lái)出現(xiàn)，表現(xiàn)之一為東盟一些國(guó)家就南沙群島提出了非法的領(lǐng)土主張。呈現(xiàn)此境況的背景之一為國(guó)際社會(huì)對(duì)南海油氣資源儲(chǔ)藏量的樂(lè)觀估計(jì)和判斷，引發(fā)了東盟一些國(guó)家加快爭(zhēng)搶南海島礁及資源的步伐。
例如，越南、菲律賓、馬來(lái)西亞等國(guó)以軍事手段占領(lǐng)南沙群島部分島礁，在其附近海域進(jìn)行大規(guī)模的資源開發(fā)活動(dòng)并提出主權(quán)要求，南沙群島領(lǐng)土主權(quán)爭(zhēng)議由此產(chǎn)生并日趨激烈。應(yīng)該說(shuō)，長(zhǎng)期以來(lái)，尤其在二戰(zhàn)后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，南海周邊沒(méi)有任何國(guó)家對(duì)我國(guó)在南海諸島及其附近海域行使主權(quán)提出過(guò)異議，世界上絕大多數(shù)國(guó)家都對(duì)中國(guó)在南海諸島的主權(quán)予以承認(rèn)和尊重。
背景之二為海洋法制度的成型和生效。影響海洋法出臺(tái)的標(biāo)志性事件為，1945年9月28日美國(guó)發(fā)布了《關(guān)于大陸架的底土和海床的自然資源的政策的第2667號(hào)總統(tǒng)公告》(簡(jiǎn)稱《杜魯門公告》)。《杜魯門公告》指出，美國(guó)政府認(rèn)為，處于公海下但毗連美國(guó)海岸的大陸架的底土和海床的自然資源屬于美國(guó)，受美國(guó)的管轄和控制。
換言之，《杜魯門公告》的目的是建立排他性的資源保護(hù)區(qū)以及獲取大陸架的利益。在其影響下，聯(lián)合國(guó)于1958年2月24日至4月27日在日內(nèi)瓦召開了第一次海洋法會(huì)議。會(huì)議成果為通過(guò)了日內(nèi)瓦海洋法四公約，以及《關(guān)于強(qiáng)制解決爭(zhēng)端的任意簽定議定書》。
這些公約初步確立了海洋法的國(guó)際制度，包括領(lǐng)海、毗連區(qū)、大陸架和公海制度。盡管這些海洋法制度并不完善，但加快了各國(guó)霸占島嶼和開發(fā)海洋資源的進(jìn)程，從而影響了南海問(wèn)題爭(zhēng)議的爆發(fā)。
背景之三為修改海洋法制度和建議制定新的海洋法制度的要求。即隨著海洋科技的發(fā)展和人類對(duì)資源需求的日增，尤其是《大陸架公約》內(nèi)大陸架制度的可開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)的模糊性受到了挑戰(zhàn)，出現(xiàn)了需要修正和完善的必要。
特別是1967年8月17日，馬耳他駐聯(lián)合國(guó)大使帕多提議在第22屆(1967年)聯(lián)大會(huì)議議程中補(bǔ)充一項(xiàng)議題(《關(guān)于專為和平目的保留目前國(guó)內(nèi)管轄范圍外海洋下海床洋底及為人類利益而使用其資源的宣言和條約》)的建議，得到了采納，從而推動(dòng)了聯(lián)合國(guó)第三次海洋法會(huì)議的召開(1973-1982年)，以重新制定全面規(guī)范所有海域的法律制度，消除日內(nèi)瓦海洋法四公約的缺陷，實(shí)現(xiàn)構(gòu)建公正合理的國(guó)際海洋法律新秩序的目的。
不可否認(rèn)，聯(lián)合國(guó)第三次海洋法會(huì)議的召開，以及會(huì)議審議的內(nèi)容等，加速了東盟各國(guó)搶占和開發(fā)南海資源的行為及活動(dòng)。
南海問(wèn)題爭(zhēng)議在1990年代顯現(xiàn)對(duì)立的勢(shì)態(tài)，“主要原因”為中國(guó)于1992年2月25日制定了《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》。其第2條規(guī)定，中國(guó)的陸地領(lǐng)土包括中華人民共和國(guó)大陸及其沿海島嶼、臺(tái)灣及其包括釣魚島在內(nèi)的附屬各島、澎湖列島、東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島以及其他一切屬于中華人民共和國(guó)的島嶼。
為應(yīng)對(duì)所謂的中國(guó)法律主張，1992年7月22日，東盟國(guó)家決定在南海問(wèn)題上凝聚一致立場(chǎng)，通過(guò)了《東盟南海宣言》(ASEANDeclarationontheSouthChinaSea)。東盟國(guó)家的六國(guó)外長(zhǎng)在馬尼拉作出的《東盟南海宣言》是首次建立東盟區(qū)域?qū)τ谀虾?wèn)題基本認(rèn)知與共識(shí)的基礎(chǔ)文件，可以認(rèn)為是東盟國(guó)家針對(duì)南海問(wèn)題政策的雛形。
《東盟南海宣言》強(qiáng)調(diào)各方應(yīng)自我克制，并通過(guò)和平且不采用武力解決的方式處理南海主權(quán)與管轄權(quán)的爭(zhēng)端，同時(shí)也間接向中國(guó)大陸傳達(dá)了東盟希望各聲索國(guó)自我節(jié)制的共同關(guān)切。它首次完整地勾勒出各方期待的南海潛在合作領(lǐng)域，其中包括海上航行與交通安全、海洋環(huán)境保護(hù)、搜救行動(dòng)、打擊海盜與武裝搶劫，以及反走私與販毒等議題;也建議有關(guān)各方以東南亞地區(qū)友好合作原則作為制訂南海國(guó)際行為準(zhǔn)則的基礎(chǔ)。
1994年，中國(guó)大陸與越南在南沙群島引起武裝沖突事件。1995年11月《中越聯(lián)合公報(bào)》第4條規(guī)定，雙方同意成立海上問(wèn)題專家小組，進(jìn)行對(duì)話和磋商。中越海上問(wèn)題專家小組于1995年11月舉行了第一次會(huì)談，經(jīng)過(guò)5年的努力，在2000年的《中越聯(lián)合聲明》中，針對(duì)南海問(wèn)題指出，雙方將積極探討在海上，諸如海洋環(huán)保、氣象水文、減災(zāi)防災(zāi)等領(lǐng)域開展合作的可能性和措施。此外，中越間還締結(jié)了《中越北部灣劃界協(xié)定》和《中越北部灣漁業(yè)合作協(xié)定》(2000年12月30日)。
1995年中菲美濟(jì)礁沖突，更讓東盟及其成員國(guó)深知當(dāng)前的南海爭(zhēng)端并非僅局限于東盟內(nèi)部共識(shí)擬定上，要妥善處理南海爭(zhēng)端，東盟國(guó)家必須要共同面對(duì)同為南海主權(quán)聲索國(guó)的中國(guó)。在此背景下，域外大國(guó)美國(guó)政府于1995年5月10日發(fā)表了《關(guān)于南沙群島和南中國(guó)海的政策聲明》(簡(jiǎn)稱《美國(guó)政府南海政策聲明》)。
其指出，美國(guó)強(qiáng)烈反對(duì)使用武力或威脅使用武力來(lái)解決領(lǐng)土爭(zhēng)端，敦促所有領(lǐng)土提出要求各方加以克制，避免采取破壞穩(wěn)定的行動(dòng);在維護(hù)南中國(guó)海的和平與穩(wěn)定方面，美國(guó)有持久的興趣;美國(guó)呼吁有領(lǐng)土要求各方在外交上加強(qiáng)努力，解決同領(lǐng)土爭(zhēng)端有關(guān)的問(wèn)題，要考慮到所有各方的利益，這樣的外交努力將有利于該地區(qū)的和平與繁榮;美國(guó)愿意以有領(lǐng)土要求各方認(rèn)為有幫助的任何方式給予幫助;美國(guó)重申歡迎東盟1992年發(fā)表的有關(guān)南中國(guó)海的宣言;美國(guó)同時(shí)指出，保持航行自由涉及到美國(guó)的利益。
使所有船只和飛機(jī)不受阻礙地在南中國(guó)海航行和飛行對(duì)于保持包括美國(guó)在內(nèi)的整個(gè)亞太地區(qū)的和平與繁榮是極為重要的;對(duì)于南中國(guó)海各島嶼、礁脈、環(huán)礁和沙礁主權(quán)的領(lǐng)土爭(zhēng)端的法律依據(jù)，美國(guó)不表明態(tài)度。然而，對(duì)于南中國(guó)海不符合國(guó)際法，包括1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的任何海上領(lǐng)土要求或限制海上活動(dòng)的行動(dòng)，美國(guó)將深表關(guān)切。
受《美國(guó)政府南海政策聲明》影響，1995年8月10日，中國(guó)與菲律賓就南沙問(wèn)題發(fā)表了聯(lián)合聲明。中菲南沙問(wèn)題聯(lián)合聲明指出，雙方同意，分歧未解決前，雙方在南海地區(qū)的行為應(yīng)恪守以下原則:
第一，有關(guān)爭(zhēng)議應(yīng)通過(guò)平等和相互尊重基礎(chǔ)上的磋商和平友好地加以解決，即和平解決爭(zhēng)議原則;
第二，雙方將努力建立相互信任，加強(qiáng)本地區(qū)和平穩(wěn)定的氣氛，不訴諸武力或以武力相威脅解決爭(zhēng)端，即建立信任及不使用武力原則;
第三，本著擴(kuò)大共同點(diǎn)縮小分歧的精神，雙方承諾循序漸進(jìn)地進(jìn)行合作，最終談判解決雙方爭(zhēng)議，即求同存異及循序漸進(jìn)解決爭(zhēng)議原則;
第四，雙方同意根據(jù)公認(rèn)的國(guó)際法(包括《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》)的原則解決雙方間的爭(zhēng)議，即依據(jù)國(guó)際法包括《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》解決爭(zhēng)議原則;
第五，雙方對(duì)本地區(qū)國(guó)家為尋求適當(dāng)時(shí)候在南海開展多邊合作所提出的建設(shè)性主張和建議將持開放態(tài)度，即南海多邊合作開放原則;
第六，雙方同意在海洋低敏感領(lǐng)域推動(dòng)合作，即推進(jìn)海洋低敏感領(lǐng)域合作原則;
第七，有關(guān)各方將就南海海洋資源的養(yǎng)護(hù)進(jìn)行合作，即南海海洋資源養(yǎng)護(hù)合作原則;第八，爭(zhēng)端應(yīng)由直接有關(guān)國(guó)家解決，不影響南海地區(qū)的航行自由，即相關(guān)國(guó)家解決爭(zhēng)端應(yīng)不損害航行自由原則。
1996年，中菲發(fā)布的聯(lián)合新聞公報(bào)指出，雙方同意建立雙邊磋商機(jī)制，具體包括成立漁業(yè)、海洋環(huán)保和建立信任措施三個(gè)工作小組，尤其在增強(qiáng)雙方的信任方面還具體列出了搜救行動(dòng)、打擊海盜和走私方面的合作。2000年5月，中菲兩國(guó)達(dá)成《關(guān)于21世紀(jì)雙邊合作框架的聯(lián)合聲明》，雙方表示將依據(jù)國(guó)際法原則，通過(guò)雙邊方式解決南海問(wèn)題爭(zhēng)議。可見(jiàn)，中菲兩國(guó)針對(duì)南海問(wèn)題的政策是不斷深化和具體化的，從而基本保持了兩國(guó)在南海問(wèn)題上的合作進(jìn)程，延緩了南海問(wèn)題的爭(zhēng)議。
另外，在中國(guó)批準(zhǔn)加入《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(1996年5月15日)的同時(shí)，中國(guó)政府依據(jù)《中國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)》(1992年2月25日)的規(guī)定，宣布了中國(guó)大陸領(lǐng)海的部分基線和西沙群島的領(lǐng)?；€，即中國(guó)政府于1996年5月15日發(fā)表了《中國(guó)領(lǐng)?；€的聲明》。
該聲明同時(shí)指出，中國(guó)政府將再行宣布中國(guó)其余領(lǐng)海基線。1998年6月26日，中國(guó)制定了《中國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》。其第2條規(guī)定，中國(guó)的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，為從測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線量起延至200海里;中國(guó)的大陸架為領(lǐng)海以外依本國(guó)陸地領(lǐng)土的全部自然延伸，擴(kuò)展到大陸邊外緣的海底區(qū)域的海床和底土，如果其距離不足200海里，則擴(kuò)展至200海里;中國(guó)與海岸相鄰或相向國(guó)家關(guān)于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的主張重疊的，在國(guó)際法的基礎(chǔ)上按照公平原則以協(xié)議劃定界限。其第14條規(guī)定，本法的規(guī)定不影響中國(guó)享有的歷史性權(quán)利?？梢?jiàn)，中國(guó)依據(jù)聯(lián)合國(guó)日內(nèi)瓦海洋法四公約(1958年4月29日)和《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的要求初步明確和構(gòu)建了針對(duì)海洋問(wèn)題的政策及法律制度，為合理解決中國(guó)與其他國(guó)家之間的領(lǐng)土爭(zhēng)議和海域劃界問(wèn)題作出了制度性的規(guī)范，應(yīng)該受到尊重。
在雙邊層面外，區(qū)域?qū)用嬉策_(dá)成了與南海問(wèn)題有關(guān)的政策和制度性共識(shí)，例如，《中國(guó)與東盟國(guó)家首腦會(huì)晤聯(lián)合聲明:面向21世紀(jì)的中國(guó)—東盟合作》(1997年12月16日)。其第8條指出:他們認(rèn)為，維護(hù)本地區(qū)的和平與穩(wěn)定符合所有各方的利益;他們承諾通過(guò)和平方式解決彼此之間的分歧或爭(zhēng)端，不訴諸武力或以武力相威脅;有關(guān)各方同意根據(jù)公認(rèn)的國(guó)際法，包括1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，通過(guò)友好協(xié)商和談判解決南海爭(zhēng)議;在繼續(xù)尋求解決辦法的同時(shí)，他們同意探討在有關(guān)地區(qū)合作的途徑;為促進(jìn)本地區(qū)的和平與穩(wěn)定，增進(jìn)相互信任，有關(guān)各方同意繼續(xù)自我克制，并以冷靜和建設(shè)性的方式處理有關(guān)分歧;他們還同意，不讓現(xiàn)有的分歧阻礙友好合作關(guān)系的發(fā)展。
在中越、中菲圍繞南海問(wèn)題爭(zhēng)議進(jìn)行雙邊政策和制度化協(xié)調(diào)過(guò)程中，中國(guó)分別于1999年6月與馬來(lái)西亞、2000年5月與印度尼西亞簽署了聯(lián)合聲明，表示要通過(guò)和平方式解決國(guó)際爭(zhēng)端，共同維護(hù)南中國(guó)海的和平穩(wěn)定。在此基礎(chǔ)上，2002年11月，中國(guó)與東盟十國(guó)簽署了《南海各方行為宣言》，使區(qū)域合作制度化，達(dá)成了南海問(wèn)題的制度性共識(shí)，其可謂是南海問(wèn)題國(guó)際法制度的顯現(xiàn)。
二、南海問(wèn)題的政策及國(guó)際法制度的形成(2002—2012)
隨著《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的生效，尤其是其島嶼制度、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架制度的實(shí)施，各國(guó)加大了對(duì)海洋資源的開發(fā)利用力度，所以為合理地管理南海資源，在雙邊合作制度的基礎(chǔ)上，如上所述，中國(guó)與東盟十國(guó)外長(zhǎng)于2002年11月4日在金邊簽署了《南海各方行為宣言》(以下簡(jiǎn)稱《宣言》)，成為管理南海問(wèn)題的國(guó)際法文件，可以認(rèn)為是南海問(wèn)題的國(guó)際法制度的形成標(biāo)志。其主要內(nèi)容如下:
首先，《宣言》的目的。其規(guī)定認(rèn)識(shí)到為增進(jìn)本地區(qū)的和平、穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與繁榮，中國(guó)和東盟有必要促進(jìn)南海地區(qū)和平、友好與和諧的環(huán)境;希望為和平與永久解決有關(guān)國(guó)家間的分歧和爭(zhēng)議創(chuàng)造有利條件。
其次，《宣言》的原則。包括如下方面:(1)依據(jù)國(guó)際法作為處理國(guó)家間關(guān)系的基本準(zhǔn)則;(2)在平等和相互尊重的基礎(chǔ)上，探討建立信任的途徑;(3)尊重并承諾依據(jù)國(guó)際法原則所規(guī)定的在南海的航行及飛越自由;(4)依據(jù)國(guó)際法由直接有關(guān)的主權(quán)國(guó)家友好協(xié)商，以和平方式解決爭(zhēng)議，不使用武力或以武力相威脅;(5)承諾保持克制，不采取使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴(kuò)大化和影響和平與穩(wěn)定的行動(dòng)，包括不在無(wú)人居住的島礁或其它自然構(gòu)造上采取居住的行動(dòng)，應(yīng)以建設(shè)性的方式處理分歧。
本著合作與諒解的精神，努力尋求各種途徑建立相互信任;(6)在解決爭(zhēng)議之前，有關(guān)各方可探討或開展在海洋低敏感領(lǐng)域的合作。在具體實(shí)施之前，有關(guān)各方應(yīng)就雙邊或多邊合作的模式、范圍和地點(diǎn)取得一致意見(jiàn);(7)有關(guān)各方愿通過(guò)各方同意的模式，就有關(guān)問(wèn)題繼續(xù)進(jìn)行磋商和對(duì)話，包括對(duì)遵守本宣言問(wèn)題舉行定期磋商，推動(dòng)以和平方式解決彼此間爭(zhēng)議;(8)各方承諾尊重本宣言的條款并采取與宣言相一致的行動(dòng);(9)各方鼓勵(lì)其他國(guó)家尊重本宣言所包含的原則;(10)有關(guān)各方重申制定南海行為準(zhǔn)則將進(jìn)一步促進(jìn)本地區(qū)和平與穩(wěn)定，并同意在各方協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，朝最終達(dá)成該目標(biāo)而努力。
最后，《宣言》的效力及努力義務(wù)。盡管《宣言》的法律效力比較低，但各方應(yīng)努力遵守以下政治性質(zhì)的義務(wù)。主要為:第一，不采取使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴(kuò)大化和影響和平與穩(wěn)定的行動(dòng)，要求各方保持克制，即遵守保持克制和避免復(fù)雜化的義務(wù);第二，應(yīng)努力尋求各種途徑建立相互信任，包括開展對(duì)話和交換意見(jiàn)，救助危險(xiǎn)境地的所有公民，在自愿的基礎(chǔ)上通報(bào)聯(lián)合軍事演習(xí)和通報(bào)有關(guān)情況，即遵守構(gòu)筑信任及保持溝通義務(wù);
第三，探討或開展海洋低敏感領(lǐng)域合作的方式(模式、范圍和地點(diǎn))，在取得一致意見(jiàn)后開始實(shí)施，即遵守協(xié)商一致合作義務(wù);第四，由直接的主權(quán)國(guó)家間依據(jù)國(guó)際法原則，以通過(guò)友好協(xié)商和談判的和平方式解決彼此間的爭(zhēng)議，而不訴諸武力或以武力相威脅，即遵守依國(guó)際法和平解決爭(zhēng)議義務(wù);第五，以協(xié)商一致的方式，努力制定南海行為準(zhǔn)則，即遵守努力協(xié)商一致制定行為準(zhǔn)則義務(wù);第六，確保依據(jù)國(guó)際法原則規(guī)定的在南海的航行及飛越自由，即遵守確保國(guó)際航行及飛行自由原則;第七，區(qū)域外國(guó)家應(yīng)尊重本宣言所包含的原則，即域外大國(guó)尊重宣言原則義務(wù)。
不可否認(rèn)，《宣言》的簽署和實(shí)施，為延緩南海問(wèn)題爭(zhēng)議的爆發(fā)起了積極的作用。但由于其存在一些缺陷，所以無(wú)法最終地管控和解決南海問(wèn)題爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為，《宣言》的缺陷，主要體現(xiàn)在以下方面:第一，缺少組織機(jī)構(gòu)。即《宣言》無(wú)常設(shè)性的組織機(jī)構(gòu)(例如，決策執(zhí)行委員會(huì)、秘書處)，從而無(wú)法對(duì)各國(guó)的行為或活動(dòng)予以認(rèn)定。第二，缺少懲罰措施。由于《宣言》的抽象性和原則性，尤其缺乏具體的行為準(zhǔn)則，也缺少對(duì)于違反《宣言》行為或活動(dòng)的制裁或懲罰措施，而各國(guó)往往采取利于本國(guó)利益的解釋，致使沖突和爭(zhēng)端無(wú)法獲得認(rèn)定和解決。所以為追求更大的利益，各國(guó)也有采取進(jìn)一步行動(dòng)的發(fā)展趨勢(shì)。即對(duì)各國(guó)在南海的單方面或聯(lián)合的行動(dòng)，無(wú)法作出判斷，從而無(wú)法確定其行為或行動(dòng)，是否使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴(kuò)大化和影響了南海的和平與穩(wěn)定。
所以，制定諸如南海行為準(zhǔn)則那樣的具有法律拘束力的文件，就顯得特別重要。
此后，中國(guó)于2003年6月28日批準(zhǔn)加入了《東南亞友好合作條約》及其兩個(gè)修改議定書。
《中越北部灣劃界協(xié)定》及《中越北部灣漁業(yè)合作協(xié)定》于2004年6月30日生效。中國(guó)、菲律賓和越南于2005年3月14日簽署了《在南中國(guó)海協(xié)議區(qū)三方聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》。這些成果均被認(rèn)為是依據(jù)《宣言》的原則和精神達(dá)成的成果，對(duì)于延緩和解決南海問(wèn)題爭(zhēng)議有重要的參考價(jià)值和作用。
此外，中國(guó)與東盟國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人通過(guò)的聯(lián)合宣言———《中國(guó)與東盟國(guó)家聯(lián)合宣言———面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系》(2003年10月18日)，確認(rèn)了《宣言》的重要性。例如，中國(guó)與東盟國(guó)家聯(lián)合宣言指出，在安全上，中國(guó)與東盟積極實(shí)踐通過(guò)對(duì)話增進(jìn)互信，通過(guò)談判和平解決爭(zhēng)議，通過(guò)合作實(shí)現(xiàn)地區(qū)安全的理念;為加強(qiáng)安全合作，決定落實(shí)《宣言》，討論并規(guī)劃后續(xù)行動(dòng)的具體方式、領(lǐng)域和項(xiàng)目。為此，于2004年12月設(shè)立了中國(guó)與東盟聯(lián)合工作組，自2005年8月至2010年12月舉行了六次會(huì)議，但未能就制定具有法律拘束力的文件內(nèi)容達(dá)成一致。所以，各方應(yīng)繼續(xù)就制定南海行為準(zhǔn)則那樣的文件進(jìn)行協(xié)商，并為協(xié)商一致而努力，這是符合區(qū)域海洋制度的原則和要求的。因?yàn)?，《宣言》?0條規(guī)定，有關(guān)各方重申制定南海行為準(zhǔn)則將進(jìn)一步促進(jìn)本地區(qū)的和平與穩(wěn)定，并同意在各方協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，朝最終達(dá)成該目標(biāo)而努力。
中國(guó)政府對(duì)在條件成熟時(shí)，討論制訂“南海行為準(zhǔn)則”持開放的態(tài)度，并認(rèn)為當(dāng)前的重要任務(wù)為，應(yīng)啟動(dòng)南海低層面或低敏感領(lǐng)域的務(wù)實(shí)合作，待合作深化、互信增強(qiáng)后，再擬訂“南海行為準(zhǔn)則”較妥。
應(yīng)該說(shuō)，采取這樣的步驟是比較合理的，因?yàn)槿绻诟鞣介g未達(dá)成足夠的互信和共識(shí)，要想制定具有法律拘束力的文件是比較困難的?？梢灶A(yù)見(jiàn)，在制定南海行為準(zhǔn)則時(shí)遇到的難題之一為:如何處理他國(guó)已搶占或非法控制的原屬于我國(guó)的島礁行為及資源開發(fā)活動(dòng)的法律屬性，即這些行為或活動(dòng)是無(wú)效，凍結(jié)，還是其他，對(duì)此各方會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的對(duì)立和分歧。
所以，即使中國(guó)與東盟各國(guó)就制定“南海行為準(zhǔn)則”達(dá)成共識(shí)，而要最終簽訂具有法律拘束力的文件的任務(wù)仍很艱巨。
另外，鑒于《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》內(nèi)的大陸架制度要求，即成為締約國(guó)的沿海國(guó)應(yīng)于2009年5月13日前向大陸架界限委員會(huì)提交國(guó)家200海里外大陸架劃界案，南海問(wèn)題爭(zhēng)議再次升級(jí)，同時(shí)，2009年以來(lái)美國(guó)“重返亞太戰(zhàn)略”或“亞太再平衡戰(zhàn)略”的出臺(tái)及部署，加劇了地區(qū)熱點(diǎn)問(wèn)題的爆發(fā)，也使諸如南海問(wèn)題那樣的爭(zhēng)議的解決更為困難。一個(gè)重要的現(xiàn)象為，東盟某些國(guó)家強(qiáng)化了對(duì)南海諸島的所謂管轄和管理，具體表現(xiàn)為制定國(guó)內(nèi)法，“強(qiáng)化”對(duì)島嶼的“主權(quán)宣示”，以符合大陸架界限委員會(huì)的審核條件并作出建議的“要求”。例如，2009年2月17日，菲律賓國(guó)會(huì)通過(guò)了領(lǐng)海基線法案。
3月10日，菲律賓通過(guò)第9522號(hào)共和國(guó)法案—《領(lǐng)?；€法》，將中國(guó)的黃巖島和南沙部分島礁劃為菲律賓領(lǐng)土。2009年3月5日，馬來(lái)西亞登陸南沙群島的彈丸礁，宣示對(duì)該礁及其附近海域的“主權(quán)”。2009年5月6日，越南和馬來(lái)西亞提交聯(lián)合劃界案;2009年5月7日，越南針對(duì)南海的劃界案。2012年4月，中菲黃巖島對(duì)峙事件;2012年，越南海洋法的制定。此后經(jīng)過(guò)各方努力，制定了延緩南海問(wèn)題爭(zhēng)議的雙邊及區(qū)域性文件，例如，2011年10月11日，《關(guān)于指導(dǎo)解決中國(guó)和越南海上問(wèn)題基本原則協(xié)議》;2011年10月15日，《中越聯(lián)合聲明》;2011年7月20日，中國(guó)與東盟就落實(shí)《宣言》指導(dǎo)方針達(dá)成一致(即落實(shí)《宣言》指導(dǎo)方針，2011年7月21日，中國(guó)-東盟外長(zhǎng)會(huì)議通過(guò))。
這些成果為推動(dòng)落實(shí)《宣言》進(jìn)程，包括協(xié)商南海行為準(zhǔn)則，推進(jìn)南海務(wù)實(shí)合作鋪平了道路，提供了保障。
在上述文件中，尤其是中國(guó)———東盟落實(shí)《宣言》指導(dǎo)方針，旨在指導(dǎo)落實(shí)《宣言》框架下可能開展的共同合作活動(dòng)、措施和項(xiàng)目。其內(nèi)容為:(1)依據(jù)《宣言》條款，以循序漸進(jìn)的方式進(jìn)行;(2)各方將根據(jù)《宣言》的精神，繼續(xù)推動(dòng)對(duì)話和磋商;(3)落實(shí)《宣言》框架下的活動(dòng)或項(xiàng)目應(yīng)明確確定;(4)參與活動(dòng)或項(xiàng)目應(yīng)建立在自愿的基礎(chǔ)上;(5)《宣言》范圍內(nèi)最初開展的活動(dòng)應(yīng)是建立信任措施;(6)應(yīng)在有關(guān)各方共識(shí)的基礎(chǔ)上決定實(shí)施《宣言》的具體措施或活動(dòng)，并邁向最終制訂南海行為準(zhǔn)則;(7)在落實(shí)《宣言》框架下達(dá)成共識(shí)的合作項(xiàng)目時(shí)，如有需要，將請(qǐng)專家和名人為有關(guān)項(xiàng)目提供協(xié)助;(8)每年向中國(guó)———東盟外長(zhǎng)會(huì)報(bào)告《宣言》范圍內(nèi)達(dá)成共識(shí)的合作活動(dòng)或項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)展情況。
此后，由于2012年第45屆東盟外長(zhǎng)會(huì)議無(wú)法匯聚共識(shí)提出聯(lián)合宣言，印尼便開始以區(qū)域大國(guó)的身份，由總統(tǒng)委派印尼外長(zhǎng)出使東盟各成員國(guó)，在36小時(shí)內(nèi)積極協(xié)商，并凝聚東盟的共同立場(chǎng)與利益。在印尼外長(zhǎng)積極從事外交斡旋的努力下，其與柬埔寨外長(zhǎng)在2012年7月20日針對(duì)南海問(wèn)題的后續(xù)發(fā)展提出了“東盟南海六項(xiàng)原則”(ASEAN'sSix-pointPrinciplesontheSouthChinaSea)，強(qiáng)調(diào):(1)全面落實(shí)《宣言》及其有關(guān)聲明;(2)落實(shí)《宣言》后續(xù)行動(dòng)指針;(3)盡快達(dá)成“南海行為準(zhǔn)則”;(4)全面遵守包括《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》在內(nèi)的被國(guó)際社會(huì)廣泛認(rèn)可的國(guó)際法;(5)各方繼續(xù)保持克制，不使用武力;(6)依據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》在內(nèi)的、被國(guó)際社會(huì)廣泛認(rèn)可的國(guó)際法和平解決有關(guān)爭(zhēng)議。
2012年8月3日，美國(guó)國(guó)務(wù)院代理副發(fā)言人帕特里克·文特瑞爾(PatrickVentrell)就南海問(wèn)題發(fā)表聲明。
美國(guó)針對(duì)南海問(wèn)題的聲明指責(zé)中國(guó)進(jìn)一步加劇南海地區(qū)緊張局勢(shì)。主要內(nèi)容為:
(1)美國(guó)對(duì)南海局勢(shì)緊張升級(jí)表示關(guān)切，正在對(duì)形勢(shì)發(fā)展密切跟蹤;近來(lái)局勢(shì)發(fā)展中對(duì)抗性言論、資源開發(fā)分歧、脅迫性經(jīng)濟(jì)行動(dòng)，包括使用障礙物阻止進(jìn)入黃巖島周邊事件不斷升級(jí)，特別是中國(guó)提升三沙市行政級(jí)別，在南海有爭(zhēng)議地區(qū)建立一個(gè)新的警備區(qū)之舉有違通過(guò)外交合作解決分歧，進(jìn)一步加劇地區(qū)緊張局勢(shì)升級(jí)風(fēng)險(xiǎn)。
(2)美國(guó)在南海領(lǐng)土爭(zhēng)端中不選邊站隊(duì)，也沒(méi)有領(lǐng)土野心，但美國(guó)相信該地區(qū)國(guó)家應(yīng)通過(guò)合作及外交努力解決分歧，而不應(yīng)強(qiáng)迫、恫嚇、威脅和使用武力。
(3)為建立和平解決分歧的清晰程序規(guī)則，美國(guó)鼓勵(lì)東盟國(guó)家和中國(guó)就最終完成南海行為準(zhǔn)則取得有意義的進(jìn)展，同時(shí)，美國(guó)支持東盟最近就南海問(wèn)題達(dá)成的六點(diǎn)原則。
對(duì)此，中國(guó)外交部發(fā)言人秦剛就美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)表所謂南海問(wèn)題聲明闡明了中方嚴(yán)正立場(chǎng)，指出，美國(guó)的所謂南海問(wèn)題聲明，罔顧事實(shí)，混淆是非，發(fā)出了嚴(yán)重錯(cuò)誤信號(hào)，無(wú)助于有關(guān)各方維護(hù)南海乃至亞太地區(qū)和平穩(wěn)定的努力;中方對(duì)此表示強(qiáng)烈不滿和堅(jiān)決反對(duì)。具體內(nèi)容為:
第一，中國(guó)對(duì)南海諸島及其附近海域擁有無(wú)可爭(zhēng)辯的主權(quán)，歷史事實(shí)清楚，包括1959年中國(guó)就設(shè)立了隸屬?gòu)V東省的西、南、中沙群島辦事處，對(duì)西沙、中沙和南沙群島的島礁及其海域進(jìn)行行政管轄，這次設(shè)立三沙市是中國(guó)對(duì)現(xiàn)有有關(guān)地方行政管轄機(jī)構(gòu)的必要調(diào)整，是中國(guó)主權(quán)范圍內(nèi)的事情。
第二，近20多年來(lái)，在中國(guó)和有關(guān)地區(qū)國(guó)家的共同努力下，保持了南海的和平穩(wěn)定，航行自由和正常貿(mào)易得到充分保障，包括2002年中國(guó)與東盟國(guó)家共同簽署的《宣言》，規(guī)定了利用和平方法直接由有關(guān)主權(quán)國(guó)家解決領(lǐng)土爭(zhēng)議和管轄權(quán)爭(zhēng)議，各方承諾不采取使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴(kuò)大化的行動(dòng)，但個(gè)別國(guó)家再三破壞上述宣言的基本原則和精神，缺乏商談“南海行為準(zhǔn)則”的條件和氣氛。
第三，美國(guó)對(duì)中國(guó)正常、合理之舉的無(wú)端指責(zé)不能不使人們對(duì)美方的意圖指出質(zhì)疑……，這種選擇性視盲和發(fā)聲有悖其所聲稱的對(duì)爭(zhēng)議“不持立場(chǎng)”、“不介入”的態(tài)度，不利于地區(qū)國(guó)家的團(tuán)結(jié)合作與和平穩(wěn)定;美國(guó)應(yīng)尊重中國(guó)的主權(quán)和領(lǐng)土完整，多做有利于亞太穩(wěn)定繁榮的事，而不是相反。
在這種背景下，尤其在域外大國(guó)美國(guó)的參與下，中國(guó)針對(duì)制定南海行為準(zhǔn)則的態(tài)度發(fā)生了變化。主要標(biāo)志為中國(guó)同意與東盟就南海行為準(zhǔn)則舉行磋商。這是在中國(guó)與東盟就落實(shí)《宣言》第八次聯(lián)合工作組會(huì)議后作出的決定。
為此，于2013年9月14-15日在中國(guó)蘇州舉行了中國(guó)———東盟聯(lián)合工作組的第九次會(huì)議，各方同意遵循循序漸進(jìn)、協(xié)商一致的磋商思路，從梳理共識(shí)開始，逐步擴(kuò)大共識(shí)、縮小分歧，在全面有效落實(shí)《宣言》的過(guò)程中，繼續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)準(zhǔn)則的進(jìn)程，會(huì)議決定授權(quán)聯(lián)合工作組就南海行為準(zhǔn)則進(jìn)行具體磋商，并同意采取步驟成立名人專家小組。
這是值得祝賀的，體現(xiàn)了對(duì)南海問(wèn)題的政策和國(guó)際制度由功能化向規(guī)范化發(fā)展的趨勢(shì)。
可見(jiàn)，中國(guó)同意就南海行為準(zhǔn)則開始磋商，對(duì)于南海問(wèn)題向規(guī)范性方向發(fā)展，具有重大的意義，也可發(fā)揮中國(guó)的應(yīng)有作用。
三、南海問(wèn)題的政策及國(guó)際法制度的發(fā)展(2013—)
如上所述，中國(guó)同意與東盟就南海行為準(zhǔn)則開始正式磋商，是對(duì)南海問(wèn)題國(guó)際法制度發(fā)展的重要貢獻(xiàn)，對(duì)于規(guī)范各方在南海尤其在南沙群島及其周邊海域的行為或活動(dòng)，有一定的拘束力，但對(duì)最終解決相關(guān)國(guó)家之間的領(lǐng)土爭(zhēng)議問(wèn)題，則只能規(guī)定原則性的條款，即相關(guān)國(guó)家之間針對(duì)的南沙島礁領(lǐng)土的主張不可輕易改變，在協(xié)商談判解決領(lǐng)土主權(quán)問(wèn)題時(shí)，也不會(huì)輕易地達(dá)成妥協(xié)，但南海行為準(zhǔn)則對(duì)于延緩南海問(wèn)題爭(zhēng)議有積極的穩(wěn)固作用，為此，在磋商制定南海行為準(zhǔn)則的過(guò)程中，應(yīng)注意以下問(wèn)題及遵守以下幾項(xiàng)原則。主要為:
第一，合理預(yù)期原則。制定南海行為準(zhǔn)則涉及多方利益，需要有一個(gè)細(xì)致復(fù)雜的協(xié)調(diào)過(guò)程，以照顧各方的關(guān)切和利益，兼顧各方的舒適度和可接受度。南沙島礁領(lǐng)土爭(zhēng)議問(wèn)題，依然需在聲索國(guó)間通過(guò)直接的對(duì)話和談判協(xié)商解決。任何試圖利用其他方法包括利用法律或司法方法解決，存在一定的難度，存在曲折性。
第二，遵守協(xié)商一致原則。制定南海行為準(zhǔn)則應(yīng)繼承包括《宣言》在內(nèi)的原則和精神，尋求最廣泛的共識(shí)，努力達(dá)成協(xié)商一致，不應(yīng)把個(gè)別國(guó)家或幾個(gè)國(guó)家的意志強(qiáng)加給其他國(guó)家，確保制度實(shí)施的有效性和穩(wěn)定性。
第三，排除干擾原則。盡管各方均表示愿意繼續(xù)推進(jìn)南海行為準(zhǔn)則進(jìn)程，但仍未能就制定具有法律拘束力的文件內(nèi)容達(dá)成一致，主要原因之一是受到了東盟內(nèi)部某些國(guó)家及其他外部國(guó)家的干擾，所以，各方和其他國(guó)家應(yīng)多做有利于推進(jìn)南海行為準(zhǔn)則進(jìn)程的事，確保推進(jìn)其進(jìn)程的條件和環(huán)境。
第四，遵循循序漸進(jìn)原則。南海問(wèn)題爭(zhēng)議十分復(fù)雜和敏感，不可能一蹴而就并一次性地最終解決，需要在堅(jiān)持先前相關(guān)政策與制度原則和精神的基礎(chǔ)上進(jìn)行廣泛而持續(xù)的努力，實(shí)現(xiàn)階段性的突破，特別需要堅(jiān)持先易后難、循序漸進(jìn)的原則。當(dāng)然，這些原則均符合國(guó)際法尤其是與南海問(wèn)題有關(guān)的政策和國(guó)際法制度規(guī)范，必須堅(jiān)持。
當(dāng)前的任務(wù)之一是，應(yīng)加強(qiáng)雙邊層面的合作進(jìn)程，尤其應(yīng)強(qiáng)化海洋低敏感領(lǐng)域的合作，推進(jìn)區(qū)域合作步伐，包括制定和實(shí)施南海區(qū)域海洋領(lǐng)域合作制度。而其基礎(chǔ)或前提是增進(jìn)互信，尤其是鞏固政治互信。
2013年10月8日，在印度尼西亞巴厘島簽署了《中國(guó)-東盟面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系聯(lián)合宣言》。其指出，我們強(qiáng)調(diào)共同維護(hù)南海和平穩(wěn)定，確保海上安全，維護(hù)航行自由，將繼續(xù)加強(qiáng)落實(shí)《宣言》，保持定期磋商，朝著《宣言》所確定的達(dá)成南海行為準(zhǔn)則的目標(biāo)而努力，以加強(qiáng)互信，維護(hù)地區(qū)和平、穩(wěn)定和繁榮。2013年10月10日，在第16次東盟與中日韓領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上的講話指出，我們?cè)阜e極探討簽署中國(guó)-東盟國(guó)家睦鄰友好合作條約，遵守《宣言》精神，積極穩(wěn)妥推進(jìn)南海行為準(zhǔn)則，妥善應(yīng)對(duì)和處理地區(qū)熱點(diǎn)敏感問(wèn)題，避免其復(fù)雜化、擴(kuò)大化。
中方將考慮建立東亞海洋合作平臺(tái)。中國(guó)將與東盟攜手建設(shè)更為緊密的中國(guó)———東盟命運(yùn)共同體;發(fā)展海上合作伙伴關(guān)系，推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)尤其是漁業(yè)、海上互聯(lián)互通、海上環(huán)保和科研、海上搜救等領(lǐng)域務(wù)實(shí)合作，共同建設(shè)21世紀(jì)“海上絲綢之路”。這些具體的政策和制度性倡議均是積極推動(dòng)南海問(wèn)題爭(zhēng)議解決的有效途徑和方法。
在雙邊層面上，2013年10月15日，《新時(shí)期深化中越全面戰(zhàn)略合作的聯(lián)合聲明》指出，雙方同意繼續(xù)推進(jìn)在海洋環(huán)保、海洋科研、海上搜救、防災(zāi)減災(zāi)、海上互聯(lián)互通等領(lǐng)域合作。雙方同意切實(shí)管控好海上分歧，不采取使?fàn)幎藦?fù)雜化、擴(kuò)大化的行動(dòng)，用好兩國(guó)外交部海上危機(jī)管控?zé)峋€，兩國(guó)農(nóng)業(yè)部門海上漁業(yè)活動(dòng)突發(fā)事件聯(lián)系熱線，及時(shí)、妥善處理出現(xiàn)的問(wèn)題，同時(shí)繼續(xù)積極探討管控危機(jī)的有效措施，維護(hù)中越關(guān)系大局以及南海和平穩(wěn)定。雙方一致同意，全面有效落實(shí)《宣言》，增進(jìn)互信，推動(dòng)合作，共同維護(hù)南海和平與穩(wěn)定，按照《宣言》的原則和精神，在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上朝著制定南海行為準(zhǔn)則而努力。
這些針對(duì)南海問(wèn)題的政治性文件，為增進(jìn)互信具有重要的保障作用，也為延緩和合作處理南海問(wèn)題提供了重要基礎(chǔ)和保障，值得推進(jìn)和具體落實(shí)。
總之，中國(guó)的發(fā)展已成為不可阻擋的歷史潮流，如何讓中國(guó)在南海問(wèn)題的處理上發(fā)揮重大的作用，是各國(guó)所期待的，所以，中國(guó)應(yīng)以處理南海問(wèn)題爭(zhēng)議包括制定南海行為準(zhǔn)則為契機(jī)，提供更多的公共產(chǎn)品，發(fā)揮大國(guó)的責(zé)任，為樹立海洋秩序和海洋安全新理念，確立公正合理的海洋文化和價(jià)值觀，是應(yīng)持續(xù)努力的方向和重大任務(wù)。
結(jié)束語(yǔ)
從以上規(guī)范南海問(wèn)題的政策和國(guó)際法制度，包括從雙邊、區(qū)域?qū)用娴慕惶孢f進(jìn)，以及其蘊(yùn)涵的原則和精神的一致性，無(wú)疑為解決南海問(wèn)題爭(zhēng)議提供了重要的條件和基礎(chǔ)，為此，我們必須切實(shí)貫徹和具體落實(shí)，為維護(hù)南海區(qū)域的和平、穩(wěn)定與發(fā)展，增進(jìn)合作，共享南海資源利益作出貢獻(xiàn)。由于南海問(wèn)題爭(zhēng)議復(fù)雜、敏感，不可能在短期內(nèi)解決，所以，應(yīng)考慮延緩南海問(wèn)題爭(zhēng)議的途徑和方法，主要的目標(biāo)取向?yàn)?實(shí)現(xiàn)海洋低敏感領(lǐng)域功能性和各方行為或活動(dòng)的規(guī)范性的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，為最終解決南海問(wèn)題爭(zhēng)議提供基礎(chǔ)性的條件和保障，實(shí)現(xiàn)共享南海資源利益和維護(hù)海洋權(quán)利相統(tǒng)一的目標(biāo)，為人類造福。同時(shí)，我國(guó)應(yīng)以制定南海行為準(zhǔn)則為契機(jī)，積極加快充實(shí)國(guó)家海洋體制機(jī)制步伐，包括進(jìn)一步完善海洋法律制度，以維護(hù)我國(guó)領(lǐng)土主權(quán)和海洋利益，為實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)提供保障。