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緩刑再犯特點(diǎn)原因及防范對(duì)策初探———以深圳寶安法院緩刑再犯案件為視角
【摘 要】在我國(guó)緩刑最早可以追溯到西周時(shí)期，《周禮》中記載，“若邦兇荒，則以荒辯之法治之，令移民通財(cái)，糾守緩刑”。???自2010 年度開(kāi)展排頭兵競(jìng)賽活動(dòng)以來(lái)，寶安法院在擴(kuò)大非監(jiān)禁刑和緩刑適用方面成績(jī)斐然。然緩刑罪犯絕大多數(shù)為外地戶(hù)籍被告人，在緩刑考驗(yàn)期內(nèi)，基本上未曾接受任何形式的社區(qū)矯正，處于嚴(yán)重脫管狀態(tài)，存在較大的緩刑再犯風(fēng)險(xiǎn)。本文希望通過(guò)對(duì)寶安法院近四年來(lái)緩刑再犯案件的特點(diǎn)原因進(jìn)行深入分析總結(jié)，提出防范緩刑再犯的對(duì)策和建議，以期對(duì)司法實(shí)踐作出有益的探索。
【關(guān)鍵詞】緩刑再犯;嚴(yán)重脫管;判前社會(huì)調(diào)查。
自2010 年全省法院開(kāi)展排頭兵競(jìng)賽活動(dòng)以來(lái)，寶安法院在非監(jiān)禁刑擴(kuò)大適用上一直走在深圳市法院前列。2011 年 1-10 月份寶安法院判處非監(jiān)禁刑人數(shù)為 1256 人，判處緩刑人數(shù)為 1112人，非監(jiān)禁刑適用率為23.13%。對(duì)推動(dòng)深圳市科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧排頭兵，化解基層矛盾，加快建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)際化先進(jìn)城市及寶安區(qū)加快特區(qū)一體化，建設(shè)和諧幸福寶安作出了一定的貢獻(xiàn)。
但從 2008 年至 2011 年 10 月份，寶安法院判處緩刑的 1931名罪犯中有 8 人在緩刑考驗(yàn)期內(nèi)再犯新罪，或者是在緩刑考驗(yàn)期內(nèi)被行政拘留，被寶安法院撤銷(xiāo)緩刑，即緩刑再犯。雖緩刑再犯人數(shù)少，比率低，在全國(guó)亦屬于很低的水平。然緩刑再犯的出現(xiàn)，說(shuō)明我們的社區(qū)矯正制度和緩刑再犯防范機(jī)制存在一定的不足，我們有必要予以全面審視并引起足夠的重視。
一、緩刑再犯的特點(diǎn)。
通過(guò)對(duì)以上8 名緩刑再犯進(jìn)行分析，筆者發(fā)現(xiàn)其呈現(xiàn)出如下共同特點(diǎn)：
1、上述緩刑再犯罪犯均來(lái)自廣東省非珠三角地區(qū)或內(nèi)地省份，均未擁有深圳戶(hù)籍。
2、社區(qū)矯正辦和法院尚未開(kāi)展成年犯的“判前社會(huì)調(diào)查”工作。
3、上述緩刑再犯罪犯在宣告緩刑后，均繼續(xù)留在深圳，絕大多數(shù)罪犯仍居住在犯罪前場(chǎng)所或附近。
4、上述緩刑再犯罪犯在緩刑考驗(yàn)期間內(nèi)，均未曾接受任何形式的緩刑監(jiān)管或是社區(qū)矯正，存在嚴(yán)重脫離監(jiān)管情形。
5、上述緩刑再犯罪犯中有 4 人宣告緩刑后，又在同一地點(diǎn)或附近地點(diǎn)再犯同類(lèi)犯罪。有 3 人宣告緩刑后，雖然沒(méi)有實(shí)施相同性質(zhì)的犯罪，但其犯罪地點(diǎn)亦在首次犯罪地附近或相鄰的街道辦。
二、出現(xiàn)緩刑再犯的原因。
1、現(xiàn)階段，我國(guó)包括深圳市，尚未普遍實(shí)施“判前社會(huì)調(diào)查”制度。判前社會(huì)調(diào)查制度是適用緩刑的重要參考依據(jù)，是實(shí)行社區(qū)矯正的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，可以為法院提供作出判決的依據(jù)，同時(shí)也可以為社區(qū)矯正人員對(duì)罪犯進(jìn)行有效監(jiān)管提供參考資料，幫助社區(qū)矯正人員對(duì)罪犯進(jìn)行分類(lèi)，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理。但囿于多方面的主客觀原因，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)和法院尚未普遍實(shí)施判前社會(huì)調(diào)查制度。
2、罪犯在緩刑考驗(yàn)期內(nèi)嚴(yán)重脫管。
人戶(hù)分離是造成脫管的主要原因。
深圳是個(gè)移民城市，外來(lái)人口占大多數(shù)，他們長(zhǎng)期在深圳工作生活，卻沒(méi)有深圳戶(hù)籍。外地戶(hù)籍被告人宣告緩刑后大多數(shù)并未回到原籍，而是繼續(xù)留在深圳務(wù)工生活，戶(hù)籍地的監(jiān)管無(wú)法落實(shí)。
而深圳市社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)社區(qū)矯正的對(duì)象僅限于擁有本地戶(hù)籍并在深圳市長(zhǎng)期居住的人員。
所以造成外地戶(hù)籍緩刑罪犯嚴(yán)重脫管。
3、社區(qū)矯正制度和體系不完善。
主要表現(xiàn)在社區(qū)矯正主體人力物力不足、社區(qū)矯正隊(duì)伍職業(yè)化和專(zhuān)業(yè)化程度不高、社區(qū)矯正內(nèi)容單一。
三、防范緩刑再犯的對(duì)策及建議。
1、建立專(zhuān)門(mén)的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)，建設(shè)多層次高素質(zhì)的社區(qū)矯正工作隊(duì)伍。為了保證社區(qū)矯正工作效率和工作質(zhì)量，使管理、矯正工作順利開(kāi)展，應(yīng)改變目前基層司法所作為社區(qū)矯正主體的這一模式，必須由專(zhuān)職、專(zhuān)業(yè)、獨(dú)立的刑罰執(zhí)行機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行社區(qū)矯正的管理。建立多層次高素質(zhì)的社區(qū)矯正工作隊(duì)伍。因?yàn)樯鐓^(qū)矯正工作的復(fù)雜性、專(zhuān)業(yè)性，所以在人員素質(zhì)方面對(duì)社區(qū)矯正人員提出了很高的要求，應(yīng)配備一支涵蓋法學(xué)、心理學(xué)、教育學(xué)、醫(yī)學(xué)、社會(huì)學(xué)等方面專(zhuān)業(yè)人才的隊(duì)伍。充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，探索建立“三支隊(duì)伍”，建立社區(qū)矯正人員、社工、義工的立體幫教網(wǎng)絡(luò)。
2、建立和完善判前社會(huì)調(diào)查制度。應(yīng)借鑒美國(guó)和香港的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立類(lèi)似的“判前評(píng)估專(zhuān)案小組”，作為社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)部門(mén)，代表社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)進(jìn)行判前社會(huì)調(diào)查，提交是否適合羈押的報(bào)告。借鑒美國(guó)的“PSI”制度，完善判前社會(huì)調(diào)查報(bào)告制度。
3、完善社區(qū)矯正內(nèi)容和措施，增設(shè)社區(qū)服務(wù)刑種。目前街道司法所承擔(dān)的社區(qū)矯正的內(nèi)容主要是組織公益勞動(dòng)、法制教育、個(gè)別談話、個(gè)別回訪、思想?yún)R報(bào)。對(duì)矯正對(duì)象的心理健康、就業(yè)、回歸社會(huì)等社區(qū)矯正的核心內(nèi)容的關(guān)注尚顯不足，應(yīng)加強(qiáng)這些方面的矯正措施和內(nèi)容。借鑒香港地區(qū)比較完備的社區(qū)矯正規(guī)范，探索“中間制裁”形式，如擴(kuò)大適用禁止令、監(jiān)督履行賠償義務(wù)，增設(shè)社區(qū)服務(wù)刑種等。
4、探索建立緩刑聽(tīng)證程序。探索建立緩刑聽(tīng)證程序，將緩刑的適用納入法庭辯論環(huán)節(jié)，擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、被害人、辯護(hù)人、代理人及社區(qū)居民代表、社區(qū)工作人員的參與，特別是保障社區(qū)居民代表、社區(qū)工作人員的充分發(fā)言權(quán)和聽(tīng)證權(quán)。聽(tīng)證主要圍繞被告人適用緩刑對(duì)所居住社區(qū)的影響評(píng)估、社區(qū)矯正改造可行性評(píng)估。聽(tīng)證會(huì)意見(jiàn)和建議作為法官對(duì)于是否適應(yīng)緩刑的參考。
5、探索將符合條件的非深戶(hù)籍緩刑罪犯納入到深圳社區(qū)矯正中來(lái)。有必要對(duì)社區(qū)矯正的原則進(jìn)行再審視，實(shí)行以“屬地管轄”為主，以“居住地管轄”為輔的社區(qū)矯正原則。將持有深圳市居住證、在深圳學(xué)習(xí)生活工作一年以上，或者是與深圳市企事業(yè)單位簽署一年以上勞動(dòng)合同的非深圳戶(hù)籍人員都納入到深圳的社區(qū)矯正體系中來(lái)。
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系統(tǒng)論視野下我國(guó)土壤污染防治之立法完善
摘 要：我國(guó)土壤污染總體形勢(shì)嚴(yán)峻，土壤污染已對(duì)人體健康、土壤生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重威脅。然而我國(guó)土壤污染防治立法供給與系統(tǒng)性嚴(yán)重不足，現(xiàn)有立法呈現(xiàn)分散碎片的特征，存在明顯的結(jié)構(gòu)與功能缺陷，遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足土壤污染防治的現(xiàn)實(shí)需要。我國(guó)需要借鑒域外國(guó)家和地區(qū)土壤污染防治選進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，在整體環(huán)境觀指導(dǎo)下，運(yùn)用系統(tǒng)論及其方法，實(shí)現(xiàn)我國(guó)土壤污染防治立法的系統(tǒng)化。我國(guó)需要修改 《環(huán)境保護(hù)法》 以實(shí)現(xiàn)對(duì)各環(huán)境介質(zhì)的系統(tǒng)污染控制;需要制定專(zhuān)門(mén)的 《土壤污染防治法》，加強(qiáng)土壤污染治理與修復(fù)，系統(tǒng)規(guī)定土壤污染防治各項(xiàng)制度，統(tǒng)一土壤污染監(jiān)管體制，保障公眾參與土壤污染防治的權(quán)利;需要完善并逐步提高土壤環(huán)境質(zhì)量相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。
關(guān)鍵詞：土壤污染;生態(tài)環(huán)境;環(huán)境治理;污染防治。
隨著我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程加速、城市化的大力推進(jìn)以及化學(xué)品、農(nóng)藥等現(xiàn)代科技產(chǎn)品的使用，人類(lèi)社會(huì)向自然環(huán)境排放了大量污染物，使得土壤污染的總體形勢(shì)異常嚴(yán)峻。我國(guó)在土壤污染防治方面立法供給嚴(yán)重不足，現(xiàn)有立法呈現(xiàn)分散碎片的特征，遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足土壤污染防治的現(xiàn)實(shí)需要，我國(guó)亟需系統(tǒng)化完善土壤污染防治立法。
一、我國(guó)土壤生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀。
土壤是“以母質(zhì)為基礎(chǔ)，在物理、化學(xué)和生物的長(zhǎng)期共同作用下，不斷演化而成的土狀物質(zhì)，它由固相、液相和氣相物質(zhì)以及生物體四部分組成，各部分之間相互作用，形成了一個(gè)復(fù)雜的體系”。[1]土壤是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，是動(dòng)植物生長(zhǎng)繁育的自然基礎(chǔ)之一。土壤各組成部分互相聯(lián)系、互相作用，共同組成了復(fù)雜多樣的土壤生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)。土壤生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)內(nèi)外存在著物質(zhì)、能量和信息的變化與交換，保持著結(jié)構(gòu)和功能的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定。土壤結(jié)構(gòu)多樣、功能多元和過(guò)程復(fù)雜的特性使得土壤對(duì)人類(lèi)具有極其重要的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值。然而，土壤生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)卻非常脆弱，土壤具有吸附性、緩沖性、氧化還原性以及自?xún)舻墓δ埽淠軓V泛接觸水、大氣、固體廢物等中的污染物，這就使得土壤極易受到污染。
土壤污染是指“由人類(lèi)活動(dòng)產(chǎn)生的各種污染物通過(guò)各種途徑輸入土壤，其數(shù)量和速度超過(guò)了土壤的凈化能力，導(dǎo)致土壤的組成、結(jié)構(gòu)和功能等發(fā)生變化，從而使土壤的生態(tài)平衡受到破壞，正常功能失調(diào)，導(dǎo)致土壤環(huán)境質(zhì)量下降，影響作物的正常生長(zhǎng)發(fā)育，并產(chǎn)生一定的水和大氣次生污染的環(huán)境效應(yīng)，最終將危及人體健康以及人類(lèi)生存和發(fā)展的現(xiàn)象。”[2]我國(guó)土壤污染的總體形勢(shì)相當(dāng)嚴(yán)峻，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，“目前中國(guó)受污染的耕地約有 1.5 億畝，污水灌溉污染耕地 3250 萬(wàn)畝，固體廢棄物堆存占地和毀田 200 萬(wàn)畝，合計(jì)約占耕地總面積的 1/10 以上”[3]。這些土壤污染的污染源主要有酸雨、大氣塵埃、工礦固體廢物、生活垃圾、化肥和農(nóng)藥、工礦廢水灌溉、農(nóng)家肥、地膜污染等。與大氣污染、水污染相比，土壤污染具有隱蔽性、富集性、復(fù)雜性和不易逆轉(zhuǎn)性的特點(diǎn)，這使得土壤污染的危害嚴(yán)重，治理困難、耗資巨大。
土壤污染對(duì)人體健康、土壤生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重威脅。首先，土壤污染嚴(yán)重危害人體健康。土壤污染造成有害物質(zhì)被農(nóng)作物吸收，使有害物質(zhì)通過(guò)食物鏈富集于人體內(nèi)，引發(fā)各種急慢性疾病，危害人體健康。其次，土壤污染威脅生態(tài)安全。土壤污染直接影響土壤生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能，導(dǎo)致依附于土壤的生物種群結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，生物多樣性減少。土壤污染還會(huì)導(dǎo)致水、大氣、海洋等環(huán)境要素的交叉污染，進(jìn)而影響整個(gè)生態(tài)安全。最后，土壤污染影響經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。土壤污染使土壤生產(chǎn)力和耕地質(zhì)量下降，導(dǎo)致糧食減產(chǎn)、糧食質(zhì)量下降，進(jìn)而影響整個(gè)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
二、我國(guó)土壤污染防治立法的缺陷分析。
土壤污染防治的法制化是我國(guó)根治土壤污染的基本路徑。
目前，我國(guó)涉及土壤污染防治的法律法規(guī)總體可分為環(huán)境保護(hù)基本法、土壤污染防治專(zhuān)門(mén)法及相關(guān)法三個(gè)部分。首先， 《環(huán)境保護(hù)法》 對(duì)土壤污染防治、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)作了原則性規(guī)定。
《環(huán)境保護(hù)法》 第 20 條要求各級(jí)人民政府對(duì)土壤污染和土壤生態(tài)環(huán)境破壞從水土整治、動(dòng)植物保護(hù)、化學(xué)品及農(nóng)藥安全等方面進(jìn)行綜合系統(tǒng)防治。其次，我國(guó)目前尚無(wú)土壤污染防治的專(zhuān)門(mén)法律，現(xiàn)有與土壤污染防治密切相關(guān)的法律法規(guī)主要是 《水土保持法》 和 《土地復(fù)墾條例》。2007 年 《沈陽(yáng)市污染場(chǎng)地環(huán)境治理及修復(fù)管理辦法 (試行)》 從監(jiān)督管理、污染場(chǎng)地的評(píng)估與認(rèn)定、污染場(chǎng)地的治理及修復(fù)、法律責(zé)任等方面對(duì)污染場(chǎng)地環(huán)境治理及修復(fù)管理進(jìn)行了比較系統(tǒng)的規(guī)定。1995 年制定的《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》 對(duì)農(nóng)田、蔬菜地、茶園、果園、牧場(chǎng)、林地、自然保護(hù)區(qū)等的土壤規(guī)定了不同的質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)。最后，土壤污染防治相關(guān)法主要涉及 《大氣污染防治法》、 《水污染防治法》、 《固體廢棄物污染防治法》 等污染防治及 《土地管理法》、 《森林法》、 《草原法》、 《礦產(chǎn)資源法》 等自然資源保護(hù)方面的法律法規(guī)。另外，其他環(huán)境保護(hù)專(zhuān)門(mén)法中有助于土壤污染防治的還有 《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、 《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、 《節(jié)約能源法》、 《農(nóng)業(yè)法》、 《城市規(guī)劃法》、 《標(biāo)準(zhǔn)化法》、 《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》 等。
然而，我國(guó)土壤污染防治立法還相當(dāng)不完善，存在嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)與功能缺陷，已明顯不能為防治土壤污染提供有力地法律制度保障。
第一，我國(guó)土壤污染防治立法的結(jié)構(gòu)性缺陷。首先，立法缺乏系統(tǒng)性。涉及土壤污染防治的法律法規(guī)應(yīng)是一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體，而我國(guó)不僅環(huán)境保護(hù)基本法性質(zhì)的 《環(huán)境保護(hù)法》 對(duì)土壤污染防治的規(guī)定相當(dāng)簡(jiǎn)單，而且還缺乏專(zhuān)門(mén)性的土壤污染防治單行法律法規(guī)。這既與當(dāng)前嚴(yán)峻的土壤污染形勢(shì)極不相適應(yīng)，也嚴(yán)重制約了土壤污染防治的工作開(kāi)展。其他涉及土壤污染防治的法律法規(guī)只有關(guān)于土壤污染防治的零散規(guī)定，且這些規(guī)定多是宣言式和框架式的，既無(wú)對(duì)土壤污染防治的明確詳細(xì)規(guī)定，又缺乏相互配合聯(lián)系，無(wú)法為土壤污染防治提供有效的制度保障。其次，立法缺乏對(duì)土壤的統(tǒng)一性保護(hù)。現(xiàn)有土壤污染防治法律法規(guī)分別從不同的領(lǐng)域?qū)Σ煌耐寥肋M(jìn)行規(guī)定，缺乏對(duì)土壤生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基本化規(guī)定。立法的土壤規(guī)制對(duì)象比較狹窄，偏重規(guī)制農(nóng)業(yè)土壤污染，對(duì)工業(yè)、城市土壤污染重視不足。再次，立法缺乏土壤污染防治的系統(tǒng)性制度供給。立法缺乏完善的土壤污染防治制度使得立法缺乏可操作性，行為規(guī)則原則性、概括性強(qiáng)，明確性不夠，缺乏針對(duì)性。最后，立法缺乏對(duì)土壤污染防治管理體制的系統(tǒng)性規(guī)定。我國(guó)的環(huán)境管理體制實(shí)行行政主管部門(mén)統(tǒng)一管理與各部門(mén)分工負(fù)責(zé)相結(jié)合管理。
目前，土壤污染防治行政主管部門(mén)不明確，行政主管部門(mén)與分工負(fù)責(zé)的各部門(mén)之間的職權(quán)劃分不清。環(huán)保、國(guó)土資源、水利、農(nóng)業(yè)等部門(mén)多頭管理，無(wú)法有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜的土壤污染防治系統(tǒng)性工作。
第二，我國(guó)土壤污染防治立法的功能性缺陷。結(jié)構(gòu)與功能具有對(duì)應(yīng)關(guān)系，結(jié)構(gòu)決定功能，我國(guó)土壤污染防治立法的結(jié)構(gòu)性缺陷直接導(dǎo)致土壤污染防治立法的功能性缺陷。土壤污染防治立法在功能上是為了實(shí)現(xiàn)預(yù)防和治理土壤污染，而現(xiàn)有土壤污染防治立法存在明顯的重預(yù)防輕治理的結(jié)構(gòu)性缺陷，其造成了土壤污染防治立法在治理土壤污染方面的功能性缺陷。即使在預(yù)防土壤污染方面，立法也存在嚴(yán)重的偏重控制點(diǎn)源污染，忽視對(duì)農(nóng)藥、化肥、大氣污染、水污染等面源污染控制，導(dǎo)致土壤污染防治立法在防治土壤面源污染方面的功能性缺陷。在土壤污染治理上，立法更是很少涉及土壤污染治理，即使有土壤污染修復(fù)方面的地方立法，由于其立法層次低、適用范圍窄、手段單一，仍無(wú)法有效治理土壤污染。
三、域外土壤污染防治立法借鑒。
域外國(guó)家和地區(qū)對(duì)土壤污染防治主要實(shí)行專(zhuān)門(mén)立法、相關(guān)立法和綜合立法相結(jié)合的模式，實(shí)現(xiàn)了對(duì)土壤污染防治的系統(tǒng)性立法。
美國(guó)早在 20 世紀(jì) 30 年代就制定了專(zhuān)門(mén)的 《土壤保護(hù)法》，該法通過(guò)防治土壤污染、流失來(lái)保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。之后，美國(guó)又從對(duì)廢物全程管理的角度防治土壤污染，制定了 《固體廢物處理法》、 《資源保護(hù)回收法》、 《危險(xiǎn)廢物設(shè)施所有者和運(yùn)營(yíng)人條例》、 《綜合環(huán)境污染響應(yīng)、賠償和責(zé)任認(rèn)定法案》、 《超級(jí)基金增補(bǔ)和再授權(quán)法案》 和 《納稅人減稅法》 等法律。此外，美國(guó)在水污染防治的 《清潔水法》、水源地保護(hù)的 《安全飲用水法》、化學(xué)品等有毒物質(zhì)污染防治的 《有毒物質(zhì)控制法》 和《聯(lián)邦殺蟲(chóng)劑、殺菌劑和殺鼠劑法》 中從對(duì)各污染源的控制來(lái)加強(qiáng)土壤污染防治。
英國(guó)針對(duì)土壤污染防治制定了專(zhuān)門(mén)的 《環(huán)境保護(hù) 1990：
Part IIA法案》。另外，英國(guó)注重對(duì)污染的系統(tǒng)防治。 《污染控制法》 是英國(guó)環(huán)境保護(hù)的基本法，該法對(duì)廢棄物污染、水污染、空氣污染、噪聲污染等實(shí)行全面系統(tǒng)控制。英國(guó)還在對(duì)生活垃圾處理的 《生活環(huán)境舒適法》、對(duì)危險(xiǎn)廢物控制的 《有毒廢物處置法》 和 《有毒污水處理法》 中從對(duì)各污染源的控制加強(qiáng)土壤污染的防治。
德國(guó)針對(duì)土壤污染制定了專(zhuān)門(mén)的 《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》、《國(guó)土整治法》、 《聯(lián)邦土壤保護(hù)與污染地條例》 和 《建設(shè)條例》 等。“德國(guó)近期關(guān)于土壤污染防治的法律實(shí)踐主要包括法院的司法判例發(fā)展以及土壤污染防治政策的整合兩個(gè)方面。”
[4]同時(shí)，德國(guó)意識(shí)到僅僅依靠專(zhuān)門(mén)的 《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》 等法律法規(guī)防治土壤污染是不夠的，需要將專(zhuān)門(mén)的土壤污染保護(hù)法律與涉及土壤領(lǐng)域的其他法律結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)土壤污染防治的專(zhuān)門(mén)化與系統(tǒng)化。德國(guó)先后制定 《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢物管理法》、《肥料和植物作物保護(hù)法》、 《基因工程法》、 《聯(lián)邦森林法》、《聯(lián)邦礦業(yè)法》、 《聯(lián)邦污染防治法》 等法律從不同領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)對(duì)土壤污染的整體控制。
日本針對(duì)土壤污染防治也制定了專(zhuān)門(mén)的 《農(nóng)用地土壤污染防止法》、 《土壤污染對(duì)策法》、 《土壤污染對(duì)策法施行規(guī)則》。
日本多次修訂 《農(nóng)地土壤污染防治法》 并根據(jù)該法對(duì)農(nóng)田土壤中鎘、銅、砷等含量進(jìn)行監(jiān)測(cè)，并對(duì)超標(biāo)土壤予以修復(fù)。日本2002 年頒布的 《土壤污染對(duì)策法》 以市區(qū)的土壤污染為防治對(duì)象，對(duì)調(diào)查的地域范圍、超標(biāo)地域的確定，以及治理措施、調(diào)查機(jī)構(gòu)、支援體系、報(bào)告及監(jiān)測(cè)制度等進(jìn)行了詳細(xì)系統(tǒng)的規(guī)定。另外，日本在 《水質(zhì)污濁防止法》、 《Dioxine 類(lèi)物質(zhì)對(duì)策特別措施法》 中也有涉及防治土壤污染的規(guī)定。
我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)針對(duì)土壤污染制定了專(zhuān)門(mén)的 《土壤及地下水污染整治法》，并制定了詳盡的配套法律規(guī)范 《土壤及地下水污染整治法實(shí)施細(xì)則》、 《污染整治費(fèi)收費(fèi)辦法》、 《土壤及地下水污染的監(jiān)測(cè)基準(zhǔn)與管制標(biāo)準(zhǔn)》、 《征收種類(lèi)與費(fèi)率》 等共18 項(xiàng)法案，這些法案與 《土壤及地下水污染整治法》 相結(jié)合形成了臺(tái)灣地區(qū)比較完備的土壤污染防治立法體系。
四、系統(tǒng)完善我國(guó)土壤污染防治立法。
1.系統(tǒng)化完善我國(guó)土壤污染防治立法必要性。
系統(tǒng)化之所以成為我國(guó)完善土壤污染防治立法的目標(biāo)，除源于我國(guó)防治土壤污染的迫切需要與對(duì)土壤生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性認(rèn)識(shí)加深，還源于人類(lèi)環(huán)境保護(hù)理念的生態(tài)中心主義嬗變與系統(tǒng)論理論的發(fā)展。
首先，人類(lèi)環(huán)境保護(hù)理念的生態(tài)中心主義嬗變要求立法實(shí)現(xiàn)對(duì)土壤污染的整體性防治。隨著人類(lèi)對(duì)生態(tài)環(huán)境特性的認(rèn)識(shí)加深，在深刻反思人類(lèi)中心主義缺陷的同時(shí)，逐步確立起整體環(huán)境觀，并逐步形成一種全新的理念———生態(tài)中心主義來(lái)處理人類(lèi)與自然的關(guān)系。生態(tài)中心主義要求生態(tài)系統(tǒng)中所有構(gòu)成要素必須維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)本身的相對(duì)穩(wěn)定，堅(jiān)持整體主義思想，實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)本身的可持續(xù)發(fā)展[5]。生態(tài)中心主義強(qiáng)調(diào)整體性、內(nèi)在聯(lián)系性，主張人與自然的統(tǒng)一，將生態(tài)系統(tǒng)的整體利益視為最高價(jià)值。環(huán)境法中的生態(tài)中心主義是指將人類(lèi)和自然作為一個(gè)生態(tài)整體，從宏觀上指導(dǎo)環(huán)境立法、運(yùn)行，規(guī)范人類(lèi)行為的一種理念。土壤生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的整體性特點(diǎn)及土壤污染源的多樣化需要人類(lèi)在土壤污染防治立法中樹(shù)立整體環(huán)境觀念，通過(guò)對(duì)土壤污染的多源整體性控制，實(shí)現(xiàn)土壤生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。
其次，系統(tǒng)論為系統(tǒng)化完善立法提供了理論基礎(chǔ)和具體方法。系統(tǒng)論是對(duì)系統(tǒng)科學(xué)的哲學(xué)抽象，強(qiáng)調(diào)整體性。所謂系統(tǒng)，是“由相互制約的各部分組成的具有一定功能的整體”[6]。系統(tǒng)論認(rèn)為現(xiàn)實(shí)世界的任何事物都是以系統(tǒng)方式存在和運(yùn)行的，系統(tǒng)具有多元性、層次性、相關(guān)性、整體性等特征，其總是動(dòng)態(tài)運(yùn)行并保持相對(duì)穩(wěn)定。系統(tǒng)論在土壤生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的具體運(yùn)用是綜合生態(tài)系統(tǒng)管理，綜合生態(tài)系統(tǒng)管理在土壤污染防治立法中的具體運(yùn)用是土壤污染系統(tǒng)控制，即對(duì)土壤污染進(jìn)行“整體的、系統(tǒng)的、全過(guò)程的、多種環(huán)境介質(zhì)的控制”[7]。一方面，土壤與水、大氣等環(huán)境要素共同組成完整的生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)，因而，我國(guó)進(jìn)行土壤污染防治還需加強(qiáng)對(duì)水、大氣等多環(huán)境介質(zhì)的污染控制。另一方面，土壤生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)在結(jié)構(gòu)和功能上具有整體性，其各組成要素相互作用、普遍聯(lián)系而成為一個(gè)和諧的有機(jī)整體。土壤生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)各組成要素在結(jié)構(gòu)上具有層次性、組織性和有序性，在功能上相對(duì)獨(dú)立又密切聯(lián)系，共同維護(hù)土壤生態(tài)系統(tǒng)相對(duì)穩(wěn)定的可持續(xù)發(fā)展。因此，完善的土壤污染防治立法必須遵從土壤生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性規(guī)律，對(duì)土壤污染進(jìn)行整體、全過(guò)程、多種環(huán)境介質(zhì)的系統(tǒng)控制。
因此，我國(guó)土壤污染防治立法的系統(tǒng)化完善需要以生態(tài)中心主義理念為指導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)土壤生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能的完整性，運(yùn)用系統(tǒng)科學(xué)中系統(tǒng)論的方法，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)土壤污染的系統(tǒng)化防治。
2.系統(tǒng)化完善我國(guó)土壤污染防治立法的實(shí)現(xiàn)路徑。
土壤污染防治立法是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要對(duì)土壤生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)進(jìn)行系統(tǒng)化立法。系統(tǒng)化立法可以實(shí)現(xiàn)防治土壤污染、保護(hù)人體健康的目的，并最終實(shí)現(xiàn)土壤的可持續(xù)利用、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展及保障土壤生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)安全的目標(biāo)。
(1) 修訂 《環(huán)境保護(hù)法》，實(shí)現(xiàn)對(duì)各環(huán)境介質(zhì)的系統(tǒng)污染控制。隨著我國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立與完善、政府職能的轉(zhuǎn)變、科學(xué)發(fā)展觀和社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)理念的提出， 《環(huán)境保護(hù)法》 已嚴(yán)重不適應(yīng)時(shí)代環(huán)境保護(hù)需求，亟需進(jìn)行系統(tǒng)性修訂。“《環(huán)境保護(hù)法》 修改的最終目標(biāo)乃是基本法和法典化。”[8]但我國(guó)現(xiàn)在還很難實(shí)現(xiàn) 《環(huán)境保護(hù)法》 法典化的目標(biāo)，目前比較可行的途徑是先實(shí)現(xiàn)該法的基本法化?；痉ɑ馕吨?《環(huán)境保護(hù)法》 可以實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境的整體保護(hù)、對(duì)多污染源的系統(tǒng)控制。修訂后的 《環(huán)境保護(hù)法》
應(yīng)明確以獨(dú)立章節(jié)規(guī)定保護(hù)土壤生態(tài)環(huán)境、防治土壤污染，引入綜合生態(tài)系統(tǒng)管理原則，建立適用于所有環(huán)境要素的保護(hù)與污染防治的法律制度，創(chuàng)立有效的對(duì)各環(huán)境要素的開(kāi)發(fā)、保護(hù)與污染防治立法的協(xié)調(diào)機(jī)制。
(2) 制定專(zhuān)門(mén)的 《土壤污染防治法》 及配套法規(guī)、規(guī)章。
修訂后的 《環(huán)境保護(hù)法》 雖是環(huán)境保護(hù)、污染防治領(lǐng)域的基本法，但限于基本法性質(zhì)制約，該法不可能對(duì)土壤污染防治做出詳細(xì)、具體的規(guī)定。針對(duì)土壤污染防治，我國(guó)還需制定專(zhuān)門(mén)的《土壤污染防治法》，實(shí)現(xiàn)對(duì)土壤污染的系統(tǒng)控制。
第一， 《土壤污染防治法》 在規(guī)定預(yù)防土壤污染的同時(shí)，偏重土壤污染治理與修復(fù)。土壤污染處于生態(tài)污染鏈的末端，目前已有大量立法對(duì)其他環(huán)境要素的污染防治進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定， 《土壤污染防治法》 無(wú)需再將預(yù)防類(lèi)單行法的污染防治內(nèi)容分解納入。否則，不僅會(huì)造成立法資源的浪費(fèi)，還會(huì)造成土壤污染防治立法與其他污染防治立法的重復(fù)。
第二， 《土壤污染防治法》 應(yīng)堅(jiān)持生態(tài)中心主義理念，樹(shù)立整體環(huán)境觀念，引入綜合生態(tài)系統(tǒng)管理原則。生態(tài)中心主義理念可以加深人類(lèi)對(duì)土壤生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)，促進(jìn)人類(lèi)對(duì)土壤污染實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的污染控制。綜合生態(tài)系統(tǒng)管理原則是指在土壤污染防治中，從整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的角度綜合進(jìn)行土壤污染控制，綜合考慮政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)等各種因素，綜合采用多學(xué)科的知識(shí)和方法，綜合運(yùn)用行政、市場(chǎng)和社會(huì)的調(diào)整機(jī)制，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與土壤生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展[7]。11~12 綜合生態(tài)系統(tǒng)管理原則是生態(tài)中心主義理念的法律化實(shí)現(xiàn)路徑，其直接催生土壤污染系統(tǒng)防治的具體法律制度。
第三， 《土壤污染防治法》 應(yīng)系統(tǒng)規(guī)定土壤污染防治的各項(xiàng)制度。 《土壤污染防治法》 尤其要明確規(guī)定土壤保護(hù)規(guī)劃制度、土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度、土壤環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、土壤污染監(jiān)測(cè)與鑒定制度、土壤污染法律責(zé)任制度、土壤污染修復(fù)制度、土壤污染防治基金和保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)土壤污染的監(jiān)測(cè)預(yù)防、使用管理、污染修復(fù)和損害賠償?shù)娜^(guò)程管理。另外，《土壤污染防治法》 可與在水、大氣等污染防治法中規(guī)定的排污許可制度建立鏈接，實(shí)行排污許可證的備案制度。
第四， 《土壤污染防治法》 建立統(tǒng)一的土壤污染監(jiān)管體制。土壤污染監(jiān)管體制是 《土壤污染防治法》 得到有效貫徹實(shí)施的支撐和中樞，是國(guó)家土壤污染防治戰(zhàn)略方針、政策、法律制度得以貫徹執(zhí)行的保障。 《土壤污染防治法》 應(yīng)明確中央土壤污染防治的主管部門(mén)，合理劃分土壤污染防治中央主管部門(mén)、地方分級(jí)管理部門(mén)和相關(guān)管理部門(mén)的職權(quán)，建立有效的各管理部門(mén)之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制和嚴(yán)格的土壤污染防治問(wèn)責(zé)機(jī)制。
第五， 《土壤污染防治法》 保障公眾參與土壤污染防治的權(quán)利。土壤污染信息公開(kāi)是我國(guó)土壤法治的必然要求， 《土壤污染防治法》 應(yīng)明確規(guī)定政府有責(zé)任主動(dòng)及時(shí)公開(kāi)土壤污染信息，保障公眾的知情權(quán)。 《土壤污染防治法》 應(yīng)注意發(fā)揮社區(qū)和村委會(huì)在土壤污染防治中的作用，委托社區(qū)和村委會(huì)成員作為兼職監(jiān)管員，以便及時(shí)掌握土壤污染信息。同時(shí)， 《土壤污染防治法》 應(yīng)建立群眾監(jiān)督、舉報(bào)土壤污染程序化回饋機(jī)制，保障公眾土壤污染參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)實(shí)現(xiàn)，給予百姓參與土壤污染防治門(mén)徑。
(3) 完善土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，提高土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是土壤環(huán)境法治建設(shè)的基礎(chǔ)，是土壤污染防治立法、執(zhí)法、司法的依據(jù)。我國(guó)應(yīng)“構(gòu)建一個(gè)以 《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》 為基礎(chǔ)的，包含農(nóng)用地土壤環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、場(chǎng)地土壤環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、土壤環(huán)境分析方法標(biāo)準(zhǔn)、土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)樣品和土壤環(huán)境基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的較為完善的土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系。”同時(shí)，我國(guó)應(yīng)不斷提高土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)地方政府制定嚴(yán)于《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》 的標(biāo)準(zhǔn)，以滿(mǎn)足各地不同的土壤保護(hù)需要。 《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》 應(yīng)能對(duì)包括農(nóng)村土壤和城市土壤的各類(lèi)土壤規(guī)定嚴(yán)格的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)能全面綜合管理進(jìn)入土壤的物質(zhì)及物質(zhì)留存土壤期間的狀況和離開(kāi)土壤的狀況。
五、結(jié)論。
系統(tǒng)化的土壤污染防治立法是防治土壤污染的保障，可有效解決土壤污染防治原有立法的結(jié)構(gòu)與功能缺陷。系統(tǒng)化之所以會(huì)成為我國(guó)完善土壤污染防治立法的目標(biāo)，除源于我國(guó)防治土壤污染的迫切需要及對(duì)土壤生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性認(rèn)識(shí)的加深，還源于人類(lèi)環(huán)境保護(hù)理念的生態(tài)中心主義嬗變與系統(tǒng)論理論的發(fā)展。人類(lèi)秉持整體環(huán)境觀，使用綜合生態(tài)系統(tǒng)管理方法解決土壤污染問(wèn)題，首先，應(yīng)修訂 《環(huán)境保護(hù)法》，以獨(dú)立章節(jié)規(guī)定保護(hù)土壤生態(tài)環(huán)境、防治土壤污染，實(shí)現(xiàn)對(duì)各環(huán)境介質(zhì)的系統(tǒng)污染控制。其次，應(yīng)學(xué)習(xí)域外國(guó)家和地區(qū)的先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，制定專(zhuān)門(mén)的 《土壤污染防治法》 及配套法規(guī)、規(guī)章。同時(shí)，我國(guó)在系統(tǒng)化土壤污染防治立法的同時(shí)，還要注意土壤污染防治立法系統(tǒng)的綜合協(xié)調(diào)，避免立法重疊， 《土壤污染防治法》 在規(guī)定預(yù)防土壤污染的同時(shí)，偏重土壤污染治理與修復(fù)。土壤污染防治法》 應(yīng)系統(tǒng)規(guī)定土壤污染防治的各項(xiàng)制度，建立統(tǒng)一的土壤污染監(jiān)管體制，保障公眾參與土壤污染防治的權(quán)利。第三，我國(guó)應(yīng)完善土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，提高土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，尤其是鼓勵(lì)地方政府制定嚴(yán)于 《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》 的標(biāo)準(zhǔn)，以滿(mǎn)足各地不同的土壤保護(hù)需要。另外，水、大氣與固體廢物等環(huán)境要素的污染防治情況會(huì)嚴(yán)重影響土壤污染防治的效果，我國(guó)還要完善土壤污染防治相關(guān)立法，加強(qiáng)對(duì)其他環(huán)境要素的保護(hù)，完善水、大氣與固體廢物等污染防治立法，通過(guò)加強(qiáng)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公平司法、引導(dǎo)守法，真正實(shí)現(xiàn)土壤污染的系統(tǒng)化防治。
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