論行政管理賠償?shù)臍w責(zé)原則

　　《國家賠償法》1994年5月12日由八屆全國人大會第七次會議通過，1995年1月1日正式實(shí)施。《國家賠償法》的頒布，是我國社會主義民主建設(shè)的一大進(jìn)程。行政賠償是國家賠償?shù)闹匾M成部分，我國的行政賠償制度最初由1954年憲法確立，現(xiàn)行憲法再次規(guī)定，1989年《行政訴訟法》有所發(fā)展。1994年《國家賠償法》的頒布，標(biāo)志著我國行政賠償制度的進(jìn)一步完善。行政賠償制度的確立與實(shí)施將會從很大程序上更有效地保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，促進(jìn)國家機(jī)關(guān)依法行政職權(quán)。因本文專論“行政賠償?shù)臍w責(zé)原則”，目的是尋求一種計較合理的制度安排，故本文是從“制度論”角度出發(fā)。

　　行政賠償制度是指行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員在行使職權(quán)時侵犯了公民、法人、其他組織的合法權(quán)益，由國家向受害人賠償?shù)闹贫?。行政賠償歸責(zé)原則作為行政賠償制度的核心部分，對行政賠償?shù)钠渌贫扔泻艽蟮挠绊懥Α?/p>

　　一、行政賠償歸責(zé)原則的概述

　　(一)行政賠償歸責(zé)原則的一般性問題

　　1、行政賠償歸責(zé)原則的概念

　　行政賠償歸責(zé)原則的概念是行政賠償歸責(zé)原則內(nèi)容體系的理論基石。它對于確定國家賠償責(zé)任的構(gòu)成以及免責(zé)條件、舉證責(zé)任的負(fù)擔(dān)及承擔(dān)責(zé)任的程度具有重大的意義。歸責(zé)原則起初是在民法理論領(lǐng)域中廣泛使用。“歸責(zé)”是指行為和物件造成他人損害后應(yīng)根據(jù)何種依據(jù)行使侵權(quán)行為人、物件所有人、使用人承擔(dān)賠償責(zé)任。德國拉倫茨指出：“負(fù)擔(dān)行為之結(jié)果，對受害人言，即填補(bǔ)其所受之損害”。所謂“歸責(zé)原則”是指確定侵權(quán)行為承擔(dān)責(zé)任的依據(jù)。行政賠償歸責(zé)原則是指確定行政賠償責(zé)任由國家 承擔(dān)的責(zé)任的前提和條件。歸責(zé)原則在行政賠償中處于核心地位，具有以下的功能：(注釋1)

　　(1)歸責(zé)原則體現(xiàn)了行政賠償?shù)膬r值取向。行政賠償要達(dá)到什么樣的目標(biāo)，可以在規(guī)則原則中體現(xiàn)出來，規(guī)則原則承載著行政賠償?shù)膬r值目標(biāo)，是連接賠償目的與具體制度的橋梁。如采用違法歸責(zé)原則，意味著行政賠償不僅要救濟(jì)受害人，而且旨在為行政機(jī)關(guān)的活動設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)及其工作人員必須在法定范圍內(nèi)活動，違法致害的行為要導(dǎo)致賠償?shù)暮蠊?。若采用無過錯原則，則意味著在行政管理活動中，不管行政機(jī)關(guān)有無過錯，只要給行政相對人的合法權(quán)益造成了損害，就要承擔(dān)賠償責(zé)任，這一歸責(zé)原則不是建立在制裁的基礎(chǔ)上，而以補(bǔ)償為主要目的。

　　(2)歸責(zé)原則是構(gòu)成要件的基礎(chǔ)和前提，對賠償構(gòu)成要件起決定作用。賠償構(gòu)成要件以歸責(zé)原則為核心，是歸責(zé)原則的具體化。不同的歸責(zé)原則決定了構(gòu)成要件的不同內(nèi)容，如采用過錯原則意味著以行為人的主觀過錯或客觀過錯為構(gòu)成要件，若采用違法原則就必須以致害人的行為違法為構(gòu)成要件。

　　(3)歸責(zé)原則決定了可引起行政賠償?shù)男袨榉秶?。致害行為能否引起行政賠償是由多種因素決定的，如行為性質(zhì)、損害結(jié)果等。其中，致害行為應(yīng)當(dāng)具備何種可責(zé)難性才導(dǎo)致賠償，這一標(biāo)準(zhǔn)是由歸責(zé)原則確定的。如采用違法歸責(zé)原則，意味著行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行為導(dǎo)致行政相對人合法權(quán)益損害的，可引起賠償;合法行為導(dǎo)致行政相對人合法權(quán)益損害的，只引起補(bǔ)償而不引起賠償。

　　(4)歸責(zé)原則直接影響到行政賠償?shù)某绦?。首先，它決定了舉證責(zé)任的內(nèi)容和分擔(dān)。如采用無過錯責(zé)任原則，只要證明損害存在，且損害由行政機(jī)關(guān)及其工作人員的職務(wù)行為所致即可，舉證責(zé)任主要由受害人承擔(dān)。如采用違法責(zé)任原則，則適用“初步證明規(guī)則”，即由受害人就損害事實(shí)的存在以及損害的事實(shí)系某種行為所導(dǎo)致初步舉證，而該行為是否合法，行政機(jī)關(guān)是否實(shí)施了該行為，損害是不是由該行為所致等都要由行政機(jī)關(guān)負(fù)舉證責(zé)任。其次，歸責(zé)原則直接影響到解決賠償糾紛的環(huán)節(jié)，采用違法歸責(zé)原則必須首先對致害行為是否違法加以確認(rèn)，而采用無過錯原則就必須對致害行為合法與否進(jìn)行鑒別，只要損害存在，符合法定條件，即引起賠償。

　　2、行政賠償歸責(zé)原則的意義

　　行政賠償?shù)臍w責(zé)原則為從法律上判斷國家應(yīng)否承擔(dān)法律責(zé)任提供了最根本的依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)，它對于確定行政賠償?shù)臉?gòu)成要件及免責(zé)條件、舉證責(zé)任等都具有重大意義。

　　(1)行政賠償歸責(zé)原則從根本上決定了損害賠償責(zé)任構(gòu)成要件的整體內(nèi)容。不同性質(zhì)和類型的損害賠償要件之所以存在質(zhì)的區(qū)別，是因為有不同的歸責(zé)原則的存在。

　　(2)采用歸責(zé)原則簡單、明了易于接受，可操作性強(qiáng)。歸責(zé)原則提供了承擔(dān)責(zé)任的具體依據(jù)，即不管實(shí)施侵權(quán)行為的行為人主觀態(tài)度如何，只要違反法律規(guī)定的義務(wù)，即由國家承擔(dān)賠償責(zé)任。

　　(3)強(qiáng)調(diào)了歸責(zé)原則的合法性。法律最根本的目的在于維持社會秩序，國家機(jī)關(guān)及其工作人員的行為就是建立在法律規(guī)范的基礎(chǔ)上，受法律制約。采用歸責(zé)原則既規(guī)范了權(quán)力，又保障了公民的合法利益。

　　(4)歸責(zé)原則對賠償糾紛的解決有指導(dǎo)的意義，是處理行政賠償糾紛所遵循的原則。

　　(二)我國現(xiàn)行國家賠償歸責(zé)原則

　　1、我國行政賠償歸責(zé)原則的制度發(fā)展

　　我國行政賠償歸責(zé)原則作為一個術(shù)語沒有直接運(yùn)用到國家賠償?shù)南嚓P(guān)立法中，我們對其制度梳理是從國家賠償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定中總結(jié)出來的。我國的行政賠償制度最初由1954年憲法確立，1954年憲法對國家賠償法做了原則規(guī)定：“由于國家機(jī)關(guān)工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有取得賠償?shù)臋?quán)利”。僅從這條法例還看不出當(dāng)時行政賠償歸責(zé)原則，也沒有對國家機(jī)關(guān)工作人員公務(wù)行為和私人行為做出區(qū)分。1982年憲法再次規(guī)定：由于國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利。雖然該條規(guī)定對公務(wù)行為和私人行為沒有做出區(qū)分，但比1954年憲法要合理的多?！睹穹ㄍ▌t》第121條規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)或者國家機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)中，侵犯公民、法人的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任”。從這條法律上，我們可以看出國家機(jī)關(guān)或者國家機(jī)關(guān)工作人員都可以稱為責(zé)任主體?！缎姓V訟法》第68條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)工作人員作出的具體行政行為侵犯公民、法人或其他組織合法權(quán)益造成損害的，由該行政機(jī)關(guān)或者該行政機(jī)關(guān)工作人員所在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)賠償，賠償費(fèi)用，從各級財政列支。”根據(jù)該條規(guī)定，國家賠償?shù)呢?zé)任主體是行政機(jī)關(guān)，在性質(zhì)上應(yīng)屬于公法性質(zhì)。1994年5月12日《國家賠償法》的頒布，在該法中，歸責(zé)原則的術(shù)語仍然沒有直接使用，但《國家賠償法》第二條規(guī)定“國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利。”這一條明確表明，國家承擔(dān)賠償責(zé)任的條件有行政主體、違法行使職權(quán)、損害后果、因果關(guān)系。《國家賠償法》第29條規(guī)定：“賠償費(fèi)用，列入各級財政預(yù)算。”由此可知，國家是唯一的賠償主體，它通過采取原則規(guī)定和事實(shí)列舉手段對行政賠償?shù)姆秶仁马椬髁艘?guī)定，體現(xiàn)了一定的歸責(zé)原則?！秶屹r償法》的頒布，標(biāo)志著我國行政賠償制度的進(jìn)一步完善，行政賠償制度的確立與實(shí)施將會從很大程序上更有效地保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，促進(jìn)國家機(jī)關(guān)依法行政職權(quán)。

　　2、我國行政賠償歸責(zé)原則確立依據(jù)

　　行政賠償歸責(zé)原則是指確定國家承擔(dān)賠償責(zé)任的根據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。歸責(zé)原則的確定直接決定著侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件、舉證責(zé)任的負(fù)擔(dān)、免責(zé)條件等一系列的問題。從世界各國的立法規(guī)定來看，有代表性的歸責(zé)原則主要有過錯原則、無過錯原則(或危險責(zé)任歸則)原則和違法歸責(zé)原則?！吨腥A人民共和國國家賠償法》第2條明確規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利。”由此可見，我國國家賠償立法確定的歸責(zé)原則為違法原則。因此，國家機(jī)關(guān)的職權(quán)行為只有違法侵權(quán)的，才承擔(dān)賠償責(zé)任;如果國家機(jī)關(guān)的職權(quán)行為并不違法，即使給他人權(quán)益造成損害，也不由國家負(fù)責(zé)賠償。我國《國家賠償法》之所以采用違法歸責(zé)原則，是因為違法原則和其他原則相比有諸多優(yōu)點(diǎn)，與依法治國、依法行政原則及《行政訴訟法》的規(guī)定也協(xié)調(diào)一致，便于操作，也有利于保護(hù)受害人獲得國家賠償，比較符合國家賠償?shù)奶攸c(diǎn) 。(注釋2)所謂違法責(zé)任原則是行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員因違法執(zhí)行職務(wù)侵犯了行政相對人的合法權(quán)益并造成損失，國家所應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任。該原則是以職務(wù)違法行為作為歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，不考慮行為人的主觀狀態(tài)如何，是否存在過錯。(注釋3)

　　3、我國行政賠償責(zé)任的構(gòu)成要件

　　行政賠償責(zé)任的構(gòu)成要件是指國家承擔(dān)賠償責(zé)任所應(yīng)具備的前提條件。只有符合一定條件下，國家才承擔(dān)賠償?shù)呢?zé)任。但是，單憑歸責(zé)原則是無法全面地判斷出行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行為是否構(gòu)成侵權(quán)賠償責(zé)任的。“這就需要有較之歸責(zé)原則更加具體和明確的責(zé)任構(gòu)成要件。”

　　4、與民事賠償?shù)臍w責(zé)原則的區(qū)別

　　行政賠償是從民事賠償發(fā)展而來的，兩者有著許多共同點(diǎn)。例如兩者都是對受害者權(quán)益的恢復(fù)和補(bǔ)救。但是兩者賠償?shù)臍w責(zé)原則上有所不同。

　　(1)確立歸責(zé)的前提條件不同。行政賠償?shù)臍w責(zé)原則主要是違法原則。行政賠償屬于國家賠償?shù)囊环N。按照《中華人民共和國國家賠償法》第2條規(guī)定，行政賠償是以行政機(jī)關(guān)及其工作人員職務(wù)行為違法為前提。而民事賠償?shù)臍w責(zé)原則是以過錯原則為主，即行為人主觀上的過錯作為承擔(dān)民事賠償責(zé)任的前提。(2)民事賠償歸責(zé)原則還以無過錯原則和公平原則為輔。

　　二、西方發(fā)達(dá)國家的行政賠償?shù)臍w責(zé)原則的制度體系

　　多元化歸責(zé)是社會發(fā)展的必然要求，國家賠償法晚于民法以及其他法律，吸收了民法中的歸責(zé)原則發(fā)展的結(jié)果。各國在歸責(zé)原則體系的設(shè)置上，有不同的側(cè)重點(diǎn)。

　　1、過錯責(zé)任原則

　　侵權(quán)行為中歸責(zé)原則受羅馬法的影響，一般采用過錯責(zé)任原則，是行為人在主觀上有過錯而承擔(dān)責(zé)任的原則。《阿奎利亞法》首先確立了過錯責(zé)任原則。該法系針對有加害事實(shí)即有責(zé)任的加害責(zé)任原則為保護(hù)平民的利益而于公元前287年通過的，該法第1章、第3章分別規(guī)定了不法(過錯)殺死奴隸或可牧四足牲畜及侵害其他物件的賠償責(zé)任。它第一次把違法、致害、過失和因果關(guān)系規(guī)定為成立侵權(quán)責(zé)任的一般要件，從而也就明確地以主觀過錯取代客觀規(guī)則。(注釋5) 該法對羅馬法及后世民法產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，構(gòu)成侵權(quán)法的核心原則，并在行政賠償中得到體現(xiàn)。所謂過錯責(zé)任原則是指由當(dāng)事人的主觀故意或者客觀過失造成他人合法權(quán)益受到損害后，而承擔(dān)賠償。過錯責(zé)任原則因歷史的繼承性和一定程度的合理性，為眾多國家所采用，如以英、美、德、日為代表的采用過錯歸責(zé)原則體系。英國根據(jù)1947年《王權(quán)訴訟法》第2條規(guī)定，王權(quán)與有責(zé)任能力之成年人負(fù)同樣民事侵權(quán)責(zé)任，根據(jù)普通法規(guī)定，顯然采過錯原則。美國1946年制定《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》中確立了過錯責(zé)任制。日本《國家賠償法》第一條也明確規(guī)定了“行使國家或團(tuán)體的權(quán)利之公務(wù)員，就其職務(wù)，因故意或過失，違法加害他人者，應(yīng)由國家或公共團(tuán)體承擔(dān)賠償責(zé)任。”奧地利、匈牙利、韓國等國家也有相關(guān)法律對此規(guī)定。過錯責(zé)任原則在民法中存在主觀過錯和客觀過錯之爭，在行政賠償法上也有主觀過錯和客觀過錯之分。前者以當(dāng)事人主觀過錯位過程歸責(zé)的要件，有過失即有責(zé)任，無過失則無責(zé)任，亦稱之為過錯責(zé)任原則;或者以特定的損害結(jié)果或者致害原因為構(gòu)成要件。西方國家在援用過錯原則的同時，也注意從行政法的特點(diǎn)出發(fā)，對過錯原則進(jìn)行修改和彌補(bǔ)，表現(xiàn)為過錯推定技術(shù)，減少受害人的舉證責(zé)任。過錯推定技術(shù)是受害人只需證明損害是由行政機(jī)關(guān)造成的，法院即推定行政機(jī)關(guān)有過錯，如行政機(jī)關(guān)不能證明自己無過錯的，就應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任。

　　(1)主觀過錯。主觀過錯主要是以英美日等國為主。在這些國家中，國家對公務(wù)員不法行為是承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任依據(jù)是民法由雇傭人對受雇傭人或代理人的義務(wù)，責(zé)任成立關(guān)鍵在于確定受雇傭人或代理人執(zhí)行公務(wù)存在過錯(包括故意或過失)。

　　(2)公務(wù)過錯。主要是法國通過判例逐步采取公務(wù)過錯原則，追究行政主體的自己責(zé)任，以公務(wù)員個人過錯追究個人責(zé)任。公務(wù)過錯與傳統(tǒng)意義上的過錯不同，表現(xiàn)為它不以個人為歸宿，而是以行政機(jī)關(guān)整體，以其公務(wù)活動是否達(dá)到中等公務(wù)活動水平為客觀標(biāo)準(zhǔn)衡量公務(wù)過錯是否存在，它是一種客觀過錯。公務(wù)過錯排除了“個人過錯”而承擔(dān)賠償責(zé)任的情形,其功能主要是設(shè)定了政府的行為模式和標(biāo)準(zhǔn),使政府依據(jù)這種模式和標(biāo)準(zhǔn)行使職權(quán),否則就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。同時,使從事公務(wù)活動的國家機(jī)關(guān)工作人員的責(zé)任成為次要的。

　　2、無過錯責(zé)任原則

　　無過錯責(zé)任原則是相對于過錯責(zé)任原則的另外一種歸責(zé)原則，又稱嚴(yán)格責(zé)任、危險責(zé)任，主要是從損害結(jié)果出發(fā)，不管侵權(quán)行為人主觀上是故意或過失。從過錯原則發(fā)展而來，在民法中與過錯原則具有歷史繼承性，它是為了彌補(bǔ)過錯責(zé)任的不足而設(shè)立的。無過錯原則在國家賠償法領(lǐng)域確立是非常曲折，西方資本主義的迅速發(fā)展，一方面對物質(zhì)文明做出巨大貢獻(xiàn)，另一方面也導(dǎo)致了工業(yè)災(zāi)害的頻繁發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害了人們的生命、財產(chǎn)安全，人們在探求一種比過錯原則更為嚴(yán)格的法律政策對受害者進(jìn)行保護(hù)。法國國家賠償制度中的“危險責(zé)任”實(shí)質(zhì)上就是一種無過錯責(zé)任，美國是一個堅持過錯責(zé)任的國家，國家對無過錯情況下造成的損害由法律設(shè)定的其他救濟(jì)途經(jīng)解決，其目的是為了保證政府在人民中的形象，然而，美國是一個聯(lián)邦制的國家，各州法律自成一體，現(xiàn)在各州普遍接受了無過錯責(zé)任的概念。無過錯責(zé)任原則并非絕對化和一般化，它存在于特定的情形中。法國民法典第1385條規(guī)定：動物的所有人，或者牲畜的使用人，在使用的期間內(nèi)，對該動物或牲畜造成的損害，無論該動物或牲畜在其管束下，還是走失或逃逸，均應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任，則是無過錯原則的表現(xiàn)。英國的侵權(quán)行為法也逐步地由嚴(yán)格責(zé)任向無過錯責(zé)任發(fā)展,如1965年頒布的《原子能裝置法》就對無過錯情況下的損害作了救濟(jì)性規(guī)定，1972年的《有毒廢品安置法》對無過錯情況下的損害作了救濟(jì)性規(guī)定。從各國立法來看，無過錯責(zé)任是有限的。

　　3、違法責(zé)任原則

　　違法責(zé)任原則是以職務(wù)行為是否違法作為確立責(zé)任的歸責(zé)原則。以瑞士為代表的采用違法歸責(zé)原則體系。瑞士聯(lián)邦在1958年3月14日通過了《聯(lián)邦責(zé)任法》確定了違法責(zé)任的制度。違法責(zé)任原則明確地體現(xiàn)著法律規(guī)范的功能與價值,具有鮮明的特色。