淺議中國(guó)土地改革的毛概論文(2)
淺議中國(guó)土地改革的毛概論文
淺議中國(guó)土地改革的毛概論文篇二
《中國(guó)土地政策改革淺議》
【摘要】本文首先分析了土地在中國(guó)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中占據(jù)關(guān)鍵地位的原因，隨后對(duì)我國(guó)現(xiàn)有土地制度的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，對(duì)其存在的問(wèn)題進(jìn)行探討，并提出可行性意見(jiàn)。
【關(guān)鍵詞】土地;改革;制度
一、土地在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中有著關(guān)鍵地位
(一)土地是高速工業(yè)化和快速城市化的重要基礎(chǔ)
由于現(xiàn)行土地制度下土地取得成本低，轉(zhuǎn)為城市用地的預(yù)期收益又很高，而且建設(shè)用地獲得成本低，土地成為我國(guó)工業(yè)化和城市化的快速推進(jìn)的重要基礎(chǔ)。
1.工業(yè)化方面，政府創(chuàng)辦園區(qū)、以地招商引資成為吸納工業(yè)企業(yè)的主軸。到2005年，我國(guó)各類開(kāi)發(fā)區(qū)6866個(gè)，規(guī)劃用地面積3.86萬(wàn)平方公里，超過(guò)全國(guó)現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地3.15萬(wàn)平方公里。
2.城市化方面，1998―2005年，我國(guó)城市建城區(qū)面積由2.14萬(wàn)平方公里增加到3.25萬(wàn)平方公里，年均增長(zhǎng)6.18%。無(wú)論是東部還是中西部，各地通過(guò)縣城搬遷或縣改市，市改區(qū)等行政區(qū)劃調(diào)整，城區(qū)面積迅速擴(kuò)大，甚至一些縣級(jí)市的城區(qū)面積也以每年5～6平方公里的速度向外擴(kuò)展。
(二)土地及其相關(guān)收入成為地方政府財(cái)政收入的重要來(lái)源
1994年實(shí)行分稅制后，改變了中央和地方在財(cái)政分配中的基本格局，增值稅的75%及所得稅的一半上劃后，地方收入占財(cái)政總收入的比重由1993年的78%下降到2005年的47.7%。政府通過(guò)增加土地出讓收入和通過(guò)城市擴(kuò)張來(lái)增加可支配稅收。
(三)土地是銀行資金、城市基礎(chǔ)設(shè)施及房地產(chǎn)投融資的重要媒介
在新一輪的城市擴(kuò)張中，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和房地產(chǎn)投資成為兩大主軸。房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，成為政府償還城市基礎(chǔ)設(shè)施投資巨額貸款和實(shí)現(xiàn)土地出讓收入的通道，而銀行信貸則是房地產(chǎn)投資和居民個(gè)人購(gòu)房的后盾。1999―2004年，一些發(fā)達(dá)地區(qū)縣市四大國(guó)有商業(yè)銀行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款余額增長(zhǎng)了近40倍，年均增長(zhǎng)超過(guò)了100%;在個(gè)人住房貸款方面，商業(yè)銀行住房消費(fèi)擔(dān)保貸款余額年增長(zhǎng)近200%。
二、現(xiàn)行土地制度面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)
我國(guó)實(shí)行的是城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級(jí)市場(chǎng)的制度。一方面，造成農(nóng)村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機(jī)構(gòu)管理，形成不同的市場(chǎng)和政權(quán)體系;另一方面，形成只要涉及農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，就要通過(guò)政府征地，任何單位建設(shè)用地都要使用國(guó)有土地的局面。土地參與宏觀調(diào)控，其宗旨是約束地方政府行為。但是，土地調(diào)控的閘門(mén)在中央，而這個(gè)閘門(mén)的把手還在地方，加上地方財(cái)政嚴(yán)重依賴土地及其相關(guān)收入的現(xiàn)狀的不到改變，地方政府就有將閘門(mén)打開(kāi)的機(jī)會(huì)，使中央政府的土地調(diào)控效果大打折扣，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
(一)建設(shè)用地依舊維持行政配置與指標(biāo)管理模式
土地是我國(guó)目前為數(shù)不多的加大審批、上收權(quán)利、強(qiáng)化政府壟斷的生產(chǎn)要素之一。大量土地以劃撥和協(xié)議方式出讓，造成資源浪費(fèi)和配置扭曲，協(xié)議出讓土地的低價(jià)格誘使企業(yè)多圈占土地，還導(dǎo)致地區(qū)之間產(chǎn)業(yè)用地的配置扭曲。在珠三角和長(zhǎng)三角地區(qū)出現(xiàn)工業(yè)用地比重過(guò)高、城市功能用地緊缺、功能滯后，而中西部地區(qū)政府建設(shè)用地，主要以劃撥方式用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但作為城市化內(nèi)涵的商業(yè)、服務(wù)業(yè)、金融業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)沒(méi)有相應(yīng)發(fā)展。建設(shè)用地的指標(biāo)管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的需求脫節(jié)。加強(qiáng)建設(shè)用地的指標(biāo)管理和審批，旨在保護(hù)耕地，抑制土地濫用，但并未達(dá)到約束用地的初衷。
(二)地方政府過(guò)度依賴土地經(jīng)營(yíng)和融資
政府經(jīng)營(yíng)土地風(fēng)險(xiǎn)與盈利并存。政府以公共利益名義劃撥供應(yīng)的道路、綠化、科教文衛(wèi)用地等，約占整個(gè)城市建設(shè)用地的50%。約25%～30%協(xié)議出讓的工業(yè)用地，低于成本價(jià)，甚至“零地價(jià)”供應(yīng)，政府在近期是無(wú)法從土地獲取收益。土地儲(chǔ)備中心成為經(jīng)營(yíng)土地和提供抵押的機(jī)構(gòu)，加大了政府的信用風(fēng)險(xiǎn)。其次，由于經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、政策和法律風(fēng)險(xiǎn)使政府土地儲(chǔ)備存在極大的風(fēng)險(xiǎn)。此外，房地產(chǎn)商和個(gè)人房貸對(duì)銀行信貸的高度依賴，也增加金融風(fēng)險(xiǎn)。
(三)忽視農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利
快速城市化和工業(yè)化的占地，主要是通過(guò)征用農(nóng)地來(lái)實(shí)現(xiàn)的，1997～2004年，全國(guó)每年新增建設(shè)用地570萬(wàn)畝，占農(nóng)民耕地304萬(wàn)畝。在東部沿海省份，每年建設(shè)用地量達(dá)40～50萬(wàn)畝，征用土地站建設(shè)用地比重高的到90%以上，低的也要75%。在中西部地區(qū)，盡管建設(shè)用地量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于東部地區(qū)，但是，1994～2003年陜西省各類非農(nóng)建設(shè)占用耕地也達(dá)72.79萬(wàn)畝，其中征地仍是主要手段，占建設(shè)用地近90%。土地征用量如此之大，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的土地權(quán)利，影響被征地農(nóng)民的生計(jì)，引發(fā)大量群體性事件。不尊重農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，必然會(huì)導(dǎo)致社會(huì)矛盾激化。
(四)中央與地方政府在土地功能上的目標(biāo)差異過(guò)大
城市快速擴(kuò)張伴隨農(nóng)田大面積流失。全國(guó)耕地保有量從1996年的19.51億畝降至2005年的18.3億畝，人均耕地從1996年的1.59畝下降到2005年的1.40畝。1996～2002年間，農(nóng)田平均每年以1027.5萬(wàn)畝的速度流失，且速度還在加快，凸顯中央政府耕地保護(hù)、糧食安全、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的綜合目標(biāo)與地方政府追求經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的單一目標(biāo)并不一致。
(五)政府征用土地用途早已超出公共目的的范圍
政府征用的土地用途早已超出公共目的的范圍，但政府壟斷建設(shè)用地供應(yīng)的格局卻基本未變。我國(guó)的征地制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，土地與其他生產(chǎn)要素一樣，由政府行政指令性支配，用地主體一般是國(guó)有企業(yè)、政府部門(mén)、或國(guó)家大型基礎(chǔ)設(shè)施工程(如公路、鐵路、水利等)。然而伴隨改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，用地主體日趨多元化，土地用途早已超出“公共目的”的范圍。在東部工業(yè)化程度較高的縣市，工業(yè)用地占到全部建設(shè)用地的近30%，但工業(yè)用地的需求者已變?yōu)橐悦駹I(yíng)企業(yè)為主。房地產(chǎn)和商業(yè)、服務(wù)業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用地占到總建設(shè)用地兩的近20%，這部分用地完全是為了贏利，而不是公共利益。第三類用地是市政設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施用地，約占建設(shè)用地的50%，這部分用地具有公益性目的，但其中也有大量用地背離公共利益特征。盡管公共用地需求主體和用地性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生多元化，但政府仍強(qiáng)制性從農(nóng)民那里獲得土地，充當(dāng)建設(shè)用地的唯一提供者，壟斷著農(nóng)民集體土地從征地到供地的全過(guò)程。
三、政策建議
(一)合理分配土地極差收益，完善土地財(cái)產(chǎn)稅制
根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，土地財(cái)產(chǎn)稅是地方政府的主要財(cái)政收入來(lái)源。在我國(guó)，土地財(cái)產(chǎn)稅制度至今尚未建立，已有的個(gè)別稅種亦形同虛設(shè)，整個(gè)土地稅制存在“重費(fèi)輕稅”、“重征輕轉(zhuǎn)”弊端。中央政府應(yīng)立即著手從根本上建立和完善土地財(cái)產(chǎn)稅制度，停止在土地規(guī)費(fèi)上與地方政府討價(jià)還價(jià)的做法。一方面，必須在制度上保證土地利益相關(guān)的當(dāng)事人在土地增值收益分配上的公平，承認(rèn)土地的所有者有權(quán)分享土地的極差收益，解決號(hào)集體和農(nóng)民在土地收益上的分享，探討各級(jí)政府、土地開(kāi)發(fā)者和農(nóng)民在土地級(jí)差收益分配上的合理比例。另一方面，改革土地稅制，設(shè)計(jì)讓地方歷屆政府可以常年分享的土地或財(cái)產(chǎn)稅，使土地財(cái)產(chǎn)稅成為城市化進(jìn)程中地方政府的重要收入來(lái)源。
(二)打破政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)
必須從根本上改革征地制度，打破政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的局面，真正發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的作用。防止農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地過(guò)程中的單一國(guó)有化傾向。摒棄只是給失地農(nóng)民更高的產(chǎn)值倍數(shù)補(bǔ)償及靠建立社會(huì)保障來(lái)?yè)Q取農(nóng)民土地權(quán)益的思路和做法?？s小征地范圍，界定公共目的的內(nèi)涵，嚴(yán)格征地程序，增強(qiáng)農(nóng)民在征地過(guò)程中的知情權(quán)和參與、協(xié)商機(jī)制。允許經(jīng)營(yíng)性用地直接進(jìn)入市場(chǎng)，讓農(nóng)民與用地者直接進(jìn)行談判，政府為公共目的的征地也要給予農(nóng)民基于市場(chǎng)價(jià)格的補(bǔ)償。
(三)謹(jǐn)防建設(shè)用地的國(guó)有化趨勢(shì)
1.遏制城市化進(jìn)程中的土地國(guó)有化趨勢(shì)
在法律有待修改的情況下，要用好土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃，一切用地以規(guī)劃為藍(lán)本，不能突破規(guī)劃，也不能利用政府權(quán)力隨意修改規(guī)劃。防止地方利用村改居、市改區(qū)、區(qū)域調(diào)整、城市化改制等所謂創(chuàng)新，變相大面積圈占農(nóng)地。
2.在制度上確保建設(shè)用地兩種所有制長(zhǎng)期并存
我國(guó)憲法確立的土地國(guó)有制和集體土地所有制并存，有利于維護(hù)我國(guó)這樣一個(gè)農(nóng)業(yè)人口大國(guó)的長(zhǎng)期穩(wěn)定。但是，由于現(xiàn)行有關(guān)法律造成城市化的同時(shí)土地就必須國(guó)有化的現(xiàn)實(shí)格局，建議在憲法中可以考慮修改以城鄉(xiāng)分割來(lái)劃分兩種土地所有制的提法。不僅要賦予農(nóng)民農(nóng)地用時(shí)的長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)，而且要賦予農(nóng)民在農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時(shí)的土地使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。
3.農(nóng)民集體建設(shè)用地必須盡快合法進(jìn)入土地市場(chǎng)
進(jìn)一步完善有關(guān)土地法律，實(shí)現(xiàn)兩種建設(shè)用地“同地、同價(jià)、同權(quán)”，允許集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓、抵押，讓農(nóng)民以土地權(quán)益分享城市化、工業(yè)化的好處。
(四)允許農(nóng)民以土地的權(quán)利參與工業(yè)化和城市化成果
謹(jǐn)慎對(duì)待“以社保換土地”的做法，積極推廣地方創(chuàng)新性做法。尊重農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，按土地市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償。在不能一步到位的情況下，應(yīng)當(dāng)尊重地區(qū)的許多創(chuàng)新性做法，并在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上予以推廣，使農(nóng)民、集體、企業(yè)、政府四方共贏。
四、總結(jié)
土地在我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中有著重要的地位，而現(xiàn)行土地制度也面臨著來(lái)自諸多方面的嚴(yán)峻的考驗(yàn)，本文在對(duì)現(xiàn)行土地制度進(jìn)行一定研究后，對(duì)其改革提出一些可行的建議，相信在通過(guò)不斷的探索和發(fā)展，我國(guó)土地制度一定能更切合，在現(xiàn)代化的進(jìn)程中實(shí)際發(fā)揮更大作用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民、集體、企業(yè)、政府的四方共贏。
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