【論文關(guān)鍵詞】人大權(quán)威政府權(quán)力沖突治理
【論文摘要】我國(guó)人大的實(shí)際工作效率和權(quán)威性不盡如人意的一個(gè)重要原因，就在于人大在職權(quán)的行使上是殘缺的。這與現(xiàn)行的政治體制、權(quán)力結(jié)構(gòu)、人事狀況有很大的關(guān)系。必須以法治的眼光重新審視人大制度，審視人大職權(quán)的完善和健全行使，積極推進(jìn)人大制度創(chuàng)新，建立和規(guī)范違憲審查制度，完善立法監(jiān)督，推進(jìn)人大代表的選舉及其任職專職化和人大職能健全化。使人大真正依法履行國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能。
　　黨的十六大以來(lái)，我國(guó)的民主法制建設(shè)與政治文明建設(shè)取得了顯著成效。但是，在人民代表大會(huì)的制度建設(shè)與完善方面還很不盡如人意。
　　一、理順立法與行政的關(guān)系
　　1．加強(qiáng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)立法的主導(dǎo)作用，提高行政立法質(zhì)量。要將重要的、具有綜合性特點(diǎn)的法律議案交由全國(guó)人大會(huì)工作機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT委員會(huì)起草。在立法的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)立法與政府行政機(jī)關(guān)立法的權(quán)限劃分，在可以通過國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)立法即可調(diào)整的范圍內(nèi)，應(yīng)明確限制行政立法進(jìn)入，防止和避免政府行政立法超越或侵犯國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法權(quán)限。進(jìn)一步健全和完善立法制度：一是立法制度民主化；二是立法關(guān)系主體多元化；三是立法權(quán)限明晰化；四是立法程序公開化；五是立法監(jiān)督司法化；六是立法人員職業(yè)化；七是立法技術(shù)科學(xué)化。
　　2．完善立法監(jiān)督，建立和規(guī)范違憲審查制度。對(duì)憲法監(jiān)督權(quán)的行使是人大所有職權(quán)中最薄弱的環(huán)節(jié)，人大的憲法監(jiān)督權(quán)幾近虛設(shè)，這也是我國(guó)憲法缺乏神圣權(quán)威的一個(gè)重要原因。現(xiàn)行《憲法》明確規(guī)定全國(guó)人大和全國(guó)人大會(huì)有監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán)。但自從1954年《憲法》頒布實(shí)施以來(lái)，我國(guó)人大還沒有處理一起“違憲案件”，這并不是說近半個(gè)世紀(jì)以來(lái)沒有違憲案件發(fā)生，而是全國(guó)人大及其會(huì)沒有正常行使憲法監(jiān)督權(quán)。根據(jù)現(xiàn)行《憲法》規(guī)定，一切違反憲法和法律的行為必須予以追究。要建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，就迫切需要單獨(dú)成立憲法監(jiān)督委員會(huì)，專門監(jiān)督審查包括全國(guó)人大會(huì)、國(guó)務(wù)院及地方各級(jí)各部門制定的法律法規(guī)和政策是否違憲，使我國(guó)憲法進(jìn)入訴訟程序，確保憲法的神圣權(quán)威。
　　二、完善選舉制度
　　1．提升公民選舉資格。取消居住限制資格的規(guī)定；適度引入競(jìng)選機(jī)制；代表候選人的產(chǎn)生要民主協(xié)商和公平競(jìng)爭(zhēng)；人大代表由只限縣、鄉(xiāng)兩級(jí)直選應(yīng)擴(kuò)大到全國(guó)對(duì)于減少代表名額，地方宜采取基數(shù)加人口的辦法確定，保持黨員代表的適當(dāng)比例，體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與廣泛代表性的統(tǒng)一。
　　2．完善政府候選人提名制度。保證參政黨對(duì)政府候選人的提名權(quán)；改善候選人介紹方式，變書面介紹年齡、履歷、職務(wù)為與選民或代表的直接介紹和對(duì)話制度，提高代表的參政素質(zhì)和議政質(zhì)量。
　　三、建立人大代表及其任職專職化制度
　　1政府官員不得當(dāng)選人大代表。政府官員不能同時(shí)擔(dān)任議員，這是國(guó)際上通行的做法。我國(guó)目前由政府官員擔(dān)任人大代表的人數(shù)不少，這是很不妥當(dāng)?shù)?，它不利于人大制度建設(shè)和民主政治發(fā)展。我國(guó)已經(jīng)明確規(guī)定人大會(huì)組成人員必須辭去在政府擔(dān)任的職務(wù)，這是人大制度改革的方向。隨著人大代表專職制的建立，全國(guó)§各級(jí)政府官員應(yīng)一律不得擔(dān)任各級(jí)人大代表。
　　2．減少代表名額。現(xiàn)在我國(guó)全國(guó)人大代表名額近3000人，是世界議會(huì)人數(shù)最多的，省級(jí)人大代表名額也在400-1000人之問，比一些國(guó)家議會(huì)人數(shù)還要多。根據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，議會(huì)在500人左右比較合適，超過1000人時(shí)開會(huì)討論問題就比較困難。例如美國(guó)國(guó)會(huì)下院議員人數(shù)是435人，法國(guó)議會(huì)下院577人，日本眾議院512人，印度下院544人，英國(guó)下院650人。我國(guó)人大代表名額過多(這固然與我國(guó)有近13億人口有關(guān))，效率并不是很高，特別是實(shí)行人大代表專職后，全國(guó)人大代表名額應(yīng)在50o人至1000人之問。
　　3．設(shè)立與政府對(duì)口的專門委員會(huì)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的議會(huì)機(jī)構(gòu)基本上是與政府的職能部門對(duì)口設(shè)置的，每個(gè)議會(huì)常設(shè)委員會(huì)機(jī)構(gòu)專門審議研究與之相對(duì)應(yīng)的政府部門的各項(xiàng)議案，并對(duì)其進(jìn)行全面的監(jiān)督，如美國(guó)國(guó)會(huì)的常設(shè)委員會(huì)43個(gè)，小組委員會(huì)100多個(gè)。我國(guó)人大要加強(qiáng)對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督，就必須成立與政府相對(duì)口的專門機(jī)構(gòu)，這也是現(xiàn)代社會(huì)分工專業(yè)化越來(lái)越強(qiáng)的客觀需要。只有設(shè)立相應(yīng)的人大專門機(jī)構(gòu)才能夠集中精力了解、研究和跟蹤“一府兩院”的工作，從而達(dá)到對(duì)“一府兩院”進(jìn)行經(jīng)常、有效的監(jiān)督的目的。

4．配備人大代表工作助手。人大代表實(shí)行專職化后，為了提高工作效率，就必須相應(yīng)地為每個(gè)人大代表配備一定數(shù)量的助手和工作人員。國(guó)外議會(huì)議員都配備相應(yīng)的工作助手，其工作責(zé)任心之強(qiáng)、工作效率之高是相當(dāng)出色的。現(xiàn)行的人大結(jié)構(gòu)下，代表人數(shù)太多，作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)，應(yīng)該是實(shí)質(zhì)性的工作機(jī)關(guān)，不是“象征”性的虛設(shè)機(jī)關(guān)，它所做出的決策具有權(quán)威性、強(qiáng)制性，關(guān)系到國(guó)家的前途和命運(yùn)。如果說推行人大代表專職化不現(xiàn)實(shí)的話，那么，推行人大專職化的條件應(yīng)當(dāng)基本具備。人大會(huì)委員人數(shù)與同級(jí)人大代表相比只是其十幾分之一。根據(jù)人大組織法的規(guī)定，省級(jí)人大組成人員一般需要35～65人，人口超過8000萬(wàn)的省不超過85人。人口超過800萬(wàn)的市不超過45人?？h級(jí)人大會(huì)組成人員一般有11～23人，人口超過100萬(wàn)的縣(區(qū)、市)不超過29人。而自第六屆起，全國(guó)人大會(huì)組成人員的總數(shù)都是155名。因此，從人力、物力和財(cái)力上來(lái)講都是能夠滿足的。推行人大專職化，有利于委員密切聯(lián)系群眾，匯集民意，集中精力參政、議政，更好地發(fā)揮其立法、決定、任免和監(jiān)督職能。七屆人大以來(lái)，地方各級(jí)人大會(huì)專職委員的比例有所提高。有的已經(jīng)達(dá)到會(huì)組成人員的一半左右。而全國(guó)人大會(huì)的專職化程度，六屆達(dá)63％，七屆達(dá)72．8％，八屆占61．14％。但是，現(xiàn)在專職化的標(biāo)準(zhǔn)還有模糊的地方，還有不少委員擔(dān)任著企事業(yè)單位的主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，難以把其主要精力和時(shí)間放到會(huì)的工作上；有的甚至完全掛名，不干的工作。為此建議：一是在推薦會(huì)人選時(shí)，要推薦那些有足夠的時(shí)間、精力用于人大工作的人員，通過差額競(jìng)選，不要僅僅把人大作為一種政治待遇來(lái)安排。目前對(duì)于少數(shù)必須兼任某種社會(huì)職務(wù)的，也要規(guī)定其在人大工作的職責(zé)和時(shí)間。二是通過立法規(guī)定各級(jí)人大會(huì)專職委員的標(biāo)準(zhǔn)及其時(shí)間表，以盡快提高專職委員的比例。三是為實(shí)現(xiàn)會(huì)人員的專職化創(chuàng)造條件，包括必要的工作經(jīng)費(fèi)與生活津貼等。另外，有必要增加職數(shù)，優(yōu)化會(huì)人員結(jié)構(gòu)，包括年齡和職業(yè)結(jié)構(gòu)等，并改變安排二線干部的做法。
　　四、健全人大及其會(huì)職權(quán)
　　1抉定權(quán)的行使。決定權(quán)是體現(xiàn)人大作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)特征的一項(xiàng)重要職權(quán)。根據(jù)憲法規(guī)定，屬于國(guó)家或地方重大事情需要作出規(guī)定的應(yīng)由全國(guó)人大行使決定權(quán)。在實(shí)踐中，人大也多多少少在行使著這一職權(quán)。但存在一個(gè)突出問題：全國(guó)人大的決定權(quán)與執(zhí)政黨的決策權(quán)怎樣協(xié)調(diào)一致。傳統(tǒng)的做法是，執(zhí)政黨包攬國(guó)家事務(wù)，直接對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和人民群眾發(fā)號(hào)施令，執(zhí)政黨的決策權(quán)在許多方面取代了人大的決定權(quán)。執(zhí)政黨實(shí)行的是“黨委決策，政府執(zhí)行”的領(lǐng)導(dǎo)體制和原則，這就使政府成為黨委的執(zhí)行機(jī)關(guān)而不是人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)，這顯然是不符合憲法精神的。在實(shí)行依法治國(guó)的今天，不是不要執(zhí)政黨的決策權(quán)，而是要實(shí)行執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變，即由過去的“黨委決策，政府執(zhí)行”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;黨委決策，經(jīng)過人大決定，再由政府執(zhí)行”，這就由過去的兩個(gè)環(huán)節(jié)變成三個(gè)環(huán)節(jié)，這決不是多此一舉，而是法治的重要特征；這也不是削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是在完善中進(jìn)一步堅(jiān)持了黨的領(lǐng)導(dǎo)。
　　2．財(cái)政權(quán)的行使。財(cái)政權(quán)是指人大享有對(duì)國(guó)家的財(cái)政決定權(quán)和對(duì)政府的財(cái)政監(jiān)督權(quán)。財(cái)政權(quán)是議會(huì)發(fā)展史上最原始的一種職權(quán)，早在英國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命時(shí)期，議會(huì)就是為了限制國(guó)王征稅而逐漸發(fā)展壯大起來(lái)的，當(dāng)時(shí)流行的一句非常有名的口號(hào)是“不經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)，國(guó)王無(wú)權(quán)征稅”。這既是對(duì)國(guó)王濫用權(quán)力的約束，更是對(duì)人民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)。對(duì)照我國(guó)的情況，人大對(duì)財(cái)政權(quán)行使是嚴(yán)重缺失的：一方面，我國(guó)現(xiàn)行的人大對(duì)財(cái)政權(quán)的行使僅僅體現(xiàn)在一年一度對(duì)國(guó)家財(cái)政預(yù)算決算的審議上，而這種審議又大多是滯后的和形式上的，缺乏強(qiáng)有力的制約和監(jiān)督。另一方面，從理論上說，國(guó)家稅收的征管必須經(jīng)全國(guó)人大審議批準(zhǔn)，否則任何單位和個(gè)人都不得向人民群眾征稅?？晌覈?guó)的現(xiàn)實(shí)情況是，各級(jí)各部門不僅擅自制定每年稅收增長(zhǎng)目標(biāo)以示政績(jī)，而且紛紛出臺(tái)各種收費(fèi)項(xiàng)目中飽私囊。因此，要強(qiáng)化人大會(huì)職能，根據(jù)需要增設(shè)一些專門委員會(huì)，如類似國(guó)外議會(huì)中的撥款委員會(huì)。