諾思(1971) 的看法，制度環(huán)境是“一系列用來建立生產(chǎn)、交換與分配基礎(chǔ)的基本的政治、社會和法律基礎(chǔ)規(guī)則”。結(jié)合這一觀點，筆者認(rèn)為制度環(huán)境指的就是地方政府間競爭中面臨的一系列外部規(guī)則和基本秩序，對地方政府而言這些外部的制度環(huán)境將激勵和約束其行為，并使其遵守一個相互間可識別的行為模式——競爭秩序，這些制度約束條件直接決定地方政府競爭秩序是否良好，進一步地決定競爭后果的合意或非合意性。地方政府競爭面臨的外部制度環(huán)境主要包括幾方面內(nèi)容：

　　(1) 政治制度——行政性分權(quán)體制。包括三個方面內(nèi)容：一是財政和稅收的權(quán)限下放。二是投融資權(quán)限下放。三是企業(yè)管理權(quán)限下放。行政性分權(quán)體制讓地方政府收獲了一部分財稅權(quán)限、公共事務(wù)管轄權(quán)限和地方國有企業(yè)所有權(quán)，并培育了地方利益，給定其他約束條件不變和機會主義到處存在，直接導(dǎo)致了地方政府專注于轄區(qū)收益最大化。

　　(2) 法律制度——約束競爭的法律規(guī)則。國家制訂和實施的《反不正當(dāng)競爭法》，目的是為了規(guī)范各類經(jīng)濟組織的競爭行為?！斗床徽?dāng)競爭法》對政府行為也做了明確要求，如第三條認(rèn)為政府應(yīng)為公平競爭創(chuàng)造環(huán)境和條件，第七條規(guī)定政府不得濫用行政權(quán)力限制正當(dāng)?shù)慕?jīng)營活動、限制外地商品進入本地市場，或本地商品流向外地市場。很遺憾現(xiàn)實中的各級政府并不具備一致性，往往是中央政府制訂法律試圖創(chuàng)造了一個良好的競爭秩序，而地方政府卻是競爭秩序的破壞者。具體而言，地方政府是事實上的經(jīng)濟組織，它以地方收益最大化為目標(biāo)參與經(jīng)濟交易，在缺乏有效的自上而下或自下而上約束力情況下，作為強勢地位的地方政府在交易(訂立合約) 和合約實施過程中通常會違背合約自由原則，破壞了競爭秩序。

　　(3) 產(chǎn)權(quán)制度。地方政府面臨的產(chǎn)權(quán)制度環(huán)境的“軟約束”，原因是上級政府(委托人) 的有限理性和上下級政府不對稱信息，即在信息掌握上級政府處于劣勢一方，因此必須賦予下級政府(代理人) 一定程度的自裁權(quán)或制度調(diào)整的權(quán)力，那么地方政府的機會主義行為將得到釋放，競爭壓力下的地方政府往往會攫取私人或公共資源。在綜合分析了地方政府競爭面臨的主要外部制度環(huán)境以后，不難發(fā)現(xiàn)地方政府面臨著外部制度環(huán)境的“軟約束”，現(xiàn)實中外部制度環(huán)境對地方政府競爭行為的“軟約束”一定程度上是在鼓勵地方政府的不正當(dāng)競爭行為。

三、結(jié)果與討論

　　(一) 基本結(jié)論

　　結(jié)合上述分析框架，筆者發(fā)現(xiàn)諸如市場分割、地方保護等由地方政府競爭帶來的非合意后果，其原因?qū)嶋H上來自以下幾方面制度因素： (1) 上下級政府的委托—代理關(guān)系不協(xié)調(diào)?？紤]下級政府面臨著經(jīng)濟增長導(dǎo)向的“扭曲激勵”，以及上級政府(委托人)對下級政府(代理人) 的行為事實上有限約束能力。這說明，一方面，現(xiàn)實中的政府職能配置不合理，另一方面，上下級政府協(xié)調(diào)機制不能起到約束過度競爭行為的作用； (2) 地方政府與轄區(qū)公民之間的關(guān)系不協(xié)調(diào)。地方政府面臨著來自轄區(qū)居民的“軟約束”和弱談判能力，這說明，對地方政府而言來自轄區(qū)居民的監(jiān)督力量值得懷疑； (3) 外部制度環(huán)境。地方政府面臨的政治制度、法律制度和經(jīng)濟制度，實際上對地方政府過度競爭行為起了激勵和“軟約束”的作用。最終，上述這些制度因素綜合在一起，將導(dǎo)致地方政府競爭的非合意后果出現(xiàn)。

　　(二) 政策選擇建議

　　(1) 職能配置：經(jīng)濟增長取向到社會發(fā)展取向的職能轉(zhuǎn)變。政府在經(jīng)濟增長當(dāng)中的地位是重要的，諾思(1981) 曾精辟論述到：國家是在暴力上具有比較優(yōu)勢的組織，在提供制度這一公共品上能避免“免費搭車”并產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，國家自然成為基本博弈規(guī)則(制度) 的供給者，因此國家最終對經(jīng)濟增長和衰退負(fù)責(zé)?？梢娤录壵?代理人) 作為上級政府(委托人) 的代表，適度干預(yù)地方轄區(qū)經(jīng)濟增長是有益的。然而，上下級政府關(guān)系畢竟處在一個多任務(wù)的代理合同當(dāng)中，下級政府(代理人) 不能認(rèn)為它可以把經(jīng)濟增長為唯一職能取向，而應(yīng)認(rèn)識到在經(jīng)濟增長當(dāng)中政府的重要作用需要體現(xiàn)在提供基本制度規(guī)則，如建立保護產(chǎn)權(quán)的制度進而完善市場經(jīng)濟制度促進經(jīng)濟增長；以及政府向社會提供的各種公共產(chǎn)品，如保護環(huán)境、公共設(shè)施建設(shè)、計劃生育、提高教育水平、社保體系等，它代表了政府促進社會發(fā)展的職能。因此，上級政府(委托人) 需要放棄以一項任務(wù)(經(jīng)濟增長) 評價下級政府(代理人) 多任務(wù)代理合同的完成情況。筆者主張上下級政府間不妨簽定這樣一份合約，上級政府將下級轄區(qū)的政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展的多任務(wù)以指標(biāo)的形式，即經(jīng)濟增長取向的政績考核體系被更科學(xué)的、可以反映社會發(fā)展的考核體系所替代，調(diào)整后的政績考核體系應(yīng)納入包含反映經(jīng)濟增長質(zhì)、量方面的指標(biāo)和反映社會發(fā)展方面的指標(biāo)，打包下放給下級政府，并且一定若干年不變(合約內(nèi)容不變、人事安排不變等) ，以若干年為期限全面考核。這樣，上下級代理合同形成了一個長效合約的形式，它避免了地方官員追逐短期經(jīng)濟增長利益的沖動；以及由于上下級政府間信息鏈條過長造成的即時監(jiān)督困難的問題。

　　(2) 監(jiān)督機制：賦予轄區(qū)公民和地方人大約束地方政府的權(quán)力。行政性分權(quán)是一個在“放權(quán)讓利”的改革導(dǎo)向下各類權(quán)力和利益在政府系統(tǒng)各層級重新分配的過程，主要做法就是由中央政府向地方政府的行政性分權(quán)。筆者主張應(yīng)該擴大行政性分權(quán)的范圍，除了在政府系統(tǒng)內(nèi)部各層級圍繞決策權(quán)、事權(quán)與財權(quán)分配進行的權(quán)力、責(zé)任轉(zhuǎn)移之外，還可以把地方政府的公共事務(wù)管理權(quán)限、對政府約束和監(jiān)督的權(quán)限，及相關(guān)權(quán)力、責(zé)任向公民和地方人大轉(zhuǎn)移，由此達到硬化對地方政府自下而上的約束和提高自下而上的“討價還價”能力，要點如下：一是向轄區(qū)公民分權(quán)意義在于削弱地方政府相對公民的強勢地位，提高公民的“討價還價”能力；二是相比上級政府對下級政府的約束而言，來自轄區(qū)公民和地方人大對同級地方政府更具信息優(yōu)勢，更能夠避免上下級政府由于信息鏈條過長導(dǎo)致的不對稱信息；三是賦予地方人大代表及地方人大對同級地方政府的實際約束和監(jiān)督權(quán)力，如人事任免的實際權(quán)力，由此加強地方人大在地方公共選擇中的作用，強化并完善其作為對地方政府自下而上約束和談判的平臺地位。

　　(3) 外部制度環(huán)境：完善規(guī)范地方政府競爭的競爭秩序。筆者無意否定地方政府競爭的積極意義，在其合意性的一面，地方政府競爭增進地方居民福利水平、強化市場秩序，一定程度上約束地方政府行為并提高資源配置效率。但是，由于地方政府面臨的外部制度環(huán)境不能有效約束政府的競爭行為，并因此引致諸多地方政府不正當(dāng)競爭行為，如為了經(jīng)濟增長目標(biāo)使要素配置本地化和保護本地市場、為了保證競爭的資源供給會特別地采取攫取或控制私人資源的機會主義行為等，都是由此帶來效率損失和非合意后果。所以，應(yīng)該強化制度環(huán)境對地方政府不正當(dāng)競爭行為的約束，進一步建立規(guī)范地方政府競爭的競爭秩序，基本內(nèi)容如下：一是調(diào)整和完善財稅體制。進一步合理劃分事權(quán)基礎(chǔ)上劃分財權(quán)、完善上下級政府間的轉(zhuǎn)移支付制度等。二是完善法律制度，加強執(zhí)法力度。規(guī)范各類經(jīng)濟主體，尤其應(yīng)規(guī)范各級地方政府的競爭行為，地方政府不能破壞競爭秩序。三是規(guī)范產(chǎn)權(quán)關(guān)系。政府能創(chuàng)造也能破壞保護產(chǎn)權(quán)的制度安排，考慮到政府系統(tǒng)各層級存在不一致性，約束地方政府攫取私人或公共資源的行為就顯得尤其重要。