摘　要：行政立法是特定的國(guó)家機(jī)關(guān)依照法定的權(quán)限和程序，制定、修改和廢止有關(guān)行政管理方面的行政法規(guī)和規(guī)章等規(guī)范性文件的活動(dòng)。行政立法要想深得民心得到人民擁護(hù)，必須體察民情、合乎民心、反映民意，必須科學(xué)、公正、公開，程序正當(dāng)，因此，民主參與行政立法就成為必然。如何保障民主參與行政立法不流于形式，在本文中將具體闡述。
關(guān)鍵詞：行政立法　民主參與　問(wèn)題　意義　現(xiàn)狀　對(duì)策
一、行政立法中存在問(wèn)題及表現(xiàn)
隨著行政立法的日益深入，立法領(lǐng)域的不斷擴(kuò)展，各種問(wèn)題也日益凸顯。如行政機(jī)關(guān)越權(quán)立法，行政立法缺乏正當(dāng)法律程序，行政立法權(quán)力控制與監(jiān)督不足，行政立法的科學(xué)性、民主性、公正性、公開性不夠，行政立法審查及責(zé)任追究缺乏制度保障等等，從而導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)立法的隨意性、不公正性、不公開性，以至于惡法肆意侵害公民權(quán)益，為民服務(wù)的法治（rule of law）有變?yōu)?ldquo;用法來(lái)治（rule by law）的統(tǒng)治人民的專制的危險(xiǎn)。由于我國(guó)行政立法程序不完善，行政機(jī)關(guān)利用行政立法的機(jī)會(huì)任意擴(kuò)大本部門權(quán)力、限制公民權(quán)利，隨便增加人民負(fù)擔(dān)，只考慮行政機(jī)關(guān)管理的方便，不管老百姓是否方便，是否負(fù)擔(dān)的起;更有甚者行政立法“暗箱操作”、部門利益法制化問(wèn)題（行政機(jī)關(guān)往往借“法”擴(kuò)權(quán)、以“法”爭(zhēng)利，“法”成了強(qiáng)化部門利益的工具）等等。
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直沒有統(tǒng)一的行政立法程序，行政機(jī)關(guān)一般都是按照自己制定的程序進(jìn)行行政立法。而這些程序存在諸多問(wèn)題：一是不統(tǒng)一；二是缺乏權(quán)威性，許多行政立法程序是政府的辦事機(jī)構(gòu)制定的；三是普遍缺乏民主機(jī)制。其中，缺乏民主機(jī)制是最大的問(wèn)題。因?yàn)槊裰鲄⑴c機(jī)制是行政立法程序的核心和精髓。只有包含了民主參與機(jī)制的行政立法程序，才具有價(jià)值，才能發(fā)揮控制行政立法的作用。1
二、民主參與行政立法的提出及意義
公民的參與權(quán)是一項(xiàng)重要的基本權(quán)利,早在資產(chǎn)階級(jí)革命之前,就被認(rèn)是與自由權(quán)、平等權(quán)、社會(huì)權(quán)等一樣是人權(quán)的基本組成部分，正是公民的參與權(quán)等主體意識(shí)的萌發(fā)與伸張,才促成了民主的實(shí)現(xiàn)。在西方國(guó)家，對(duì)行政立法的控制經(jīng)歷了一個(gè)以標(biāo)準(zhǔn)控制為主到以程序控制為主的演變過(guò)程。美國(guó)學(xué)者戴維斯指出：“委任立法的理論重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)從追求一個(gè)適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，移向追求一個(gè)適當(dāng)?shù)某绦?，程序所帶?lái)的保護(hù)超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)所帶來(lái)的保護(hù)。”2在我國(guó)現(xiàn)階段,公民的參與作為人民主權(quán)最主要的實(shí)現(xiàn)形式和民主政治的根本標(biāo)志,是社會(huì)主義民主實(shí)現(xiàn)的重要機(jī)制。
什么是行政立法的民主參與機(jī)制？主要是指民眾參與和影響行政立法的途徑和方式。行政立法的主體雖然是行政機(jī)關(guān)，但是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行立法、制定法規(guī)和規(guī)章不能閉門造車，必須通過(guò)適當(dāng)?shù)耐緩胶头绞铰犎『臀彰癖姷囊庖?，讓民眾參與行政立法。
參與行政立法須要有制度保障，因此需要建立健全行政立法的民主參與機(jī)制。建立民主參與機(jī)制的意義主要有：第一，有利于行政立法正確地反映人民的意志，而不僅僅反映行政機(jī)關(guān)的意志；第二，有利于行政機(jī)關(guān)全面的了解各種不同的利益要求，使行政立法的內(nèi)容更加科學(xué)合理，進(jìn)而提高立法質(zhì)量和行政機(jī)關(guān)立法水平；第三，有利于使行政立法的最終結(jié)果得到人民的認(rèn)同和支持，增加政府威信；正如某學(xué)者所說(shuō)；“程序的正義能夠在一定程度上啟發(fā)社會(huì)成員的良知,增加統(tǒng)治階層的凝聚力,提高和強(qiáng)化統(tǒng)治者的權(quán)威。”3第四，有利于增強(qiáng)民眾的民主參與意識(shí)，增加政府立法的透明度，防止行政機(jī)關(guān)恣意妄為，在一定程度上避免由于關(guān)門立法可能產(chǎn)生的恣意專橫和立法偏私現(xiàn)象，降低行政立法、執(zhí)法成本。第五，公眾參與是以程序的正當(dāng)性彌補(bǔ)行政立法權(quán)正當(dāng)性的不足；最后，最大限度地提高行政效率，因?yàn)?ldquo;人們一旦參加程序,那么就很難抗拒程序能帶來(lái)的后果,除非程序的進(jìn)行明顯不公。無(wú)論把它解釋為參加與服從的價(jià)值兌換機(jī)制,還是解釋為動(dòng)機(jī)與承受的狀況的布局機(jī)制,甚至解釋為潛在的博弈心理機(jī)制,都無(wú)關(guān)宏旨。重要的是公正的程序在相當(dāng)程度上強(qiáng)化了法律的內(nèi)在化、社會(huì)化效果”4
三、我國(guó)行政立法中公民參與現(xiàn)狀及缺陷
綜觀我國(guó)公眾參與立法制度,雖在民主法制方面取得長(zhǎng)足的進(jìn)步,仍存在諸多問(wèn)題:
1）相關(guān)法律制度規(guī)定模糊, 相關(guān)配套制度不完善, 導(dǎo)致公眾參與行政立法活動(dòng)缺乏足夠的法律依據(jù)
《立法法》出臺(tái)后，規(guī)定行政機(jī)關(guān)在行政法規(guī)起草例過(guò)程中可以采取聽證方式以聽取公眾的意見，確立了公眾參與行政立法的新途徑。然而，《立法法》規(guī)定行政機(jī)關(guān)“ 可以采取”而不是“必須采取”聽證方式，聽證不是行政機(jī)關(guān)行政立法必須遵循的強(qiáng)制性義務(wù)，行政機(jī)關(guān)在行政立法過(guò)程中是否采取聽證形式取決于行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。這樣，公眾的聽證權(quán)利能否實(shí)現(xiàn)要視行政機(jī)關(guān)的意志而定，此外，公眾參與后所提出的各種意見能否被行政機(jī)關(guān)吸納，即，公眾參與能否對(duì)行政立法結(jié)果產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響立法規(guī)定也尚付闕如?！缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》第19條第2款規(guī)定：重要的行政法規(guī)送審稿，經(jīng)報(bào)國(guó)務(wù)院同意、向社會(huì)公布、征求意見?！兑?guī)章制定程序條例》第15條規(guī)定：起草的規(guī)章直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關(guān)機(jī)關(guān)、組織或者公民對(duì)其有重大意見分歧的，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布、征求社會(huì)各界的意見：起草單位也可以舉行聽證會(huì)。這些規(guī)定似乎表達(dá)了行政立法對(duì)公眾參與的重視，但仔細(xì)推敲，在富有彈性的法律條款背后，公眾參與仍是一個(gè)不確定的問(wèn)題。首先，按照《行政法規(guī)制定程序條例》的規(guī)定，只有重要的行政法規(guī)才向社會(huì)公布，大大限制了所公布行政法規(guī)的范圍：至于何種行政法規(guī)屬“重要”法規(guī), 并無(wú)具體識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，完全取決于行政機(jī)關(guān)自由裁量，易導(dǎo)致行政權(quán)濫用，剝奪公眾的參與權(quán)利。《規(guī)章制定程序條例》雖然指出應(yīng)公布的行政規(guī)章范圍，但過(guò)于原則化，仍存在不受制約的行政自由裁量問(wèn)題。其次，公眾對(duì)行政規(guī)章草案提出的意見如何提交，行政機(jī)關(guān)如何受理、對(duì)待公眾提出的意見,提出意見的時(shí)限,聽證對(duì)象如何確定等均未作具體規(guī)定。公眾參與行政立法之權(quán)利尚未得到應(yīng)有的確認(rèn)和保障，雖然上述兩個(gè)條例在行政立法起草階段規(guī)定公民的參與，但由于立法語(yǔ)言的模糊性和任意性可能使公眾參與陷入符號(hào)象征的尷尬處境。雖然有《立法法》和《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》對(duì)行政立法中的民主程序進(jìn)行規(guī)定，確立了公眾參與的民主程序，但行政立法程序中的民主性仍然不足。從整體上看規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)、抽象，無(wú)法操作、難以落實(shí)，致使行政立法的民主性大打折扣。
2）行政機(jī)關(guān)對(duì)公民參與權(quán)采取漠視態(tài)度
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)行政法活動(dòng)深受計(jì)劃體制的影響，形成自我封閉的行政立法模式。尤其是行政系統(tǒng)內(nèi)部的立法制定機(jī)關(guān)，他們?cè)谥贫ㄐ姓⒎〞r(shí)往往只從單方意志出發(fā)，自我封閉地制定行政立法，制定完畢后立即就將有關(guān)法案出臺(tái)，然后以其強(qiáng)制力施加于行政相對(duì)方，迫使其接受服從，否則將受嚴(yán)厲制裁！另外，我國(guó)行政立法“重實(shí)體，輕程序”，有些行政機(jī)關(guān)往往是假借效率之名進(jìn)行單邊立法。這種單邊立法不符合民主原則，單邊立法易導(dǎo)致權(quán)利義務(wù)配置不平衡，易產(chǎn)生暴虐的惡法，從而也增加了執(zhí)法的難度。一些行政人員民主意識(shí)不強(qiáng)，官本位思想嚴(yán)重，工作中往往壓制民主，“一言堂”“以言代法”“以權(quán)壓法”，怕麻煩或是擔(dān)心按正當(dāng)程序立法將損害本部門或本人利益，經(jīng)常以公民法律素質(zhì)不高、不具備參政議政的能力為名，拒絕開聽證會(huì)或是將聽證會(huì)變成“聽證秀”，實(shí)質(zhì)上導(dǎo)致了繼續(xù)為民做主的結(jié)果，剝奪了公民的正當(dāng)參與權(quán)。實(shí)踐中損害了行政相對(duì)方的權(quán)益，引起他們的不滿甚至抵制，敗壞了政府在民眾中的形象。

3）公民參與意識(shí)比較淡漠,參與廣度和深度有限
我國(guó)幾千年的專制歷史，人民的民主意識(shí)淡薄，自古就有“官為民做主”的傳統(tǒng)。中國(guó)有句古話“餓死不作賊，氣死不告狀”，老百姓對(duì)政府普遍存在有畏懼心理，躲都來(lái)不及，更別提參與了。新中國(guó)成立后，我黨為民主發(fā)展做了積極探索，但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在由專制行政轉(zhuǎn)向民主行政過(guò)程中存在這樣幾對(duì)社會(huì)意識(shí)矛盾：一是人治觀念根深蒂固，而法治觀念難以樹立；二是官本位觀念深入人心，而自由平等觀念總遭壓迫；三是行政支配社會(huì)的觀念相當(dāng)發(fā)達(dá)，而民主監(jiān)督行政的觀念仍很淡薄。實(shí)踐中，行政立法中的政府單邊立法廣泛存在，這一方面繼續(xù)維持著政府主導(dǎo)的局面，另一方面人民形成依賴性，民主參與意識(shí)得不到發(fā)展、參政能力得不到增強(qiáng)，長(zhǎng)此以往就形成公民參與意識(shí)淡薄，對(duì)政治缺乏熱情，認(rèn)為那只是政府官員們的事情。另外，立法技術(shù)方面的原因，以及一些地方聽證秀、形式參與的鬧劇，使得公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)失去信賴。行政立法公眾參與不足反映了行政權(quán)與公民權(quán)利之間存在著不對(duì)等現(xiàn)象，公民權(quán)利受忽視，表現(xiàn)在公眾參與渠道及程序保障的欠缺。否定或忽視公眾的參與作用,就有可能使行政機(jī)關(guān)假行政立法為治民之工具。有學(xué)者指出：“普通百姓完全外在于立法過(guò)程的結(jié)果只能是法律的異化和百姓對(duì)法律的陌生與麻木。”5
4）參與程序的可操作性還不夠, 非制度化參與現(xiàn)象比較突出
立法原則缺失，在立法過(guò)程中廣泛征求公眾意見,公民通過(guò)聽證會(huì)等渠道參與國(guó)家立法,體現(xiàn)了民主治國(guó)的意義。但立法原則缺失導(dǎo)致立法過(guò)程不嚴(yán)謹(jǐn)。隨意召開聽證會(huì)、座談會(huì),“自己請(qǐng)代表聽證、自己主持聽證會(huì)、聽證過(guò)程嚴(yán)格保密”等行為都嚴(yán)重違反了公眾參與的民主性、公正性、公開性、科學(xué)性和規(guī)范性等原則,極大的挫傷了公眾參與立法的積極性,不利于立法的科學(xué)決策和民主決策,更不利于法律法規(guī)的順利實(shí)施。聽證制度雖然較為嚴(yán)謹(jǐn),但在中國(guó)畢竟還是個(gè)新生事物,聽證制度從建立、實(shí)施到現(xiàn)在也不過(guò)幾年時(shí)間,在選擇參加聽證會(huì)人員、聽證過(guò)程的公開性、決策的透明度上都存在問(wèn)題。在武漢某類聽證會(huì)上28名代表中有固定代表19人,其中政府有關(guān)管理部門的代表10人,人大代表、政協(xié)委員5人、總工會(huì)、消協(xié)、街道辦的同志4人。這種主要由相關(guān)立法部門指定的“形式聽證”，代表的廣泛性顯然不夠,不能全面反映不同利益群體尤其是與行政部門利益對(duì)立的群體的利益,違背了引進(jìn)聽證制度的初衷。
四、完善我國(guó)行政立法中公民參與的對(duì)策
完善行政立法中民主參與的思路是：改變觀念、加強(qiáng)立法、完善制度、狠抓落實(shí)、強(qiáng)化監(jiān)督。為此，
1) 加強(qiáng)相關(guān)立法,為公民參與提供制度平臺(tái)
有專家認(rèn)為公眾參與立法應(yīng)排除以下情況“(1)與公民、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)無(wú)涉的行政立法,如行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的人事、辦公等；(2)緊急事項(xiàng),國(guó)家或某一地區(qū)因緊急情況而及時(shí)進(jìn)行的行政立法,可根據(jù)行政應(yīng)急性原則設(shè)立；(3)行政機(jī)關(guān)有正當(dāng)理由認(rèn)定由公眾參與沒有必要或違背公共利益的,在說(shuō)明理由的前提下”。
但筆者認(rèn)為,凡涉及廣大人民群眾切身利益的法案,行政機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)提交全民討論,并指定專門的機(jī)構(gòu)受理來(lái)自各方面的意見,其間自然應(yīng)當(dāng)包括行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部法律,原因在于內(nèi)部事務(wù)雖非行政訴訟對(duì)象,但其法律制度的設(shè)立必將涉及眾多行政人員的切身利益,應(yīng)當(dāng)允許在不損害國(guó)家利益的前提下由以行政人員為利益關(guān)系人參與立法活動(dòng),避免行政立法的專制性和損害行政人員的利益。這就更需要完備相關(guān)立法，明確哪些法律必須采取公眾參與形式以及如何參與等。雖然我們已經(jīng)有了《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》，但加快《行政程序法》的制定和正式頒布實(shí)施迫在眉睫。
2）完善公眾參與行政立法的各項(xiàng)配套制度，改進(jìn)行政立法程序，增強(qiáng)民主參與的可操作性
第一，規(guī)定提出參與者的程序、參與人的人選、征求意見的公告時(shí)間、回復(fù)意見的時(shí)間。各地在選取立法參與人時(shí),力求盡可能廣泛的代表各種利益的人參加立法活動(dòng),盡可能全面的反映各種不同的意見,保證所提意見的客觀、公正、全面。但確定參與者的名單應(yīng)避免由法案的起草機(jī)構(gòu)或?qū)徸h機(jī)關(guān)自己選擇。參與人人選可采取向社會(huì)公告的形式邀請(qǐng)?jiān)敢鈪⒓恿⒎ǖ墓妳⑴c。由于參與立法的人同時(shí)具備不同利益的代表性，深入了解現(xiàn)實(shí)情況并客觀做出判斷的科學(xué)性和對(duì)立法技術(shù)的專業(yè)性只是一個(gè)理想,現(xiàn)實(shí)是有的地方即使是關(guān)系老百姓切身利益的立法項(xiàng)目,即便是作了大量的宣傳,普通群眾踴躍報(bào)名的情況依然沒有出現(xiàn)。為了實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的公平, 公眾參與立法制度應(yīng)當(dāng)允許參與人尤其是與行政機(jī)構(gòu)利益對(duì)立的人的代理人代為參加,并充分考慮其意見。另外征求意見的公告時(shí)間、反饋意見的時(shí)間是立法聽證過(guò)程中的兩項(xiàng)關(guān)鍵的技術(shù)性安排,應(yīng)明確列入制度內(nèi)容。必須安排足夠長(zhǎng)的、合適的時(shí)間征求公眾意見和意見反饋,時(shí)間確定的科學(xué)與否關(guān)系到能否充分表達(dá)不同利益群體的意見。
第二，規(guī)定立法聽證會(huì)為公眾參與立法的主要模式,同時(shí)輔之以全民討論、立法調(diào)研、立法座談會(huì)、立法論證會(huì)等形式。當(dāng)然也可以利用網(wǎng)絡(luò)征求公眾意見。在立法聽證的過(guò)程之中,結(jié)合中國(guó)立法的實(shí)際情況和國(guó)際立法聽證的經(jīng)驗(yàn),應(yīng)盡快對(duì)立法聽證的各項(xiàng)具體措施進(jìn)行研究并形成科學(xué)的制度。如明確規(guī)范立法聽證的法律依據(jù),使之獲得足夠的法律支持。正確定位政府管理部門的角色,明確政府管理部門必須在充分聽取公眾合理化建議的基礎(chǔ)上進(jìn)行立法工作；從法律條規(guī)上明確聽證程序的公開原則,如實(shí)反映和聽取公眾合理意見。制度中還要對(duì)所提意見中采納的部分予以公示,同時(shí)對(duì)不被采納的意見以書面形式向有關(guān)聽證參加人做出解釋。加強(qiáng)對(duì)立法聽證結(jié)果的追蹤處理,充分發(fā)揮立法聽證的現(xiàn)實(shí)效果。
3）行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變觀念，積極主動(dòng)引導(dǎo)公眾參與
行政機(jī)關(guān)應(yīng)擯棄舊時(shí)代那種居高臨下的“官老爺”思想.思想上尊重人民、愛護(hù)人民；行動(dòng)上服務(wù)人民，為人民做實(shí)事、辦好事，想人民所想，急人民所急；決策中“重大情況向人民報(bào)告，重大問(wèn)題由人民決定”，切實(shí)保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)和決定權(quán)，改變過(guò)去那種暗箱操作、壟斷立法的狀況。社會(huì)問(wèn)題能通過(guò)其他方法解決，就盡量不用立法手段，確是需要立法，必須首先公開立法意圖，發(fā)出公告，舉行聽證會(huì)，請(qǐng)專家參與為公眾答疑、提供咨詢。
4）提高公民參與意識(shí),為公民參與奠定思想基礎(chǔ)
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的逐步推進(jìn)，我國(guó)的民主化進(jìn)程不斷加快，公民的政治熱情有所提高，民主參與意識(shí)大大增強(qiáng)。孫志剛、聶海亮、劉進(jìn)成、許志永等與這些事件相關(guān)的人的名字，很多人已經(jīng)耳熟能詳。越來(lái)越多的普通百姓在維護(hù)自身權(quán)利中，表現(xiàn)出對(duì)中國(guó)法治的信心；越來(lái)越多的專家、學(xué)者不僅維護(hù)那些已經(jīng)在法律文本上寫得很清楚的“權(quán)利”，更注意從社會(huì)整體利益出發(fā)，通過(guò)參與、影響立法的形式，努力把正當(dāng)?shù)膫€(gè)人既得權(quán)益變成寫在法律文本上的一種“權(quán)利”。而普通百姓不僅敢于拿起法律武器維權(quán)，而且通過(guò)提出立法建議的形式參與、影響立法，這是我國(guó)民主法制建設(shè)的必然結(jié)果，反過(guò)來(lái)又會(huì)促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展。這只是一個(gè)良好的開端，我們應(yīng)通過(guò)“政府推進(jìn)、社會(huì)影響、媒體引導(dǎo)”等多種途徑和力量提高公民參與積極性，讓行政立法真正成為體現(xiàn)人民意志和利益的“陽(yáng)光立法”，正如英國(guó)的一句格言所說(shuō)的那樣，“正義必須得到伸張，而且必須眼看著伸張”。
5）建立責(zé)任追究機(jī)制，迫使行政機(jī)關(guān)依法立法
要保證公眾參與行政立法的切實(shí)可行,除了以上幾個(gè)要完善的方面外還需要建立責(zé)任追究機(jī)制。公眾參與立法不是擺設(shè),而是一項(xiàng)重要的法律制度。公眾參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)與否,關(guān)鍵還在于建立向違反法律規(guī)定的人員追究責(zé)任的機(jī)制。對(duì)應(yīng)該聽證而不聽證,按照規(guī)定應(yīng)該公開、公告的程序、內(nèi)容沒有按照規(guī)定公開、公告,就應(yīng)該追究相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的責(zé)任。當(dāng)然，同時(shí)也應(yīng)規(guī)定沒按程序制定的行政法律無(wú)效。同樣，如果法規(guī)規(guī)章違憲或違法,對(duì)公民權(quán)利造成巨大侵害或?qū)娎嬖斐蓢?yán)重影響,除予以撤銷外還應(yīng)追究審查批準(zhǔn)立法主體(包括主要負(fù)責(zé)人員)的政治責(zé)任和法律責(zé)任。因此,建立責(zé)任追究機(jī)制是使公眾參與立法的制度落到實(shí)處的可靠保證。
中國(guó)的民主參與建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，而行政立法中的民主參與是整個(gè)民主參與的有機(jī)組成部分，要想讓民主參與真正深入人心、落到實(shí)處，必須從觀念上、制度上、物質(zhì)上予以支持和保障，必須通過(guò)政府、社會(huì)、公民三方面齊心協(xié)力，使民主參與貫穿于行政立法、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督的全過(guò)程。民主參與在中國(guó)剛剛拉開帷幕，它必將在中國(guó)大地上大放異彩。
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