中國國債使用方向與國債政策可持續(xù)性
一、國債使用方向與國債政策的可持續(xù)性
?。ㄒ唬﹪鴤叩目沙掷m(xù)性和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
根據(jù)赤字經(jīng)濟(jì)學(xué)，國債政策的可持續(xù)性可理解為保證國債政策措施對國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總影響為正的前提下、政府可能維持的最大債務(wù)規(guī)模及赤字水平。之所以這樣認(rèn)識國債政策的可持續(xù)性，主要是因?yàn)椋海?）20世紀(jì)30年代以來，宏觀經(jīng)濟(jì)政策不僅要達(dá)到和維持充分就業(yè)，而且為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長還要故意在現(xiàn)時消費(fèi)和現(xiàn)時投資之間作出選擇。因此，如果國債政策不能對上述宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)作出貢獻(xiàn)，那么它就失去了存在的基礎(chǔ)。（2）市場經(jīng)濟(jì)條件下，國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的短期經(jīng)濟(jì)波動是由需求因素決定的。那么，如果國債政策是以通過需求管理、消除國民經(jīng)濟(jì)長期增長過程中出現(xiàn)的短期GDP波動為目標(biāo)，那么，它在時間上必然具有周期性特征；但是當(dāng)國債政策的周期性弱化、最終成為意在調(diào)控總供給或總需求結(jié)構(gòu)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策的組成部分時，它究竟應(yīng)持續(xù)多長時間、赤字規(guī)模的上限應(yīng)該是多少，則取決于宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)狀況。當(dāng)然，隨著政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)將大大增加。嚴(yán)格地講，與政府債務(wù)狀況相關(guān)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是指出現(xiàn)財(cái)政無力償還其債務(wù)，并繼而引發(fā)政治、經(jīng)濟(jì)危機(jī)的可能性?？紤]到經(jīng)濟(jì)增長的重要性，與政府債務(wù)相關(guān)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也應(yīng)包括債務(wù)規(guī)模持續(xù)增加使財(cái)政政策效果由正變負(fù)的可能性。
根據(jù)我們對國債政策可持續(xù)性和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的定義，只要國債政策滿足可持續(xù)性的前提條件，即服從和服務(wù)于宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的要求，那么，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該是正常的和可控制的。
?。ǘ﹪鴤褂梅较蛟谝欢ㄒ饬x上決定財(cái)政赤字的合理性。
一般來講，作為需求管理的政策手段，以增發(fā)國債、擴(kuò)大支出為內(nèi)容的財(cái)政政策不關(guān)心國債的使用方向。當(dāng)然，在有效改善需求不足狀況的同時，能夠產(chǎn)生良好的投資效益、且能為未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供支持的國債支出結(jié)構(gòu)肯定是最佳的政策選擇。
撇開宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控因素，僅就財(cái)政預(yù)算探討財(cái)政赤字的合理性問題，比較一致的觀點(diǎn)是國債使用方向決定財(cái)政赤字的合理性。公共選擇學(xué)派的創(chuàng)始人布坎南曾從借貸創(chuàng)造的資產(chǎn)及其相關(guān)收入（基本等同于從國債使用方向）入手，分析財(cái)政赤字的合理性問題。他同意“如果聯(lián)邦的經(jīng)費(fèi)真是投資性質(zhì)的，那么，通過舉債來籌集資金是無可非議的。政府在這方面同普通的工商業(yè)的傳統(tǒng)做法沒有什么區(qū)別，認(rèn)真的財(cái)政計(jì)劃允許通過借債來購置真正的資產(chǎn)項(xiàng)目”的觀點(diǎn)。他指出：“稍加思索即可看出，上述論點(diǎn)值得高度重視。如果事實(shí)上聯(lián)邦政府的經(jīng)費(fèi)中通過舉債籌集的部分同可適當(dāng)?shù)亓腥牍餐顿Y的部分大體相等的話，那么在國家資產(chǎn)項(xiàng)下將有一項(xiàng)抵消項(xiàng)目，與表示公債現(xiàn)值的負(fù)債項(xiàng)目相平衡。在這種情況下，把舉債和購置資產(chǎn)兩方面都作了記錄，國家資本儲備的凈現(xiàn)值就不會出現(xiàn)變化；當(dāng)然，如果證明投資支出基本上是純生產(chǎn)性的，按正規(guī)計(jì)算的現(xiàn)值還應(yīng)有某些增加。問題似乎還在具體事實(shí)上，在上述出現(xiàn)赤字的時期內(nèi)，聯(lián)邦支出中有多少可列為真正的公共投資？而總支出中估計(jì)用于公共投資的部分又是否同事實(shí)上通過舉債籌集的部分相接近？”需要說明的是，布坎南是在一定的前提下同意上述觀點(diǎn)的。他指出：“單純資產(chǎn)耐久性這一點(diǎn)還不足以說明購置該資產(chǎn)成為這里所講的意義上的投資。要使政府開支的某個項(xiàng)目能成為純資產(chǎn)，必須是決算表上能抵償債務(wù)的正現(xiàn)值的資產(chǎn)，直接來源于該資產(chǎn)的純收益必須有一個增值”。即“對政府來說，這個節(jié)約財(cái)政的準(zhǔn)則要求列為”公共資本“并用以在資產(chǎn)負(fù)債表作為抵償項(xiàng)目的資本，必須預(yù)計(jì)能有可計(jì)數(shù)的能變?yōu)樨泿诺氖杖?rdquo;。布坎南還對上述觀點(diǎn)作了進(jìn)一步的說明，“像這樣，對私人和政府借貸者來說，針對現(xiàn)行籌資情況，還沒有一個普遍的規(guī)范化的方法來阻止借貸，尤其是涉及到資本支出更是如此”。“無論是對家庭、廠商，還是對政府，為了實(shí)現(xiàn)謹(jǐn)慎的財(cái)務(wù)管理，存在著有關(guān)財(cái)務(wù)責(zé)任方面的一些準(zhǔn)則?；I借資金、發(fā)行債券必須限制在支出需求在時間上很緊的那些情況下，這或者是由于出現(xiàn)了像自然災(zāi)害這樣的非同異常的情況，或者由于一項(xiàng)投資工程項(xiàng)目的需要。在每種情況下，借款都必須伴隨著一個預(yù)定的償債計(jì)劃。如果是通過創(chuàng)造資本籌措投資基金而負(fù)債，債務(wù)的償還必須預(yù)先計(jì)劃同資本資產(chǎn)的使用或生產(chǎn)狀況相一致。比如說，按照財(cái)務(wù)責(zé)任原則，政府可以發(fā)行公債來修建道路或高速公路，只要這些債務(wù)預(yù)定能在多少年后歸還，且這段時間內(nèi)，高速公路能夠?yàn)樵撜螆F(tuán)體的居民們帶來收益或好處。這意味著籌資原則可以是不一樣的，像支出的形式可以不同那樣。這些規(guī)則使得下面一概念具體化了，這一概念是指只有在支出發(fā)生的一段時間內(nèi)的收益預(yù)期可以使延期支付費(fèi)用合法化”
基于對借貸投資合理性的認(rèn)識，財(cái)政政策規(guī)則對國債使用方向有相關(guān)要求。根據(jù)國際貨幣基金組織的研究成果，各國現(xiàn)行的財(cái)政政策規(guī)則主要有三種類型：預(yù)算平衡及赤字規(guī)則、舉債規(guī)則和債務(wù)余額及儲備規(guī)則。“預(yù)算平衡及赤字規(guī)則”規(guī)定，財(cái)政收支平衡（即不允許政府借貸），或者按GDP的一定比例規(guī)定政府赤字水平的上限；結(jié)構(gòu)性（或經(jīng)周期性調(diào)整）收支平衡，或者按GDP的一定比例規(guī)定結(jié)構(gòu)性（或經(jīng)周期性調(diào)整）赤字水平的上限；經(jīng)常性收支平衡（即只允許政府為資本性支出借貸）。“舉債規(guī)則”禁止政府在國內(nèi)發(fā)債；禁止政府向中央銀行舉債，或者以政府以往收入或支出的一定比例規(guī)定其向中央銀行舉債的上限。“債務(wù)余額及儲備規(guī)則”規(guī)定，在債務(wù)余額方面，按GDP的一定比例規(guī)定政府債務(wù)總量或凈值的上限；在儲備方面，按年度醫(yī)療和失業(yè)金支付的一定比例規(guī)定預(yù)算外應(yīng)急基金（如社會保障基金）儲備目標(biāo)。
在上述財(cái)政政策規(guī)則中，預(yù)算平衡及赤字規(guī)則中的經(jīng)常性收支平衡規(guī)則將政府借貸與支出方向相掛鉤。在國際貨幣基金組織研究的國家中，德國、日本和美國都不同程度地執(zhí)行或執(zhí)行過經(jīng)常性收支平衡規(guī)則。自1949年憲法修正案通過以來，德國聯(lián)邦政府和地方政府一直執(zhí)行經(jīng)常性支出平衡規(guī)則。1946—— 1975年期間，日本法律規(guī)定中央政府必須保持經(jīng)常性收支平衡；另外，日本政府打算從2003年開始重新執(zhí)行經(jīng)常性收支平衡規(guī)則。美國在不同的時期、以憲法修正案的形式、要求地方政府執(zhí)行經(jīng)常性收支平衡規(guī)則。
?。ㄈ﹪鴤褂梅较蛴绊懡?jīng)濟(jì)增長率，進(jìn)而影響國債政策的可持續(xù)性。
以上從財(cái)務(wù)原則出發(fā)分析了國債使用方向與財(cái)政赤字合理性的關(guān)系，現(xiàn)在我們要著眼于宏觀調(diào)控效果說明國債使用方向與國債政策可持續(xù)性之間的關(guān)系。
當(dāng)國債政策的作用對象從單純的周期性問題——由需求決定的短期GNP波動，變?yōu)榻?jīng)濟(jì)增長問題和制度性問題時，即變?yōu)橛尚枨蠛凸┙o共同決定的相對較長時期的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題時，國債使用方向不僅可以通過國家資產(chǎn)負(fù)債表的變化影響赤字的合理性，而且可以通過人力資本狀況和基礎(chǔ)設(shè)施條件的改善激發(fā)民間投資的積極性、通過社會保障體系建設(shè)改變消費(fèi)預(yù)期刺激消費(fèi)等，提高國民經(jīng)濟(jì)增長率、影響國債政策的可持續(xù)性。也就是說，在國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行未達(dá)到充分就業(yè)狀態(tài)，非自愿失業(yè)大量存在，且降低利率也不能帶來私人部門投資有效增長、全社會投資額小于全社會儲蓄額的情況下，增發(fā)國債并將國債用于政府的建設(shè)性投資支出，可以從為未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造更好的投資環(huán)境方面對經(jīng)濟(jì)增長做出貢獻(xiàn)。仍以經(jīng)濟(jì)運(yùn)行低于潛在充分就業(yè)水平為前提，在現(xiàn)有財(cái)力難以滿足財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化需要的情況下，將一部分增發(fā)國債用于滿足科技、教育、人才培訓(xùn)、文化等重點(diǎn)領(lǐng)域和項(xiàng)目的支出，用于支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、防災(zāi)體系建設(shè)、天然林保護(hù)、退耕還林還草和防沙治沙工程建設(shè)等，用于社會保障體系建設(shè)，將對改善和穩(wěn)定城鄉(xiāng)居民的收入增長預(yù)期、減少城鄉(xiāng)居民未來支出預(yù)期的不確定性、穩(wěn)定和提高消費(fèi)對國民經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率有重要意義。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)增長率的提高，將提高國債政策的可持續(xù)性。布坎南指出：“只要出現(xiàn)了實(shí)際的經(jīng)濟(jì)增長，債務(wù)的限額和財(cái)政上揮霍的時間也會增加和延長。債務(wù)雖然達(dá)到限額，經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步的實(shí)際增長，能在一定時間內(nèi)逐漸減輕償還現(xiàn)有債務(wù)本息的負(fù)擔(dān)”。因此，正確的國債使用方向?qū)⒃鰪?qiáng)國債政策的可持續(xù)性。
二、如何判定國債使用方向?qū)鴤呖沙掷m(xù)性的影響
因?yàn)閲鴤褂梅较驈淖陨硎找鏍顩r和影響經(jīng)濟(jì)增長兩方面作用于國債可持續(xù)性，所以可以分別從國債項(xiàng)目的自身收益狀況、國債投資方向?qū)窠?jīng)濟(jì)增長的影響來研究國債使用方向與國債政策可持續(xù)性之間的關(guān)系問題。
（一）國債項(xiàng)目自身收益狀況。
國債投資是公共投資的范疇，它只是在資金來源上區(qū)別于一般公共投資。因此，關(guān)于國債項(xiàng)目自身收益狀況的研究類似于對一般公共支出生產(chǎn)性的研究。根據(jù)已有的研究成果，對公共支出的生產(chǎn)性研究包括公共支出涉及的所有領(lǐng)域，公共投資只是其研究的一個方面。公共支出生產(chǎn)性研究的關(guān)鍵概念是非生產(chǎn)性公共支出（unproductivepublic expenditure），非生產(chǎn)性公共支出（B）指的是：實(shí)際發(fā)生的公共支出［C（χ）］與資本收益最佳狀況下產(chǎn)生同樣社會效益的公共支出［EC（χ）］之間的差額，即：B＝C（χ）－EC（χ）
非生產(chǎn)性公共支出也可理解為：在保證社會總收益不變的前提下，通過改變公共支出結(jié)構(gòu)所可能實(shí)現(xiàn)的開支減少。
非生產(chǎn)性公共支出減少的結(jié)果是提高了公共支出政策的有效性。有效性的表現(xiàn)之一是：一個國家可以在保證必要的公共項(xiàng)目供給的同時，通過減少或消除非生產(chǎn)性支出削減財(cái)政赤字。需要注意的是，由于公共產(chǎn)品的特性以及公共部門的非盈利取向，使得非生產(chǎn)性支出不一定是可測量的。另外，由于不同公共支出項(xiàng)目的生產(chǎn)性存在差異，很難在不同項(xiàng)目之間進(jìn)行生產(chǎn)性比較，即無法在公共支出計(jì)劃中進(jìn)行生產(chǎn)性項(xiàng)目（productiveprograms）和非生產(chǎn)性項(xiàng)目（unproductiveprograms）的劃分，如大江大河治理項(xiàng)目和國家大劇院項(xiàng)目之間的生產(chǎn)性比較就十分困難。盡管在使用非生產(chǎn)性概念時會遇到一定的限制，但非生產(chǎn)性概念的引入，為判斷和改進(jìn)公共支出政策，以及分析與政策緊密相關(guān)的公共支出計(jì)劃合理性提供了基礎(chǔ)。
參照公共支出生產(chǎn)性研究的做法，我們認(rèn)為國債項(xiàng)目自身收益狀況研究的主要內(nèi)容如下：（1）對投資項(xiàng)目進(jìn)行成本收益分析，經(jīng)濟(jì)政策的制定者既應(yīng)該也能夠?qū)鴤顿Y的主要項(xiàng)目進(jìn)行成本收益分析，有時候，經(jīng)濟(jì)政策制定者甚至不需要進(jìn)行復(fù)雜的研究，就可以從一些明顯的現(xiàn)象——如大量閑置的基礎(chǔ)設(shè)施等——認(rèn)識到項(xiàng)目的低效率。通過成本收益分析，可以確定國債投資項(xiàng)目的效益狀況，并進(jìn)而確定其可能對未來財(cái)政預(yù)算狀況的影響。（2）在進(jìn)行財(cái)務(wù)分析的同時，對國債項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析。由于公共支出的非盈利性取向，使得僅進(jìn)行財(cái)務(wù)分析難以全面反映項(xiàng)目實(shí)施帶來的社會經(jīng)濟(jì)效益。有些公共投資項(xiàng)目可能未直接帶來產(chǎn)出的增加，而是帶來社會福利水平的提高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的改善，結(jié)果是以影子價(jià)格計(jì)算的產(chǎn)出的增加。（3）不僅對國債投資項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)務(wù)和經(jīng)濟(jì)分析，而且要將某一類項(xiàng)目的投資結(jié)果與相關(guān)部門的發(fā)展現(xiàn)狀相聯(lián)系，以免在同一部門內(nèi)部出現(xiàn)互相矛盾的情況。如在高等教育投資增長的同時，適齡學(xué)童輟學(xué)率卻在上升，出現(xiàn)這種矛盾局面只能說明教育領(lǐng)域的公共投資選錯了方向，資源未能得到有效利用。（4）機(jī)會成本分析。在資源有限的前提下，一部門投資的增加，必然造成其他部門可能獲得的投資的減少。清晰的機(jī)會成本判定能更加深刻地反映國債投資項(xiàng)目的真實(shí)效益狀況。
?。ǘ﹪鴤顿Y方向?qū)?jīng)濟(jì)增長的影響。
從我國的情況看，持續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長是國債政策的首選目標(biāo)。國債政策能否實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)，既取決于國債發(fā)行帶來的通貨膨脹預(yù)期對總供給的影響（我們知道，除了資本存量、勞動力和技術(shù)，價(jià)格調(diào)整過程中的通貨膨脹預(yù)期是決定總供給的另外一種因素），也取決于國債的投資方向，即國債投資能否在物質(zhì)資本和人力資本形成中發(fā)揮重要作用。這里我們主要研究國債投資方向與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系問題，暫不研究國債發(fā)行、通貨膨脹預(yù)期與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系問題。
國債投資方向與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，類似于公共投資與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。一般認(rèn)為，恰當(dāng)?shù)墓餐顿Y能有效地推動經(jīng)濟(jì)增長；特別是在短期，通過公共投資能有效改變基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展滯后和有技術(shù)的人力資源短缺所產(chǎn)生的瓶頸制約，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的有效增長。但是，由于我們探討的是國債使用方向與國債可持續(xù)性之間的關(guān)系，因此僅有上述結(jié)論是不夠的，需要進(jìn)一步明確：什么是恰當(dāng)?shù)拈L期國債投資方向？在確定投資方向后，長期國債投資將通過什么樣的傳導(dǎo)機(jī)制影響經(jīng)濟(jì)增長？
20世紀(jì)60年代以來，各國研究人員一直重視對財(cái)政政策和經(jīng)濟(jì)增長速度之間關(guān)系的研究。Arrow和Kurz在這方面的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)較大，他們建立了一個模型，模型中，消費(fèi)者不僅從個人的消費(fèi)中獲得效用，而且從公共資本品的供給中獲得效用；生產(chǎn)者則從公共資本所提供的服務(wù)中受益。Arrow和Kurz假定政府的所有投資都是具有生產(chǎn)力的。盡管如此，他們的模型仍保留了新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的傳統(tǒng)，即公共支出僅影響一定時期的經(jīng)濟(jì)增長速度（economy‘s transitionalgrowthrate），而不會造成穩(wěn)態(tài)經(jīng)濟(jì)增長速度（steady——stategrowthrate）的變化。另外，在內(nèi)生增長理論的形成和發(fā)展過程中，經(jīng)濟(jì)學(xué)家也建立了一些關(guān)于公共支出與經(jīng)濟(jì)長期增長速度關(guān)系的模型，其中Barro的模型具有代表性，該模型將政府支出視為私人生產(chǎn)的補(bǔ)充。在這個意義上，Barro和Arrow、Kurz一樣，都假定政府支出是有助于生產(chǎn)力提高的。
在建立理論模型的同時，經(jīng)濟(jì)學(xué)家（Landau，Aschane等）還從經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)入手，探討政府支出與經(jīng)濟(jì)增長速度之間的關(guān)系，以及公共支出結(jié)構(gòu)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用問題。不同經(jīng)濟(jì)學(xué)家分別進(jìn)行的，關(guān)于政府公共支出規(guī)模與經(jīng)濟(jì)增長速度之間關(guān)系的實(shí)證研究未能獲得一致性的結(jié)論。基于時間序列的研究，有的發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)增長速度下降，公共支出占GDP的份額上升；而另外的卻發(fā)現(xiàn)公共開支的規(guī)模與經(jīng)濟(jì)增長正相關(guān)。基于國別的研究發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)增長與公共開支的變動無關(guān)，但發(fā)展中國家公共支出的增加能夠促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
盡管政府支出規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度之間不存在一般性的規(guī)律，但是研究發(fā)現(xiàn)，政府投資結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間是存在一般性規(guī)律的，即公共投資中交通、通訊投資規(guī)模的增加與經(jīng)濟(jì)增長之間存在很強(qiáng)的相關(guān)性。經(jīng)濟(jì)理論也告訴我們，公共投資是公共支出中與經(jīng)濟(jì)發(fā)展最直接相關(guān)的領(lǐng)域，而交通通訊等基本基礎(chǔ)設(shè)施方面的公共投資是私人資本積聚必不可少的前提條件。
根據(jù)已有的研究成果，通過國債投資改善和提高基本基礎(chǔ)設(shè)施的供給，應(yīng)是國債使用首選的方向。但是僅有基本基礎(chǔ)設(shè)施方面的投資是不夠的，根據(jù)別國的經(jīng)驗(yàn)，還應(yīng)針對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中存在的問題，及時調(diào)整國債投資的方向和重點(diǎn)，加大相關(guān)領(lǐng)域的投資力度，保證國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定增長。如日本政府在其 1997年6月19日通過的《公共投資基本計(jì)劃》中明確提出“為了創(chuàng)造一個能讓人民切實(shí)地感到富裕的社會，日本要在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革、保持經(jīng)濟(jì)活力的同時改進(jìn)公共投資”。該計(jì)劃確定的公共投資重點(diǎn)如下：（1）在繼續(xù)將公共投資的重點(diǎn)放在與國民生活質(zhì)量提高直接相關(guān)的領(lǐng)域的同時，針對人口迅速老齡化和信息革命，采取具體措施提高國民福利。（2）與生活環(huán)境、福利和文化功能相關(guān)的公共投資應(yīng)占到公共投資60％—— 65％；滿足老齡化、信息化社會發(fā)展所需也是公共投資的重點(diǎn)；公共投資應(yīng)有效地配置資源。（3）在2000財(cái)年之前，公共投資的重點(diǎn)及優(yōu)先領(lǐng)域是與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革相關(guān)的社會基礎(chǔ)設(shè)施（包括高等級干道公路、中心機(jī)場、重要的港口和城市發(fā)展等），特別是帶來更大的分配效率的領(lǐng)域。（4）與日常生活相關(guān)的公共投資，將優(yōu)先投向于保證某一生活水平相關(guān)的領(lǐng)域，以及發(fā)展被嚴(yán)重滯后的地區(qū)和部門。
三、1998年以來我國國債的使用方向及相應(yīng)的政策實(shí)施效果
（一）國債投資的部門結(jié)構(gòu)特征。
1998年發(fā)行1000億元長期建設(shè)國債，定向用于農(nóng)林水利、交通、郵電通訊、城市基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)電網(wǎng)建設(shè)與改造、中央直屬糧庫和經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)。1999年、2000年又分別發(fā)行1100億元和1500億元，在繼續(xù)安排在建國債項(xiàng)目投資的同時，增加安排了重點(diǎn)行業(yè)技術(shù)改造、重大項(xiàng)目裝備國產(chǎn)化和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化、環(huán)保與生態(tài)建設(shè)、教育基礎(chǔ)設(shè)施等方面的投資。2001年發(fā)行建設(shè)國債1000億元，用于支持西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施的特種國債500億元，2001年的建設(shè)國債主要用于彌補(bǔ)在建項(xiàng)目后續(xù)資金不足，中央財(cái)政支出部分除技術(shù)改造貼息以外，全部用于未完工程，不再上新的項(xiàng)目。1998——2000年，在發(fā)行長期建設(shè)國債的同時，安排了一大批國債項(xiàng)目，具體投資結(jié)構(gòu)大致如圖1所示
（二）國債項(xiàng)目收益狀況（部門投資合理性）。
由于國債投資以公益性項(xiàng)目為主，除部分交通運(yùn)輸、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和技術(shù)改造項(xiàng)目有較好的盈利前景外，大多數(shù)項(xiàng)目自身的財(cái)務(wù)效益預(yù)期不樂觀。因此，這里對國債項(xiàng)目收益狀況的分析，不是對每個國債項(xiàng)目的投資回報(bào)率的跟蹤研究，而是對部門投資合理性的分析和判斷。
首先，國債投資的部門結(jié)構(gòu)基本合理，符合公共投資的優(yōu)先選擇方向，成效顯著。國債投資以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)，同時增加農(nóng)業(yè)、科技和教育的投資，支持企業(yè)技術(shù)改造。在上述指導(dǎo)思想下，國債投資不僅有效地改善了國內(nèi)需求狀況，而且辦成了一批多年想辦而沒有辦成的大事，其結(jié)果是：（1）基礎(chǔ)設(shè)施狀況明顯改善，供給能力增強(qiáng)；（2）推進(jìn)了企業(yè)技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級；（3）加強(qiáng)了生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)；（4）促進(jìn)了社會事業(yè)發(fā)展。
其次，國債投資結(jié)構(gòu)的合理性有可能進(jìn)一步提高。第一，在教育投資方面，1998年以來的國債教育投資，集中于與改善高等院校辦學(xué)條件相關(guān)的教學(xué)、實(shí)驗(yàn)、科研等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在一定程度上忽略了其他層次的教育投資需求，有可能降低了教育基礎(chǔ)設(shè)施投資的效率。因?yàn)楦叩冉逃倘恢匾?，其他層次教育事業(yè)的發(fā)展也與國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展直接相關(guān)。如在消除了經(jīng)濟(jì)周期的因素之后，1929——1982年美國非住宅企業(yè)的實(shí)際產(chǎn)出平均每年增長3.1％，與產(chǎn)出增長相關(guān)的各種因素中，普通工人教育水平提高的貢獻(xiàn)率為16％。另外，基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)不足問題在我國具有一定的普遍性，如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的江蘇省都存在拖欠教師工資的問題，在基礎(chǔ)教育投入普遍不足的狀況下，單單強(qiáng)調(diào)和重視高等學(xué)校的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資有一定的片面性。當(dāng)然，按照分稅制的基本規(guī)則，各級政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)是相互對應(yīng)的，基礎(chǔ)教育的投資應(yīng)屬地方政府的事權(quán)范圍，但考慮到國債投資資金來源的獨(dú)特性，我們?nèi)蕴岢隽松鲜鰡栴}。第二，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入不足。盡管習(xí)慣上一直將農(nóng)林水利建設(shè)投資視為國家對農(nóng)業(yè)的投入，但實(shí)際上，從農(nóng)林水利建設(shè)中受益的并不限于農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)村人口，因此，能夠與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資相對應(yīng)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資只有農(nóng)村電網(wǎng)改造。在國債投資中，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資所占的比重高于農(nóng)村10個百分點(diǎn)左右。而實(shí)際上，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資欠賬也是很多的。如迄今為止，鄉(xiāng)村公路建設(shè)的資金來源主要是村集體收入和農(nóng)民集資，財(cái)政投入幾乎沒有。我們曾對廈門市各區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施狀況做過調(diào)查，就公路交通而言，連接各區(qū)的主干道發(fā)展?fàn)顩r良好，能夠滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，而區(qū)以下的道路，特別是不在開發(fā)區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)村道路發(fā)展水平很低。第三，國債技改貼息政策的實(shí)施對象以國有企業(yè)為主，在一定程度上背離了“公平、公開、公正”的市場經(jīng)濟(jì)原則。
?。ㄈ﹪鴤顿Y的宏觀經(jīng)濟(jì)效果。
首先，開始于1998年的國債投資，對宏觀經(jīng)濟(jì)最直接明顯的貢獻(xiàn)是有效增加了國內(nèi)需求，遏止了國民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)的下滑趨勢，保證了國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，1998——2000年分別拉動經(jīng)濟(jì)增長1.5個、2.0個和1.7個百分點(diǎn)。國債投資在有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的同時，帶來財(cái)政收入的穩(wěn)步增長，國家財(cái)力不斷增強(qiáng)。2000年中央財(cái)政收入比上年增加1936億元，地方財(cái)政增加799億元，全國財(cái)政收入增加1936億元，增長16.9％，高于“九五”時期的年均增幅。
其次，除了從需求方面貢獻(xiàn)于經(jīng)濟(jì)增長，國債投資還因支持企業(yè)技術(shù)改造、重大項(xiàng)目裝備國產(chǎn)化和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，從供給方面對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。
最后，投資建設(shè)了一批多年想建而因財(cái)政能力不足而未建的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，極大地改善了基礎(chǔ)設(shè)施條件和投資環(huán)境，加快了城市化進(jìn)程，為未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展打下了良好的基礎(chǔ)。
四、我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行特征與國債使用方向選擇
?。ㄒ唬┱咦饔铆h(huán)境特征。
相對于一般經(jīng)濟(jì)狀況，轉(zhuǎn)軌時期的需求管理有其特殊性。我國目前的需求管理，不管是刺激消費(fèi)，還是調(diào)動民間投資的積極性，都不得不面對轉(zhuǎn)軌時期這一特殊因素。這使得當(dāng)前的需求管理不僅要分析研究需求不足中包含的周期性因素，而且要認(rèn)識其中存在的體制原因。特別是，當(dāng)資本市場不能通過價(jià)格調(diào)節(jié)有效地配置資源、消除需求不足時，需求不足就帶有了一定程度的長期性特征，即造成資金長期不能充分利用。
現(xiàn)實(shí)情況是：（1）盡管國家出臺了一系列刺激消費(fèi)的政策措施，國民儲蓄率仍然維持在較高水平。1999年和2000年的最終消費(fèi)率分別為 60.3％和60.8％，儲蓄率分別為39.7％和39.2％，高于“六五”、“七五”末的水平，1985年和1990年的國民儲蓄率分別為34.3％和 38％。影響消費(fèi)率提高的關(guān)鍵因素是未來支出的不確定性，以及農(nóng)民和部分城鎮(zhèn)居民的收入增長緩慢。（2）隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，資本市場在投資形成過程中的作用不斷增加，但現(xiàn)階段，制度和市場的原因使資本市場無法將儲蓄資金轉(zhuǎn)變成額外的投資，這主要體現(xiàn)在非國有投資的增長上，以致于改革開放以來，特別是1992年小平南巡講話發(fā)表以來一直快速增長的非國有投資近年來放慢了增長速度（見表1）。
針對上述情況，就應(yīng)該按照凱恩斯所倡導(dǎo)的方法行事，即如果需求不足是市場力量作用的結(jié)果，那么就實(shí)行一種能夠調(diào)節(jié)需求的政策。需求管理的著眼點(diǎn)應(yīng)是短期的，但短期需求管理和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定不能成為經(jīng)濟(jì)政策的全部內(nèi)容，還必須考慮總需求不同組成部分之間的長期平衡。在我國，需求管理不僅要考慮總需求中投資、消費(fèi)、進(jìn)出口之間的均衡，而且要考慮單一需求的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，特別是投資需求的結(jié)構(gòu)問題，因此，在實(shí)施積極財(cái)政政策過程中，必須關(guān)注國債投資方向的選擇問題。
供給方面，2001年3月15日第九屆全國人民代表大會第四次會議批準(zhǔn)的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計(jì)劃綱要》中明確指出，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中存在一些突出問題，其中與供給相關(guān)的問題有：一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，地區(qū)發(fā)展不協(xié)調(diào)，城鎮(zhèn)化水平低，國民經(jīng)濟(jì)整體素質(zhì)不高，國際競爭力不強(qiáng)；二是科技教育比較落后，科技創(chuàng)新能力弱，人才資源不足；三是水、石油等重要資源短缺，部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化。上述三個方面問題由來已久，要想真正解決問題，只有在深化改革、擴(kuò)大開放的同時，加大相關(guān)領(lǐng)域公共投資的力度。因此在未來的國債投資中，能否根據(jù)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整需要，正確地選擇國債投資方向，將影響我國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
?。ǘ┪磥韲鴤顿Y的方向選擇。
1.繼續(xù)重視與可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境治理。重視生態(tài)建設(shè)和環(huán)境治理是實(shí)施國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的必然選擇。根據(jù)“十五”規(guī)劃對我國環(huán)境狀況的研究，“十五”期間，我國在環(huán)境方面仍面臨嚴(yán)峻的形勢。環(huán)境污染形勢嚴(yán)峻，水污染、大氣污染、固體廢物污染和城市環(huán)境污染都已成為亟待解決的問題。生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，恢復(fù)任務(wù)艱巨。農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境破壞在繼續(xù)；水土流失、土地沙化和退化在發(fā)展，如我國現(xiàn)有水土流失面積360萬平方公里，每年流失表土 50億噸；沙化面積達(dá)262萬平方公里，每年新增沙化面積2400多平方公里；近海海域污染問題日益突出等。
面對日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題，必須加大投入，而長期以來，由于資金問題，生態(tài)工程建設(shè)一直投入不足，如長防林建設(shè)投入僅15元／畝；封山育林一般需時5——7年，而投資僅一次性補(bǔ)助一年。“增發(fā)國債，擴(kuò)大投資”政策的實(shí)施，使改變生態(tài)工程建設(shè)資金不足問題成為可能。
2.繼續(xù)加大教育投資。不僅重視高等院校的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而且重視與基礎(chǔ)教育發(fā)展相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。教育發(fā)展將直接帶來人力資本狀況的改善，并貢獻(xiàn)于經(jīng)濟(jì)增長。與1929——1982年美國非住宅企業(yè)產(chǎn)出增長相關(guān)的各種因素的貢獻(xiàn)率依次為：知識的增長或者狹義的技術(shù)進(jìn)步為34％，同質(zhì)勞動投入的增加為25％，普通工人的教育水平的提高為16％，資本增長為12％，資源配置的改善為11％，規(guī)模經(jīng)濟(jì)為11％。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅伯特·索洛也指出：技術(shù)進(jìn)步一直是增長的主要動力，而人力資本的投資占第二位。
我國人口平均受教育水平仍然偏低，至2000年，80％以上人口的受教育水平為初中以下（見表2）；仍有文盲8507萬人，農(nóng)村文盲率為8.25％，城鎮(zhèn)文盲率也達(dá)4.04％。因此，要實(shí)現(xiàn)“科教興國”目標(biāo)，必須加大教育投資。
3.在加大城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的同時，努力改善與農(nóng)民生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村發(fā)展相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施狀況。在我國，“城鄉(xiāng)差別”由來已久，這種差別不僅僅表現(xiàn)在農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民收入的差距上，它還表現(xiàn)在農(nóng)村與城鎮(zhèn)在社會生活各個方面的、事實(shí)上的不平等。就與人民生活息息相關(guān)的水來講，城鄉(xiāng)水質(zhì)狀況就存在很大的差別。“目前我國直轄市和部分省會城市的市政自來水合格率為93.7％，二次供水的總大腸菌數(shù)合格率為92％，而我國農(nóng)村飲用水的水質(zhì)狀況不容樂觀，只有13.8％符合飲用水標(biāo)準(zhǔn)，比較安全的占47.5％，38.6％以上屬不安全飲用水”。因此，政府應(yīng)在加大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，重視農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，努力縮小城鄉(xiāng)差距，這也是公共財(cái)政的公平目標(biāo)所要求的。另外，“農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村”問題已成為困擾國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的又一難題，通過國債投資，改善農(nóng)村的發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)“三農(nóng)”問題的解決，將會大大推動我國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
4.繼續(xù)重視與投資環(huán)境改善相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。“八五”以來，隨著基礎(chǔ)設(shè)施投資力度的加大，制約國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的交通能源“瓶頸”問題基本解決。“九五”以來，隨著國債政策的實(shí)施，交通運(yùn)輸水平不斷提高，能源結(jié)構(gòu)不斷改善。“十五”期間，在公路交通方面，我國要在進(jìn)一步完善路網(wǎng)建設(shè)的同時，改善縣鄉(xiāng)的公路狀況，如在西部地區(qū)要實(shí)現(xiàn)柏油路通到縣等；在鐵路交通方面，也要進(jìn)一步完善路網(wǎng)建設(shè)，提高鐵路運(yùn)輸?shù)哪芰透偁幜Γ缓娇辗矫?，要在樞紐機(jī)場建設(shè)的基礎(chǔ)上進(jìn)行支線機(jī)場建設(shè)。能源建設(shè)方面，主要是圍繞結(jié)構(gòu)調(diào)整，配合“西氣東送”和“西電東送”進(jìn)行。
5.根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征，圍繞結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級，繼續(xù)有重點(diǎn)地支持企業(yè)的技術(shù)改造和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。與第二產(chǎn)業(yè)相關(guān)的結(jié)構(gòu)問題，主要表現(xiàn)為以下兩個方面，即生產(chǎn)能力普遍過剩與部分產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理、產(chǎn)銷率低；產(chǎn)業(yè)技術(shù)開發(fā)能力不足，產(chǎn)業(yè)競爭力弱，特別是技術(shù)和資本密集型產(chǎn)業(yè)的競爭力不足。我國加入WTO后，要逐步提升我國工業(yè)企業(yè)和資本、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的競爭力，就必須在企業(yè)技術(shù)改造和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化方面給予一定的支持。1998年以來的國債政策在這方面取得了較明顯的成果，未來的政策應(yīng)能夠繼續(xù)在這方面發(fā)揮作用。