論小型農(nóng)村水利建設的新思路
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劉艷麗1由 分享
摘 要:近年來,各地小型農(nóng)村水利改革蓬勃發(fā)展,創(chuàng)造了許多新的經(jīng)驗,取得了一定成效。如何推動改革深入健康進行,使農(nóng)村水利建設與管理的政策逐步完善,走上正規(guī)化、法制化軌道,需要對改革思路和深層次政策問題進行認真研究。作者在這里談幾點看法,供參考。
關(guān)鍵詞:小型農(nóng)村水利;改革;思路
一、小型農(nóng)村水利的特點與性質(zhì)
(一)小型農(nóng)村水利的特點
通常把灌溉面積1萬畝、除澇面積3萬畝、渠道流量1立方米每秒以下的工程界定為小型農(nóng)村水利工程。小型農(nóng)村水利工程種類和功能很多,大體可歸納為以下幾類:小水庫、塘壩、水池等蓄水設施,小型攔河閘壩、引水閘、截潛流等引水設施,渠道、管道、閘門等輸水配水設施,渡槽、隧洞、倒虹吸、橋、涵等交叉建筑物,泵站、機井等提水設施,灌水溝、畦、噴灌、滴灌、閘管、“小白龍”等田間灌水設施,保護村鎮(zhèn)、農(nóng)田的小型圩堤、河道堤防等防洪設施,排水閘、排澇泵站、排水溝、地下暗管等排澇降漬設施,鄉(xiāng)村自來水廠、水窖等生活供水設施。據(jù)不完全統(tǒng)計,全國約有2000萬處小型農(nóng)村水利工程。
小型農(nóng)村水利的特點:一是地位作用重要,需要高度重視。二是群眾性強,需要廣大農(nóng)民參與。三是公益性較強,需要政府扶持。四是具有壟斷性,需要政府加強宏觀管理。農(nóng)村水利設施多地處農(nóng)田荒野,無人值守;風吹日曬雨淋,易老化損壞;土方工程多,維護工作量大。除生活供水工程外,多數(shù)工程季節(jié)性使用。農(nóng)村水利的建設與管理需要在政府的規(guī)劃與計劃指導下有序進行。
?。ǘ┺r(nóng)村水利的性質(zhì)
農(nóng)村水利是農(nóng)民抗御自然災害,改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境條件的基礎(chǔ)設施,是促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收的物質(zhì)保障條件。除農(nóng)戶自用的微型工程外,農(nóng)村水利與農(nóng)村道路、農(nóng)村供電等同屬農(nóng)村公共工程,是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會化服務體系的組成部分,具有較強的基礎(chǔ)性、公益性。
農(nóng)民是農(nóng)村水利事業(yè)的主體。尊重農(nóng)民意愿,依靠農(nóng)民的力量,合作辦水利,是發(fā)展農(nóng)村水利事業(yè)的基本原則。農(nóng)村水利的宗旨是服務。以興利為主的工程,既要適應市場經(jīng)濟要求,有償服務,核算成本,降低費用,促使工程良性運行,又要堅持不以營利為目的的宗旨。有關(guān)法律和政策對此有明確規(guī)定。
二、明晰所有權(quán),組建用水合作組織
“誰受益,誰負擔,誰投資,誰所有”是農(nóng)村水利體制改革要遵守的重要原則之一。具體來說,不同類型工程,應實行不同管理體制。
?。ㄒ唬┺r(nóng)戶自用的微型工程,實行“自建、自有、自管、自用”體制
農(nóng)戶自用為主的微型蓄引提工程,政府可酌情在經(jīng)費上給予補助。這類工程作為農(nóng)民的家庭私有財產(chǎn),發(fā)給產(chǎn)權(quán)證,受法律保護。
農(nóng)戶自有工程自己用不完的水,允許在農(nóng)戶之間,按平等協(xié)商、互利互惠、有償服務的原則,調(diào)劑余缺,充分發(fā)揮工程和水資源最佳效益。
?。ǘ┹^多農(nóng)戶受益的小型公共水利工程,推行多種形式的農(nóng)民用水合作組織管理體制
受益農(nóng)戶較多,特別是跨村或跨鄉(xiāng)的小型公共工程,應當按水系、渠系范圍,組建用水戶協(xié)會等多種形式的農(nóng)村用水合作組織。這種體制有以下特點:首先,它不按鄉(xiāng)、村行政區(qū)劃組建,更符合水利建設和管理的特殊要求,可以避開鄉(xiāng)、村借水費名義搭車收費或截留挪用等問題。第二,明確用水戶是建設主體、投入主體、所有者主體、受益主體,形成了以用水合作組織為紐帶的利益共同體。第三,機制靈活。合作辦水利,就是要有錢的出錢,有力的出力,有設備的出設備,可以以物換工,以資換工,以工換工,以工換水,每個成員的權(quán)利、責任和應盡義務都嚴格按章程辦事。第四,合作組織要按法律規(guī)定注冊登記,成為有法人地位的服務實體,受法律保護,能獨立承擔民事責任。第五,合作組織有章程,民主選舉負責人,在內(nèi)部采用民主協(xié)商方法決定成員出工、出資分攤以及水費計收等大事。
?。ㄈ┙?jīng)營性的小型農(nóng)村供水工程按“股份合作制”企業(yè)體制運作
以向鄉(xiāng)村企業(yè)、果園、種植場、養(yǎng)殖場供水為主,兼有村民生活供水任務的農(nóng)村供水工程,應參照“股份合作制”企業(yè)辦法組建企業(yè)法人實體,實行企業(yè)內(nèi)勞動者平等持股、合作經(jīng)營,勞動者與所有者相結(jié)合,股本和勞動共同分紅的辦法。在這種管理體制下,產(chǎn)權(quán)清晰,所有者的權(quán)、責、利十分明確,有較強的內(nèi)在經(jīng)營活力。為了解決建設資金不足的問題,可以吸收有錢的“大戶”投資入股,并給予合理投資回報。但要防止出現(xiàn)“水霸”壟斷鄉(xiāng)、村公共供水設施或利用公共水資源牟取暴利的情況。從扶持農(nóng)村供水基礎(chǔ)設施建設出發(fā),地方政府也可酌情對工程建設給予補助,這部分資金形成的股權(quán)應為政府所有,政府通過持股參與監(jiān)督企業(yè)經(jīng)營管理。
三、形式靈活多樣加強經(jīng)營管理
明確了農(nóng)村水利公共設施歸用水戶集體所有,作為“業(yè)主”的用水合作組織還必須采用靈活多樣的形式,加強經(jīng)營管理,落實工程維護管理和服務責任,千方百計發(fā)揮工程效益。
?。ㄒ唬┯盟献鹘M織自己直接經(jīng)營管理
這種方式適用各類農(nóng)村水利工程。應當成為當前和今后農(nóng)村水利管理制度改革的主要方式加以提倡。目前全國近80%的工程仍實行所謂的鄉(xiāng)村“集體”管理,應當逐步規(guī)范為用水合作組織自主經(jīng)營管理。
(二)用水合作組織聘用“能人”經(jīng)營管理
用水合作組織內(nèi)部找不到合適人選時,可以聘用外部的“能人”具體負責經(jīng)營管理。被聘者為用水合作組織“打工”,領(lǐng)取報酬。用水合作組織對受聘者監(jiān)督,促使其真正對工程的日常經(jīng)營管理負起責任,搞好服務。
?。ㄈ┏邪?br/> 承包不改變工程所有權(quán)屬。它通過合同契約,由工程的所有者把管理權(quán)委托給承包者,同時對雙方權(quán)利、責任、義務給予明確,承包者比合作組織聘用的管理負責人有更大的自主權(quán)。承包者可以是合作組織內(nèi)部成員,也可以是社會上的人,可以一個人,也可以是幾個人組成的小組。
承包方法簡便易行,較好地解決了工程維護管理差,管理責任不落實的問題,易被農(nóng)民接受,已有多年實踐經(jīng)驗,適用于各種類型的農(nóng)村水利公共設施。目前全國約有10%的工程采用這種形式,應當作為農(nóng)村水利經(jīng)營管理機制改革的主要方式之一加以提倡。
?。ㄋ模┳赓U
嚴格地說,它與承包經(jīng)營管理屬于同一類型,因為工程所有權(quán)沒有改變,只是所有權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)分離得更進一步,租賃者在經(jīng)營管理上有更多的自主權(quán)。租賃者可以從直接或間接的經(jīng)營利潤中獲取報酬,同時也承擔更多的經(jīng)濟責任和風險。因此“租賃”主要適用于經(jīng)營性較強,可以自主經(jīng)營、自負盈虧的農(nóng)村水利工程。
?。ㄎ澹?ldquo;拍賣”經(jīng)營管理權(quán)
“拍賣”農(nóng)村水利設施經(jīng)營管理權(quán)存在三種風險:一是購買者不能取得預想利潤,甚至背上沉重的債務負擔;二是購買者掠奪式地開發(fā)水資源(機井)或工程設施,工程損壞報廢后,還得讓廣大群眾收拾“爛攤子”,重新出資投勞;三是購買者改變工程用途,讓防洪抗旱服從個人養(yǎng)殖,受害的也是廣大用水戶。這種方法主要適用于經(jīng)營性較強的工程設施。在全國2000萬處工程中約有近3%采用“拍賣”方式。
四、履行政府職責,加強宏觀調(diào)控
推動農(nóng)村水利事業(yè)健康、蓬勃發(fā)展,要抓好三個關(guān)鍵:一是發(fā)揮農(nóng)民群眾主體作用,解決體制不順的問題;二是靈活運用市場機制,加強經(jīng)營管理,解決運行機制不活的問題;三是加強政府引導扶持,做好服務監(jiān)督,提供必要的公共服務和公共產(chǎn)品,為體制與機制改革創(chuàng)造有利的環(huán)境條件,三者缺一不可。第四,提供資金、材料設備等扶持,包括正常情況下的資金補助和發(fā)生特大自然災害時的補助;第五,通過建立和完善基層技術(shù)推廣服務體系,提供工程建設與管理中的技術(shù)指導、信息、培訓、科普宣傳等服務;第六,對農(nóng)村水資源開發(fā)利用、農(nóng)村水利經(jīng)營管理等進行監(jiān)督,防止政府補助經(jīng)費、農(nóng)民集資和收取的水費被截留挪用,防止無償平調(diào)農(nóng)民投工,防止壟斷公共資源、侵害農(nóng)民利益等違法情況發(fā)生。
關(guān)于小型農(nóng)村水利改革的名稱問題。許多人把小型農(nóng)村水利改革歸結(jié)為“產(chǎn)權(quán)制度改革”,這是不準確的,它沒有全面、準確地表達出農(nóng)村水利改革豐富的內(nèi)涵和關(guān)鍵所在,容易使人誤解,似乎只要解決了產(chǎn)權(quán)問題,一切問題都迎刃而解,甚至“一賣了之”。產(chǎn)權(quán)制度改革是農(nóng)村水利改革內(nèi)容的一部分,但不是全部。在以服務為宗旨,非營利性質(zhì)的前提下,過分強調(diào)“產(chǎn)權(quán)”,沒有太多實質(zhì)意義。所有權(quán)一定要明晰,所有者主體一定要到位,這是改革的切入點。因此,小型農(nóng)村水利改革應當概括為建設與管理制度改革,也可以簡稱“管理制度改革”。
關(guān)鍵詞:小型農(nóng)村水利;改革;思路
一、小型農(nóng)村水利的特點與性質(zhì)
(一)小型農(nóng)村水利的特點
通常把灌溉面積1萬畝、除澇面積3萬畝、渠道流量1立方米每秒以下的工程界定為小型農(nóng)村水利工程。小型農(nóng)村水利工程種類和功能很多,大體可歸納為以下幾類:小水庫、塘壩、水池等蓄水設施,小型攔河閘壩、引水閘、截潛流等引水設施,渠道、管道、閘門等輸水配水設施,渡槽、隧洞、倒虹吸、橋、涵等交叉建筑物,泵站、機井等提水設施,灌水溝、畦、噴灌、滴灌、閘管、“小白龍”等田間灌水設施,保護村鎮(zhèn)、農(nóng)田的小型圩堤、河道堤防等防洪設施,排水閘、排澇泵站、排水溝、地下暗管等排澇降漬設施,鄉(xiāng)村自來水廠、水窖等生活供水設施。據(jù)不完全統(tǒng)計,全國約有2000萬處小型農(nóng)村水利工程。
小型農(nóng)村水利的特點:一是地位作用重要,需要高度重視。二是群眾性強,需要廣大農(nóng)民參與。三是公益性較強,需要政府扶持。四是具有壟斷性,需要政府加強宏觀管理。農(nóng)村水利設施多地處農(nóng)田荒野,無人值守;風吹日曬雨淋,易老化損壞;土方工程多,維護工作量大。除生活供水工程外,多數(shù)工程季節(jié)性使用。農(nóng)村水利的建設與管理需要在政府的規(guī)劃與計劃指導下有序進行。
?。ǘ┺r(nóng)村水利的性質(zhì)
農(nóng)村水利是農(nóng)民抗御自然災害,改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境條件的基礎(chǔ)設施,是促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收的物質(zhì)保障條件。除農(nóng)戶自用的微型工程外,農(nóng)村水利與農(nóng)村道路、農(nóng)村供電等同屬農(nóng)村公共工程,是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會化服務體系的組成部分,具有較強的基礎(chǔ)性、公益性。
農(nóng)民是農(nóng)村水利事業(yè)的主體。尊重農(nóng)民意愿,依靠農(nóng)民的力量,合作辦水利,是發(fā)展農(nóng)村水利事業(yè)的基本原則。農(nóng)村水利的宗旨是服務。以興利為主的工程,既要適應市場經(jīng)濟要求,有償服務,核算成本,降低費用,促使工程良性運行,又要堅持不以營利為目的的宗旨。有關(guān)法律和政策對此有明確規(guī)定。
二、明晰所有權(quán),組建用水合作組織
“誰受益,誰負擔,誰投資,誰所有”是農(nóng)村水利體制改革要遵守的重要原則之一。具體來說,不同類型工程,應實行不同管理體制。
?。ㄒ唬┺r(nóng)戶自用的微型工程,實行“自建、自有、自管、自用”體制
農(nóng)戶自用為主的微型蓄引提工程,政府可酌情在經(jīng)費上給予補助。這類工程作為農(nóng)民的家庭私有財產(chǎn),發(fā)給產(chǎn)權(quán)證,受法律保護。
農(nóng)戶自有工程自己用不完的水,允許在農(nóng)戶之間,按平等協(xié)商、互利互惠、有償服務的原則,調(diào)劑余缺,充分發(fā)揮工程和水資源最佳效益。
?。ǘ┹^多農(nóng)戶受益的小型公共水利工程,推行多種形式的農(nóng)民用水合作組織管理體制
受益農(nóng)戶較多,特別是跨村或跨鄉(xiāng)的小型公共工程,應當按水系、渠系范圍,組建用水戶協(xié)會等多種形式的農(nóng)村用水合作組織。這種體制有以下特點:首先,它不按鄉(xiāng)、村行政區(qū)劃組建,更符合水利建設和管理的特殊要求,可以避開鄉(xiāng)、村借水費名義搭車收費或截留挪用等問題。第二,明確用水戶是建設主體、投入主體、所有者主體、受益主體,形成了以用水合作組織為紐帶的利益共同體。第三,機制靈活。合作辦水利,就是要有錢的出錢,有力的出力,有設備的出設備,可以以物換工,以資換工,以工換工,以工換水,每個成員的權(quán)利、責任和應盡義務都嚴格按章程辦事。第四,合作組織要按法律規(guī)定注冊登記,成為有法人地位的服務實體,受法律保護,能獨立承擔民事責任。第五,合作組織有章程,民主選舉負責人,在內(nèi)部采用民主協(xié)商方法決定成員出工、出資分攤以及水費計收等大事。
?。ㄈ┙?jīng)營性的小型農(nóng)村供水工程按“股份合作制”企業(yè)體制運作
以向鄉(xiāng)村企業(yè)、果園、種植場、養(yǎng)殖場供水為主,兼有村民生活供水任務的農(nóng)村供水工程,應參照“股份合作制”企業(yè)辦法組建企業(yè)法人實體,實行企業(yè)內(nèi)勞動者平等持股、合作經(jīng)營,勞動者與所有者相結(jié)合,股本和勞動共同分紅的辦法。在這種管理體制下,產(chǎn)權(quán)清晰,所有者的權(quán)、責、利十分明確,有較強的內(nèi)在經(jīng)營活力。為了解決建設資金不足的問題,可以吸收有錢的“大戶”投資入股,并給予合理投資回報。但要防止出現(xiàn)“水霸”壟斷鄉(xiāng)、村公共供水設施或利用公共水資源牟取暴利的情況。從扶持農(nóng)村供水基礎(chǔ)設施建設出發(fā),地方政府也可酌情對工程建設給予補助,這部分資金形成的股權(quán)應為政府所有,政府通過持股參與監(jiān)督企業(yè)經(jīng)營管理。
三、形式靈活多樣加強經(jīng)營管理
明確了農(nóng)村水利公共設施歸用水戶集體所有,作為“業(yè)主”的用水合作組織還必須采用靈活多樣的形式,加強經(jīng)營管理,落實工程維護管理和服務責任,千方百計發(fā)揮工程效益。
?。ㄒ唬┯盟献鹘M織自己直接經(jīng)營管理
這種方式適用各類農(nóng)村水利工程。應當成為當前和今后農(nóng)村水利管理制度改革的主要方式加以提倡。目前全國近80%的工程仍實行所謂的鄉(xiāng)村“集體”管理,應當逐步規(guī)范為用水合作組織自主經(jīng)營管理。
(二)用水合作組織聘用“能人”經(jīng)營管理
用水合作組織內(nèi)部找不到合適人選時,可以聘用外部的“能人”具體負責經(jīng)營管理。被聘者為用水合作組織“打工”,領(lǐng)取報酬。用水合作組織對受聘者監(jiān)督,促使其真正對工程的日常經(jīng)營管理負起責任,搞好服務。
?。ㄈ┏邪?br/> 承包不改變工程所有權(quán)屬。它通過合同契約,由工程的所有者把管理權(quán)委托給承包者,同時對雙方權(quán)利、責任、義務給予明確,承包者比合作組織聘用的管理負責人有更大的自主權(quán)。承包者可以是合作組織內(nèi)部成員,也可以是社會上的人,可以一個人,也可以是幾個人組成的小組。
承包方法簡便易行,較好地解決了工程維護管理差,管理責任不落實的問題,易被農(nóng)民接受,已有多年實踐經(jīng)驗,適用于各種類型的農(nóng)村水利公共設施。目前全國約有10%的工程采用這種形式,應當作為農(nóng)村水利經(jīng)營管理機制改革的主要方式之一加以提倡。
?。ㄋ模┳赓U
嚴格地說,它與承包經(jīng)營管理屬于同一類型,因為工程所有權(quán)沒有改變,只是所有權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)分離得更進一步,租賃者在經(jīng)營管理上有更多的自主權(quán)。租賃者可以從直接或間接的經(jīng)營利潤中獲取報酬,同時也承擔更多的經(jīng)濟責任和風險。因此“租賃”主要適用于經(jīng)營性較強,可以自主經(jīng)營、自負盈虧的農(nóng)村水利工程。
?。ㄎ澹?ldquo;拍賣”經(jīng)營管理權(quán)
“拍賣”農(nóng)村水利設施經(jīng)營管理權(quán)存在三種風險:一是購買者不能取得預想利潤,甚至背上沉重的債務負擔;二是購買者掠奪式地開發(fā)水資源(機井)或工程設施,工程損壞報廢后,還得讓廣大群眾收拾“爛攤子”,重新出資投勞;三是購買者改變工程用途,讓防洪抗旱服從個人養(yǎng)殖,受害的也是廣大用水戶。這種方法主要適用于經(jīng)營性較強的工程設施。在全國2000萬處工程中約有近3%采用“拍賣”方式。
四、履行政府職責,加強宏觀調(diào)控
推動農(nóng)村水利事業(yè)健康、蓬勃發(fā)展,要抓好三個關(guān)鍵:一是發(fā)揮農(nóng)民群眾主體作用,解決體制不順的問題;二是靈活運用市場機制,加強經(jīng)營管理,解決運行機制不活的問題;三是加強政府引導扶持,做好服務監(jiān)督,提供必要的公共服務和公共產(chǎn)品,為體制與機制改革創(chuàng)造有利的環(huán)境條件,三者缺一不可。第四,提供資金、材料設備等扶持,包括正常情況下的資金補助和發(fā)生特大自然災害時的補助;第五,通過建立和完善基層技術(shù)推廣服務體系,提供工程建設與管理中的技術(shù)指導、信息、培訓、科普宣傳等服務;第六,對農(nóng)村水資源開發(fā)利用、農(nóng)村水利經(jīng)營管理等進行監(jiān)督,防止政府補助經(jīng)費、農(nóng)民集資和收取的水費被截留挪用,防止無償平調(diào)農(nóng)民投工,防止壟斷公共資源、侵害農(nóng)民利益等違法情況發(fā)生。
關(guān)于小型農(nóng)村水利改革的名稱問題。許多人把小型農(nóng)村水利改革歸結(jié)為“產(chǎn)權(quán)制度改革”,這是不準確的,它沒有全面、準確地表達出農(nóng)村水利改革豐富的內(nèi)涵和關(guān)鍵所在,容易使人誤解,似乎只要解決了產(chǎn)權(quán)問題,一切問題都迎刃而解,甚至“一賣了之”。產(chǎn)權(quán)制度改革是農(nóng)村水利改革內(nèi)容的一部分,但不是全部。在以服務為宗旨,非營利性質(zhì)的前提下,過分強調(diào)“產(chǎn)權(quán)”,沒有太多實質(zhì)意義。所有權(quán)一定要明晰,所有者主體一定要到位,這是改革的切入點。因此,小型農(nóng)村水利改革應當概括為建設與管理制度改革,也可以簡稱“管理制度改革”。