財政支農(nóng)惠農(nóng)政策解讀
一個共識已經(jīng)非常明確：解決中國“三農(nóng)”問題，既要在“三農(nóng)”自身尋找出路，也需要強有力的外部推動。以下是學習啦小編精心整理的關(guān)于財政支農(nóng)惠農(nóng)政策解讀的相關(guān)資料，希望對你有幫助!!!
財政支農(nóng)惠農(nóng)政策解讀
一個共識已經(jīng)非常明確：解決中國“三農(nóng)”問題，既要在“三農(nóng)”自身尋找出路，也需要強有力的外部推動。從現(xiàn)實情況看，目前的外力主要來自兩個方面：市場和政府，其中在政府推動力量中，財政支持“三農(nóng)”政策居于十分重要的位置。2004年，為了加快解決“三農(nóng)”問題，中央政府在實施宏觀調(diào)控中出臺了一系列更直接、更有力的政策措施，體現(xiàn)在財政上，不僅用于“三農(nóng)”的資金投入絕對量最多，資金投入的增長幅度也是近年來最高。更重要的是隨著貫徹落實科學發(fā)展觀，財政支持“三農(nóng)”的指導思想和支持方式發(fā)生了重要的變化，這種變化從某種程度上講，改變了國家與農(nóng)民之間傳統(tǒng)的利益分配格局，對促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會戰(zhàn)略目標，具有一種里程碑性質(zhì)的重要意義。
一、財政支持“三農(nóng)”政策的初步分析
現(xiàn)行的財政支持“三農(nóng)”政策體系是逐步演變而來的，經(jīng)歷了一個不斷調(diào)整、改革、創(chuàng)新的過程。目前包括支出政策和稅收優(yōu)惠政策兩個方面，主要是通過國民收入分配和再分配，運用投資、補助、貼息、稅收等政策手段對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展給予支持。在支出方面。目前中央財政直接支持“三農(nóng)”支出有15大類，按照這個口徑，1998—2003年，中央財政直接用于“三農(nóng)”的支出累計9650億元[1]。重點用于包括大江大河治理在內(nèi)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技進步和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、林業(yè)生態(tài)建設(shè)、抗災救災、農(nóng)村扶貧開發(fā)、農(nóng)村稅費改革和農(nóng)村其他改革、農(nóng)業(yè)行政事業(yè)管理、農(nóng)村中小學教育、農(nóng)村衛(wèi)生、農(nóng)村社會保障和救濟等。在稅收方面。主要有農(nóng)業(yè)稅輕稅政策、農(nóng)業(yè)稅減免政策、農(nóng)產(chǎn)品加工增值稅抵扣和出口退稅政策。此外，國家財政還通過利用外資支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。
分析近年來財政支持“三農(nóng)”政策的轉(zhuǎn)變和形成過程，主要有以下六個特點：
一是中央財政支持“三農(nóng)”支出總量保持較快增長。由于體制和財力狀況，1998年以前財政支農(nóng)資金總量規(guī)模比較小，1997年中央財政支持“三農(nóng)”支出700億元左右，全國各級財政用于“三農(nóng)”的投入大約在1500億元左右。1998年，國家實施積極財政政策，當年中央財政支農(nóng)資金總量增長高達40%以上，主要是國債資金用于長江、黃河等大江大河治理的投入增加較多，此后這個規(guī)模一直保持在300—400億元。到2003年，中央財政支持“三農(nóng)”支出規(guī)模1950億元，比1997年增長1.78倍。2004年，中央財政年初預算用于“三農(nóng)”的支出比2003年增加300億元，增長20%以上。加上后來中央出臺一系列政策的因素，實際執(zhí)行結(jié)果，中央財政用于“三農(nóng)”的支出2626億元，增長22.5%，資金投入數(shù)量和增長幅度均為近年來最高。
二是中央財政支持“三農(nóng)”支出結(jié)構(gòu)發(fā)生顯著變化。由于改革開放初期國家大幅度提高農(nóng)產(chǎn)品價格，加上流通體制改革的原因，主要用于流通領(lǐng)域的農(nóng)產(chǎn)品政策補貼支出一直在“三農(nóng)”支出中占有最大的比重，1998年為35.29 %。1998年主要江河發(fā)生特大洪水以后，借實施積極財政政策之力，國家加大了對主要江河堤防建設(shè)和病險水庫除險加固的投資，加大了對長江中上游和黃河上游林業(yè)生態(tài)建設(shè)的投入，水利和林業(yè)的支出比重大幅度上升，6年用于水利建設(shè)和林業(yè)生態(tài)建設(shè)支出分別為1700多億元、1300多億元，分別占中央財政支持“三農(nóng)”支出的17.1%和13.3%。2000年以后，隨著農(nóng)村稅費改革試點的推進，農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付支出逐步成為中央財政支持“三農(nóng)”支出的一個重要部分，比重從2000年的0.8%迅速提高到2003年的15.88%。與此同時，農(nóng)產(chǎn)品政策性補貼下降到2003年的22.01%，下降13個百分點。從農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看,由于一度糧食過剩，直接支持糧食生產(chǎn)的支出有所下降，原先設(shè)立的發(fā)展糧食生產(chǎn)專項資金到期取消，支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金中用于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展經(jīng)濟作物多種經(jīng)營的支出有所上升。
三是推進農(nóng)村稅費改革改變了過去政府與農(nóng)民“取、予”的傳統(tǒng)格局。農(nóng)村稅費改革是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展進入新階段以后，黨中央、國務院為解決“三農(nóng)”問題做出的一項重大決策，也是1998年以來財政支持“三農(nóng)”政策的全新內(nèi)容。從2000年安徽省試點，到2003年全面推廣試點，農(nóng)村稅費改革不僅使全國農(nóng)民負擔普遍減輕約40%;而且實現(xiàn)了改革第一階段“減輕、規(guī)范、穩(wěn)定”的目標，逐步理順了長期以來模糊不清的國家、集體、農(nóng)民的經(jīng)濟利益關(guān)系，改變了政府與農(nóng)民之間“取多、予少”的傳統(tǒng)利益分配格局。按照WTO貿(mào)易規(guī)則計算，我國水稻、玉米、小麥等農(nóng)產(chǎn)品單位含稅和財政補貼相抵，過去一直是“負保護”，這也是我國水稻、玉米、小麥等農(nóng)產(chǎn)品成本高于美國等同類產(chǎn)品的原因之一。農(nóng)業(yè)稅減免后是“正保護”，這也是“取予”關(guān)系轉(zhuǎn)換后的結(jié)果。國家與農(nóng)民之間傳統(tǒng)利益分配格局的再一次轉(zhuǎn)變，其意義在某種程度上不亞于實行家庭承包經(jīng)營的農(nóng)村改革。
四是把農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐步納入公共財政的支出范圍。過去對“三農(nóng)”的支持主要是支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而農(nóng)村道路橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施和教育文化衛(wèi)生等社會性支出基本靠農(nóng)民自籌解決，導致農(nóng)村“三亂”和干群關(guān)系緊張。黨的十六大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展”后，從2003年起，中央財政用于農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村教育衛(wèi)生等社會發(fā)展方面的支出大幅度增加。農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展和農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開始逐步納入公共財政支出的范圍。
五是支農(nóng)支出方式發(fā)生重要轉(zhuǎn)變，對農(nóng)民直接補貼的比重大幅度提高。長期以來，財政支農(nóng)方式主要是以間接為主，或者是項目投資、項目補助，或者是對流通領(lǐng)域的間接補貼，對農(nóng)民或農(nóng)業(yè)直接補貼的比重比較低，只有農(nóng)村救濟費、農(nóng)業(yè)稅災歉減免等，數(shù)額極小。實行退耕還林工程和農(nóng)村稅費改革以后，支農(nóng)支出的方式開始發(fā)生轉(zhuǎn)變。2003年,中央財政支農(nóng)支出中,屬于直接補貼農(nóng)民的部分包括農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付、退耕還林補貼、農(nóng)業(yè)稅災歉減免補助、農(nóng)村救濟費、森林生態(tài)效益補償，農(nóng)民直接受益的比重約占28%左右。2004年，又新增了糧食良種補貼、對種糧農(nóng)民直接補貼、農(nóng)業(yè)機械購置更新補貼等項目，初步計算，農(nóng)民直接受益的比重占36%。支農(nóng)方式的轉(zhuǎn)變不僅在一定程度上提高了財政支農(nóng)資金的效率，而且也說明了我國開始以市場為導向，充分利用世貿(mào)組織的規(guī)則制定實施財政支持“三農(nóng)”政策。
六是財政支農(nóng)指導思想從以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為本向以人(農(nóng)民)為本轉(zhuǎn)變。近年來，國家財政支農(nóng)政策實現(xiàn)了從支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，到支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，再到支持農(nóng)民增收的轉(zhuǎn)變，在“多予”、“少取”、“放活”等方面采取了一系列促進農(nóng)民增收的措施。包括農(nóng)民就業(yè)技能培訓、支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、支持農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織、扶持糧食主產(chǎn)區(qū)、農(nóng)村稅費改革及取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、降低農(nóng)業(yè)稅稅率或免征農(nóng)業(yè)稅、清理欠發(fā)農(nóng)民工工資等。目前這些政策已經(jīng)開始顯效，特別是2004年，由于政策力度大，直接作用強，農(nóng)民人均純收入達到2936元，比上年同期實際增長6.8%，1成為自1997年以來農(nóng)民收入增幅最高的時期。與此同時，中央財政不斷加大支持扶貧開發(fā)的投入力度，1998—2004年，中央財政扶貧支出累計達到732.93億元，支持貧困地區(qū)改善生產(chǎn)生活條件，提高貧困地區(qū)農(nóng)民收入，使農(nóng)村貧困人口由4210萬人減少到2600萬人，貧困發(fā)生率下降到3%。
二、財政支持“三農(nóng)”政策的基本評價
任何事物都有一個從量變到質(zhì)變的過程，以2004年作為重要分水嶺，經(jīng)過多年來的不斷調(diào)整、創(chuàng)新，一個與社會主義市場經(jīng)濟體制大體相適應，以推進農(nóng)村全面小康建設(shè)和促進農(nóng)民增收為目標，以確保國家糧食安全、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進農(nóng)村改革、加快農(nóng)村社會事業(yè)全面進步等為主要內(nèi)容的新型財政支持“三農(nóng)”政策框架體系已經(jīng)顯現(xiàn)。這種新的政策框架體系盡管延續(xù)了過去一些政策的內(nèi)容，但其包涵的理念、主要政策內(nèi)容和政策作用方式，與以前相比有著本質(zhì)性的改變。
第一，“讓公共財政的陽光逐步照耀農(nóng)村”成為新時期財政支持“三農(nóng)”的重要指導思想。公共財政資源配置向農(nóng)村覆蓋，不僅是公共財政理論建設(shè)和實踐方面的重大創(chuàng)新，而且與農(nóng)業(yè)“重中之重”的認識、“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”的方略、“多予少取放活”的方針等構(gòu)成了新時期解決“三農(nóng)”問題的全新理念體系。
第二，“兩減免三補貼”徹底打破了國家與農(nóng)民之間的傳統(tǒng)的“取予”關(guān)系格局。從新中國成立到20世紀70年代末，我國工業(yè)化的推進主要依靠從農(nóng)業(yè)汲取積累資金，國家與農(nóng)民之間的“取”遠遠大于“予”。改革開放以后，國家雖然從投入資金、提高農(nóng)產(chǎn)品價格、改善農(nóng)業(yè)貿(mào)易環(huán)境等方面加大了對農(nóng)業(yè)的支持，但“取”大于“予”的格局沒有發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。2004年首次出臺的“兩減免三補貼”政策，不僅宣告了延續(xù)上千年的“皇糧國稅”歷史的終結(jié)，而且使國家與農(nóng)民之間的利益分配關(guān)系發(fā)生了本質(zhì)性變化，同時昭示了“城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的開始。
第三，按照科學發(fā)展觀的要求布局財政支持“三農(nóng)”的各項政策。新的財政支持“三農(nóng)”政策體系，強調(diào)以人為本，突出協(xié)調(diào)發(fā)展，圍繞農(nóng)村全面小康建設(shè)戰(zhàn)略，以促進農(nóng)民增收和確保國家糧食安全為重點，把支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與加強生態(tài)建設(shè)結(jié)合起來，把支持農(nóng)村經(jīng)濟與發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)結(jié)合起來，把繁榮農(nóng)村與加快城市化有機結(jié)合起來。政策布局逐步朝著促進“五個統(tǒng)籌發(fā)展”方向進行調(diào)整。
第四，直接補貼農(nóng)民成為財政支持“三農(nóng)”新的重要支持方式。據(jù)計算，2004年中央財政支持“三農(nóng)”支出中農(nóng)民直接受益的比重達36%，比上年提高了8個百分點。全國農(nóng)民由于政策因素人均增加收入40—50元，糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民增收更多。直接補貼農(nóng)民，不僅顯著提高了農(nóng)民直接受益的程度，而且政策導向明確，激勵效應大大增強。從2004年農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟運行的結(jié)果看，能夠?qū)崿F(xiàn)糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收的“雙增”目標，主要因素是“天幫忙、人努力、糧價高、政策好”，其中，政策好發(fā)揮了非常重要的作用。一是充分調(diào)動了農(nóng)民種糧積極性，增加了糧食播種面積，為全年糧食增產(chǎn)打下了很好的基礎(chǔ)。二是大幅度增加了農(nóng)民的收入。同時，直接補貼方式的廣泛運用為進一步完善財政支持“三農(nóng)”政策也提供了一個契機。
這些帶有根本性的轉(zhuǎn)變，對于推動城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、破解“三農(nóng)”難題，對于構(gòu)建公共財政體制、完善公共財政理論建設(shè)，對于積累豐富宏觀調(diào)控經(jīng)驗、加強對農(nóng)業(yè)的支持保護，具有多方面的積極意義。但任何事物都是一分為二的。隨著工業(yè)化、城市化和全球經(jīng)濟一體化進程的加快，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展進入了一個新的階段。面對新情況、新形勢，現(xiàn)行的財政支持“三農(nóng)”政策體系也存在一些比較突出的問題。
第一，糧食安全長效機制沒有形成使得財政支出潛在壓力加大。20世紀80年代以來，我國糧食供需關(guān)系曾經(jīng)歷幾次波動，經(jīng)歷了糧食大幅度增產(chǎn)、庫存過大、財政負擔過重，到糧食連續(xù)減產(chǎn)、庫存持續(xù)下降的過程，短時間內(nèi)出現(xiàn)如此大幅度波動的主要原因之一是農(nóng)業(yè)政策在支持糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整(壓糧擴經(jīng))之間的不斷變化，確保糧食安全的長效機制沒有形成。2003年年底出現(xiàn)的糧價大幅上漲，中央政府在加強宏觀調(diào)控中采取了一系列刺激糧食增產(chǎn)的措施。目前，已經(jīng)出臺的政策有，對種糧農(nóng)民的直接補貼，對大豆、小麥、玉米和水稻等的良種補貼，農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金向糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜，免征農(nóng)業(yè)稅或降低農(nóng)業(yè)稅稅率，大型農(nóng)業(yè)機械購置補貼，土地出讓金集中一部分用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格補貼，糧食流通體制改革。這些政策直接力度大，效果明顯。2004年全國糧食總量4695億斤，增產(chǎn)388億公斤1，比上年增長9.0%。除了上述這些直接的支持政策外，還有一項重要的糧食政策措施，就是最低收購價政策。2004年，由于市場糧價普遍高于最低收購價，實際上財政沒有為此發(fā)生支出。但隨著糧食供求關(guān)系的轉(zhuǎn)變，一旦市場糧價降至最低收購價之下，國家將按最低收購價敞開收購，價差補貼及所需其他費用最終還將由財政特別是中央財政承擔，潛在的支出壓力隨時可能浮出水面。
第二，財政支持“三農(nóng)”政策的導向作用沒有有效發(fā)揮。在市場經(jīng)濟條件下，財政對“三農(nóng)”的支持，一個重要方面就是通過各種有效的杠桿，引導、鼓勵社會其他方面進入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用。但從目前看，財政政策的導向作用沒有很好的發(fā)揮，社會其他方面投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比重下降。2001年的一個研究1分析表明，當年全社會對“三農(nóng)”的總投資為14280億元，其中各級財政投入3331億元，占23.3%;信貸資金3030億元，占21.2%;農(nóng)戶投入7018億元，占49.1%;企業(yè)(包括農(nóng)墾農(nóng)場等)投入812億元，占5.7%;利用證券市場籌資和利用外資89億元，占0.6%。從趨勢看，只有財政投入的比重在上升，并保持10%以上的增長率，其他方面的比重均呈不同程度的下降。據(jù)統(tǒng)計，2002年，在中國所有金融機構(gòu)的貸款余額中，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村中小企業(yè)貸款只占全社會貸款的10.4%。2龍頭企業(yè)和農(nóng)戶貸款難已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象。如果僅僅依靠財政加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的投入將很難滿足日益增長的資金需求，而且與建立和完善市場經(jīng)濟體制也不相符合。原因之一，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資的良好環(huán)境沒有形成，盈利少、風險大制約著工商資本和社會其他資本進入農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展領(lǐng)域。原因之二，是對由市場機制調(diào)節(jié)的領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)、環(huán)節(jié)，政府和財政如何支持，沒有找到很有效的途徑和手段，每年投入的資金也很有限。原因之三，財政資金使用比較分散。目前，財政支持“三農(nóng)”支出的科目分類、管理體制和格局是從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下演變而來，在每一個政府級次中，財政支農(nóng)資金大都分屬多個政府職能部門管理，由于部門之間對中央統(tǒng)一政策的理解、管理要求不同，往往會導致同一性質(zhì)、同一用途的資金分散在多個項目、多個地區(qū)。目前比較典型的表現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)建設(shè)方面，水利建設(shè)分別有來自水利部門、發(fā)展與改革委員會系統(tǒng)、財政部門等，退耕還林工程資金有林業(yè)部門、發(fā)展與改革委員會系統(tǒng)、財政部門等，有限的資金無法形成整體合力，直接或間接地弱化了政策的效力強度。
第三，財政對“三農(nóng)”投入與政府財力增長不對稱，農(nóng)村公共品供給投資機制不健全。一是中央財政和省級財政投入多，市(地)、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級財政投入少。初步統(tǒng)計表明，目前財政用于“三農(nóng)”投入中，中央財政和地方各級財大體各占50%，其中，在西部地區(qū)，中央財政投入大約占65%以上，中部地區(qū)大約占55%左右。主要原因，一是一部分地區(qū)縣鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平低，財政相對困難。二是體制不順，責任模糊，財權(quán)和事權(quán)不明晰、不對稱。二是對水利投資偏重大江大河治理、城市防洪和調(diào)水，農(nóng)村小型水利設(shè)施建設(shè)投入不足。據(jù)有關(guān)部門研究，近年來雖然用于農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等基本建設(shè)投資增長比較快，但投向重大水利工程和生態(tài)建設(shè)等全社會普遍受益的項目的比重高達80%，而真正用于增強農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力和改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件方面的投入不足20%，特別是農(nóng)村小型水利建設(shè)投入嚴重不足，農(nóng)村稅費改革以后，這個問題表現(xiàn)得更加突出。三是農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)投入來源渠道少，投入不足。農(nóng)村稅費改革以前，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)發(fā)展主要依靠農(nóng)民投資投勞，每年大約在750億元左右。農(nóng)村稅費改革以后，由于農(nóng)村“兩工”的逐步取消，“一事一議”15元的上限控制，原先由農(nóng)民承擔的投入來源大幅度減少。盡管中央財政轉(zhuǎn)移支付不斷增加，預算內(nèi)專項用于農(nóng)村教育、衛(wèi)生的支出增長幅度也很大，同時，逐步增加對農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展的投入，但由于中西部經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)縣鄉(xiāng)財政困難，財力有限，財政用于縣鄉(xiāng)道路、農(nóng)村能源、小型水利設(shè)施等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育、衛(wèi)生等公共服務體系建設(shè)等方面的投入與實際需要仍然存在比較大的缺口。
第四，農(nóng)村稅費改革成本越來越大，中央財政轉(zhuǎn)移支付范圍越來越寬。農(nóng)村稅費改革以來，為彌補縣鄉(xiāng)財政出現(xiàn)的短收，中央財政已經(jīng)安排了巨額轉(zhuǎn)移支付。這是目前中央財政支持“三農(nóng)”支出中增加最多、增幅最大的項目。隨著改革試點的深入和免征農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)村稅費改革的成本越來越大，還可能產(chǎn)生一些新的“改革成本”，至少還有四筆賬。一是農(nóng)林場的稅費改革。目前絕大多數(shù)農(nóng)林場沒有參加稅費改革，農(nóng)工的稅費負擔已經(jīng)明顯高于周圍農(nóng)村農(nóng)民負擔，推進農(nóng)墾農(nóng)場林場稅費改革需要中央財政安排相應的轉(zhuǎn)移支付。二是全部免征農(nóng)業(yè)稅。未來幾年內(nèi)全國農(nóng)業(yè)稅全免，估計需要增加轉(zhuǎn)移支付200多億元。三是稅費改革后的農(nóng)村公益設(shè)施建設(shè)。稅費改革以后取消了“兩工”，少量的公益事業(yè)投資通過“一事一議”來解決，多數(shù)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資需要公共財政承擔，如鄉(xiāng)村道路橋梁、小型水庫和灌渠等水利設(shè)施建設(shè)和維護等。四是農(nóng)村稅費改革引起的一次性改革成本。如精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員需要的安置費用，清理化解鄉(xiāng)村債務可能引起的相應支出等。這些都需要給予關(guān)注。
總之，隨著農(nóng)業(yè)稅的逐步取消和直接補貼規(guī)模的增加，國家與農(nóng)民的經(jīng)濟利益分配關(guān)系由過去“索取”機制向“給予”機制轉(zhuǎn)換，這種轉(zhuǎn)換符合科學發(fā)展觀和“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”的要求，與建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的方向基本一致，面臨的問題也是隨著政策轉(zhuǎn)型而生，需要客觀地對待，積極地尋求不斷解決的措施和途徑。
三、完善財政支持“三農(nóng)”政策面臨的發(fā)展要求
隨著2004年中央各項“三農(nóng)”政策的貫徹落實和國家宏觀調(diào)控措施的到位，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟和整個國民經(jīng)濟運行處于良好的勢態(tài)，這既為實現(xiàn)國民經(jīng)濟社會全面、快速、可持續(xù)發(fā)展和財政政策轉(zhuǎn)型奠定了良好基礎(chǔ)，也為進一步完善財政支持“三農(nóng)”政策提供了有利的條件，提出了新的要求。
(一)穩(wěn)定增加糧食供給仍然是宏觀調(diào)控的一項重要內(nèi)容。分析當前農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟運行態(tài)勢，今年糧食總產(chǎn)量達到4695億公斤的年初目標。如果加上一部分進口，糧食供求緊張的狀況將會得到緩解。但供給與消費之間仍將存在一定的缺口。與此同時，保障糧食安全和保證糧食供求平衡的長效機制還沒有穩(wěn)定形成。因此，進一步提高糧食產(chǎn)量，增強糧食綜合生產(chǎn)能力仍將是今后一段時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的一項重要任務，也是繼續(xù)加強宏觀調(diào)控的一項重要內(nèi)容。對于財政來講，就是要從國家安全的大局出發(fā)，通過有效的措施，通過建立完善的市場調(diào)節(jié)機制和適度的干預、支持機制促進糧食的有效供給。
(二)增加農(nóng)民收入，拓展農(nóng)村消費是實現(xiàn)國民經(jīng)濟平穩(wěn)增長和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的一項重要任務。提高農(nóng)民收入是解決“三農(nóng)”問題的核心，也是今后一段時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的首要任務。由于政策推動、價格上漲、氣候等因素，2004年，全國農(nóng)民人均純收入2936元，比上年增長6.8%。但與城市居民收入相比仍有相當大的差距，而且從目前的情況看，今后一段時期內(nèi)農(nóng)民增收空間有限，難度加大。農(nóng)民收入的低水平使得擁有近8億人口的農(nóng)村消費市場難以擴張，消費結(jié)構(gòu)難以升級，直接或間接地影響國民經(jīng)濟平穩(wěn)增長和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整。相比較而言，現(xiàn)階段農(nóng)村居民的收入消費彈性系數(shù)遠遠大于城市，因此，提高農(nóng)民收入不僅對解決“三農(nóng)”問題，對于實現(xiàn)國民經(jīng)濟和社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展均有重要意義。這客觀要求財政政策要針對農(nóng)民增收的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和農(nóng)村消費的外部環(huán)境進行有效的支持。
(三)調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，繼續(xù)加大對“三農(nóng)”投入是財政政策轉(zhuǎn)型和建設(shè)公共財政體制的題中之義。“讓公共財政的陽光照耀農(nóng)村”、“建立覆蓋農(nóng)村的公共財政制度”在2004年的財政支出特別是中央財政支出中已經(jīng)得到了初步的體現(xiàn)，傳統(tǒng)的公共財政資源配置格局有所松動，但沒有根本性的變化。分析1998年以來中央財政用于“三農(nóng)”支出的情況，盡管支持“三農(nóng)”支出保持持續(xù)增長，但占中央財政總收入(包括中央本級收入和上解收入)或總支出(包括中央本級支出和中央轉(zhuǎn)移支付)的比重沒有相應提高，并且年度間不均衡。1998年比重最高，分別為21.41%和18.23%;2003年比重最低，分別為15.46%、12.27%;2004年有了大幅度回升。因此，作為公共財政建設(shè)的重要內(nèi)容，隨著財政政策的轉(zhuǎn)型，財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點之一就是要切實加大對“三農(nóng)”的投入，逐步實現(xiàn)由過去“農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市”向“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”的轉(zhuǎn)變。這也是貫徹落實科學發(fā)展觀和適應經(jīng)濟發(fā)展階段轉(zhuǎn)變的要求。
(四)經(jīng)濟全球化迫切要求提高中國農(nóng)業(yè)整體素質(zhì)和增強農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力。加入WTO以后，中國農(nóng)業(yè)日益融入世界經(jīng)濟，中國農(nóng)產(chǎn)品面臨國內(nèi)、國際兩個市場的競爭，單純依靠政府補貼既不能從根本上增強農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力，也不符合國際貿(mào)易規(guī)則，必須依靠科技化、市場化、規(guī)模化從整體上提高中國農(nóng)業(yè)素質(zhì)，不僅使中國的農(nóng)業(yè)能夠養(yǎng)活中國人，而且要使從事農(nóng)業(yè)的人能夠富裕起來。
四、完善財政支持“三農(nóng)”政策的幾點建議
按照黨的“十六大”提出的實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的戰(zhàn)略目標和全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學發(fā)展觀的要求，今后一段時期內(nèi)解決“三農(nóng)”問題的任務，主要分為三個方面，第一，加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，促進農(nóng)產(chǎn)品的有效供給和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。特別是糧食棉花等大宗農(nóng)產(chǎn)品的現(xiàn)代化生產(chǎn)經(jīng)營和有效供給。第二，深化農(nóng)村改革，完善農(nóng)村市場經(jīng)濟體制。第三，提高農(nóng)民收入水平，縮小城鄉(xiāng)和區(qū)域間差別，促進城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，進一步完善財政支持“三農(nóng)”政策，必須立足穩(wěn)定增強糧食綜合能力、較快促進農(nóng)民收入增加這兩個主要目標，不僅要保持必要的支出增長幅度，體現(xiàn)公共財政資源分配向農(nóng)村傾斜;而且要合理確定支出重點，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，在解決“三農(nóng)”問題中有效配置公共財政資源。
(一)保持必要的財政支持“三農(nóng)”支出的增長幅度。資金投入是黨和政府關(guān)于“三農(nóng)”政策得以貫徹執(zhí)行的基礎(chǔ)，這客觀上要求今后一段時期內(nèi)財政支持“三農(nóng)”支出必須保持一個較高的增長幅度。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變和國家財力的增強，保持較高的增長幅度，不僅必要，而且也有可能。關(guān)鍵是要切實調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)和財政支出結(jié)構(gòu)，通過多種途徑，逐步建立多元化穩(wěn)定增長的財政支持“三農(nóng)”資金的投入機制。第一，保證國家財政對農(nóng)業(yè)資金投入的法定增長，認真落實人代會通過的農(nóng)業(yè)財政支出預算。第二，調(diào)整存量與調(diào)整增量并舉，以調(diào)整增量為主。在存量調(diào)整方面，重點是深化機構(gòu)改革，壓縮行政事業(yè)經(jīng)費和人員經(jīng)費，增加現(xiàn)有財政資金中用于農(nóng)業(yè)發(fā)展的比重;在增量調(diào)整方面，逐步提高新增支出中用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比重，逐步提高國債資金用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比重。第三，發(fā)展農(nóng)業(yè)是各級政府的共同責任，中央財政要增加對農(nóng)業(yè)的資金投入，地方財政特別是省一級和地市級財政也要不斷增加對農(nóng)業(yè)的資金投入，過去雖然在政策上有要求，但缺乏硬性的規(guī)定。第四，開辟新的資金來源渠道。當前主要是落實“土地出讓金一部分用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)”的政策。第五，整合農(nóng)業(yè)財政資金，提高支持效率。第六，制定稅收、補貼、貼息等方面的優(yōu)惠政策，建立農(nóng)業(yè)投入的激勵機制，積極鼓勵和引導農(nóng)民、工商企業(yè)資金、信貸資金和外資等增加農(nóng)業(yè)投入。
(二)根據(jù)發(fā)展態(tài)勢和公共財政原則，合理確定財政支持“三農(nóng)”資金的有效配置。對照過去7年中央財政支持“三農(nóng)”支出情況，今后一段時間內(nèi)中央財政支持“三農(nóng)”支出將有一些新的變化，其中有的支出會增加，有的支出會保持穩(wěn)定，有的支出會減少。一是隨著國債規(guī)模的縮小和大江大河治理任務的逐步完成，水利基本建設(shè)投資將會逐步減少，這就有可能調(diào)整一部分資金用于農(nóng)村中小型水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)科技等方面，重點加強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的穩(wěn)固基礎(chǔ)。二是農(nóng)村稅費改革和相關(guān)配套改革的投入可能是今后幾年增長較快的一項，但在完成農(nóng)業(yè)稅減免后將穩(wěn)定在700億元左右。三是林業(yè)生態(tài)支出繼續(xù)增加，但隨著退耕還林進度的放慢和天然林保護政策的完善，天然林保護、退耕還林、京津風沙源治理和森林生態(tài)效益補償?shù)人捻椫С鲆?guī)模將控制在每年400億元以內(nèi)。四是隨著糧食市場的放開，一定時期內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品政策補貼的總量有可能增加，但比重會有所下降。五是農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育衛(wèi)生事業(yè)支出將大幅度增加。各級財政將把新增教育衛(wèi)生文化支出主要用于農(nóng)村，同時，農(nóng)民就業(yè)技能培訓、農(nóng)村扶貧和救濟等方面的支出也應有較大增長。
(三)抓住重點產(chǎn)品、重點區(qū)域和重點環(huán)節(jié)，促進建立糧食安全的長效機制?？偟脑瓌t是“財政重點保障糧食安全，市場為主發(fā)展多種經(jīng)營”。在品種上，財政主要支持水稻、小麥、玉米等主要糧食作物的良種補貼、病蟲害防治、科技推廣、水旱災害救濟、糧食安全儲備等。在區(qū)域上，中央財政主要支持糧食商品率高、外調(diào)糧食多的13個糧食主產(chǎn)區(qū)，其中重點是黑、吉、遼、湘、鄂、皖、贛等7省區(qū)。在環(huán)節(jié)上，重點促進糧食安全長效機制的形成。一是堅持糧食直補政策，把糧食直補從“農(nóng)民收入補貼”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;糧食生產(chǎn)補貼”，與糧食商品糧數(shù)量或產(chǎn)量掛鉤。二是相應增加主要糧食品種科技攻關(guān)和技術(shù)推廣的投入，提高糧食生產(chǎn)和儲備的科技含量。三是實行最低收購價要限制品種、政策量化。品種、區(qū)域范圍不宜過大，便于財政部門提前測算出所需支出，落實相應資金，發(fā)揮最低收購價的保護作用。四是堅持走糧食生產(chǎn)經(jīng)營的市場化、規(guī)模化道路。放開糧價和銷售，使糧價上漲到糧食生產(chǎn)和經(jīng)營有利可圖的水平，調(diào)動糧食生產(chǎn)者的積極性。同時在良種補貼、直接補貼、農(nóng)業(yè)機械補貼、基礎(chǔ)設(shè)施投資、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等方面實行規(guī)模化政策導向。通過市場化、規(guī)?；⒖萍蓟壹Z食安全的長效機制。
(四)貫徹科學發(fā)展觀，加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善林業(yè)生態(tài)建設(shè)機制。一是在壓縮國債項目規(guī)模和鞏固大江大河治理階段性成果基礎(chǔ)上，調(diào)整一部分水利投資用于農(nóng)田基本設(shè)施建設(shè)。重點支持大中型灌區(qū)、中小型水利設(shè)施、病險水庫除險加固、土地治理等。二是及時總結(jié)天然林保護、退耕還林、防沙治沙、森林生態(tài)效益補償?shù)裙こ痰慕?jīng)驗，改進投入機制和資金管理辦法，解決工程到期后的后續(xù)資金來源問題，防止出現(xiàn)過度依賴財政投入，逐步形成生態(tài)建設(shè)的良性循環(huán)。
(五)讓公共財政的陽光逐步照耀農(nóng)村，區(qū)分東中西部地區(qū)采取不同的支持政策。堅持公共財政覆蓋農(nóng)村方向和分類指導、支持的原則，逐步打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。要充分調(diào)動地方政府的積極性，允許具備條件的地方如北京、上海、江蘇、浙江等先行探索建立農(nóng)村最低生活保障、醫(yī)療、養(yǎng)老等制度，及時總結(jié)經(jīng)驗。從中央財政來講，要把公共財政覆蓋農(nóng)村的重點放在中西部，抓住幾件事情作為突破口來推動公共財政向農(nóng)村延伸。一是逐年增加對“六小工程”的財政投資，取代農(nóng)民集資、投工投勞自辦公益事業(yè);二是對“非典”和愛滋病等傳染性疾病實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一防疫和免費治療，完善農(nóng)村衛(wèi)生防疫體系，逐步建立完善以大病統(tǒng)籌為主要內(nèi)容的新型合作醫(yī)療制度;三是對進城務工人員統(tǒng)一納入當?shù)爻擎?zhèn)公共財政的支出范圍，給予平等的“市民待遇”;四是中央財政扶貧資金要集中用于扶貧工作重點縣，在著力解決2900萬特困人口溫飽問題的同時，加大對貧困地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育衛(wèi)生等事業(yè)發(fā)展的支持。
(六)著力建立財政支持“三農(nóng)”政策有效引導機制。第一，發(fā)揮財政資金和政策“四兩撥千斤”的作用，引導社會資金投資農(nóng)業(yè)。通過對現(xiàn)有財政支持農(nóng)業(yè)資金使用方式和政策進行適當調(diào)整，鼓勵農(nóng)民和企業(yè)充分利用市場機制進行融資擴張和發(fā)展，改變財政包攬過寬的局面。這涉及到加快改革農(nóng)村金融體系、促進工商資本投資辦農(nóng)業(yè)等。從財政角度看，主要是解決三個方面的問題：支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、支持農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織、支持對農(nóng)戶的小額信貸。一是繼續(xù)用好農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化資金，扶持中小農(nóng)業(yè)科技型龍頭企業(yè)的發(fā)展。二是從農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金中安排一部分資金，采取參股的方式用于農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)展，發(fā)揮企業(yè)“孵化器”作用。三是逐步改進對農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的支持方式，采用貼息、補助等多種手段和杠桿辦法，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化加快發(fā)展。四是加大支持農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織發(fā)展的力度，提高農(nóng)民與市場對接的組織化程度。五是在搞好現(xiàn)有小額信貸試點和小額扶貧貸款進農(nóng)戶試點的基礎(chǔ)上，探索擴大規(guī)模。六是在總結(jié)農(nóng)業(yè)保險試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，逐步探索在各地建立農(nóng)業(yè)保險公司并尋求財政支持農(nóng)業(yè)保險的政策途徑。第二，推進農(nóng)村稅費改革和做大地方經(jīng)濟、財政“蛋糕”并舉，在增加中央轉(zhuǎn)移支付的同時增強地方政府支持“三農(nóng)”的財力和責任。中央提出農(nóng)村稅費改革分兩步，第一步“減輕、規(guī)范、穩(wěn)定”的任務已完成，今年起進入第二階段，任務是“兩取消、三改革”。幾年內(nèi)全免農(nóng)業(yè)稅將會使地方特別是農(nóng)業(yè)縣的財政收入來源銳減，如果全部依靠中央轉(zhuǎn)移支付來彌補地方減收，會使中央財政負擔過重。因此，要抓緊采取有效措施支持、幫助地方做大經(jīng)濟和財政“蛋糕”，緩解縣鄉(xiāng)財政困難。一是完善中央財政對中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付制度，進一步完善省以下財政管理體制，進行“省直管縣”的財政體制改革試點，確?？h鄉(xiāng)正常運轉(zhuǎn)的財力。二是加大對中西部地區(qū)縣鄉(xiāng)發(fā)展經(jīng)濟的支持，要逐步改變支持方式，突出支持的區(qū)域重點，增強糧食主產(chǎn)區(qū)、貧困地區(qū)等縣鄉(xiāng)經(jīng)濟自主發(fā)展的能力。三是合理劃分稅種并適當開征一些地方稅種，相應賦予地方一定的稅收權(quán)限，擴大地方財源。四是采取有效手段和方式，推動、促進地方財政加大對“三農(nóng)”的支持力度。
(七)創(chuàng)新財政支持“三農(nóng)”資金的管理體制和方式，提高資金使用效益。針對目前普遍存在的支農(nóng)資金被擠占挪用，并且90%以上的擠占挪用現(xiàn)象發(fā)生在縣鄉(xiāng)兩級的情況，建議按照“項目確定、撥款支付、檢查審計三分立”和國庫集中支付的原則，逐步實現(xiàn)財政支持“三農(nóng)”資金的直接集中支付。今后中央一級和省一級(包括財政部門和主管部門)的支持“三農(nóng)”項目可以由部門、市縣確定和申報，資金全部通過國庫支付機構(gòu)集中直接支付到項目或農(nóng)民。這樣，一是可以對分散的資金起到整合的作用，通過一個渠道支付為資金整合提供有利的條件;二是項目確定執(zhí)行、資金支付、資金監(jiān)管三者分離，既有利于監(jiān)管，又從源頭上控制資金的規(guī)范運行，避免中間流失;三是支農(nóng)資金集中支付與財政支出管理改革相一致，是把國庫集中支付延伸到農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域，不僅有利于深化農(nóng)村稅費改革，而且會對政府職能轉(zhuǎn)變產(chǎn)生重要的積極影響。
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