什么是參公事業(yè)單位參公事業(yè)單位有什么特點
什么是參公事業(yè)單位參公事業(yè)單位有什么特點
參公事業(yè)單位的存在不僅僅是各事業(yè)單位及其工作人員的主觀希望，更是現(xiàn)實的需要，其產(chǎn)生是遵循了“以責定權(quán)、以責定利”的組織資源配置邏輯。以下是由學習啦小編整理關(guān)于什么是參公事業(yè)單位的內(nèi)容，希望大家喜歡!
參公事業(yè)單位的基本情況
2005年5月，《公務員法》頒布，從法律的角度確定了參公管理事業(yè)單位的身份。2006年4月，《〈中華人民共和國公務員法〉實施方案》的通知下發(fā)，該實施方案附件五———《參照〈中華人民共和國公務員法〉管理的單位審批辦法》具體規(guī)定了參公事業(yè)單位的審批辦法。2006年8月，原人事部出臺了《關(guān)于事業(yè)單位參照公務員法管理工作有關(guān)問題的意見》，詳細規(guī)定了符合參公事業(yè)單位的條件及其審批權(quán)限、程序等。以上法律、規(guī)章的出臺系統(tǒng)規(guī)定了參公管理事業(yè)單位的審批和管理工作。隨著2006年9月，《關(guān)于印發(fā)參照公務員法管理的黨中央、國務院直屬事業(yè)單位名單的通知》的下發(fā)，參公管理事業(yè)單位制度在實踐中開始落地生根。據(jù)統(tǒng)計，在我國超過4000萬的事業(yè)單位員工中，“參公”人員約有90萬。在中央層面上，目前黨中央和國務院直屬的事業(yè)單位中參照公務員法管理的共有19家。另外，還有若干人民團體和群眾團體實行參公管理。2006年8月，《工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體和群眾團體機關(guān)參照〈中華人民共和國公務員法〉管理的意見》將包括中華全國總工會在內(nèi)的21個人民團體和群眾團體機關(guān)納入?yún)⒄展珓諉T法管理的范圍。
在地方，參公事業(yè)單位的情況比中央層面的參公事業(yè)單位復雜。首先，中央層面的參公事業(yè)單位為地方設(shè)立了標桿。按照“上下對口”或“上行下效”的常規(guī)，有些事業(yè)單位在中央層面實行參公管理，在地方層面通常也要參公管理。例如，各級中共黨校和行政學院。其次，一部分事業(yè)單位雖然在中央層面沒有實行參公管理，在地方可能實行參公管理。例如，農(nóng)業(yè)部農(nóng)機監(jiān)理總站沒有實行參公管理①，但全國各省的農(nóng)機監(jiān)理總站基本都實行了參公管理。再次，同一職能的事業(yè)單位，在不同地區(qū)參公情況也不同。例如，同為市縣級農(nóng)機監(jiān)理機構(gòu)，新疆、四川大多實行參公管理，北京、河北卻不實行參公管理。
參公事業(yè)單位的基本特點
參公事業(yè)單位作為一種特殊的事業(yè)單位，具有一定的特點，主要表現(xiàn)為其與行政機關(guān)和一般事業(yè)單位的區(qū)別和聯(lián)系。
對于參公事業(yè)單位和行政機關(guān)來說，二者編制管理不同，但是實行相同的人事管理制度，即公務員制度。原則上，我國公共部門根據(jù)不同的編制類型實行不同的人事制度，行政編制人員實行公務員管理制度，事業(yè)編制人員實行事業(yè)單位人事管理制度。然而，參公事業(yè)單位就是我國編制管理和人事制度管理中存在的一個例外，也就是說，參照公務員管理事業(yè)單位的工作人員其編制仍然在事業(yè)編制序列，然而卻按照公務員管理辦法進行管理?！秴⒄铡粗腥A人民共和國公務員法〉管理的單位審批辦法》第6條規(guī)定，實行參照管理的單位，應當參照《〈中華人民共和國公務員法〉實施方案》對人員進行登記、確定職務與級別、套改工資，并參照公務員法及其配套政策法規(guī)的規(guī)定，對單位內(nèi)除工勤人員以外的工作人員進行管理。參照管理的單位不實行事業(yè)單位的專業(yè)技術(shù)職務、工資、獎金等人事管理制度。另外，雖然參公事業(yè)單位和行政機關(guān)都實行公務員制度，但是一般來說，行政機關(guān)的工作人員被稱為“公務員”，而參公事業(yè)單位的工作人員被稱為“參公人員”。
對于參公事業(yè)單位和一般事業(yè)單位來說，兩者都屬于事業(yè)單位編制，但是實行不同的人事制度，前者實行公務員制度，后者實行事業(yè)單位人事管理制度。公務員制度和事業(yè)單位人事管理制度在招錄、晉升、薪酬、退休、養(yǎng)老等諸多人事管理方面都存在不同，如招錄制度，參公事業(yè)單位和行政機關(guān)人員招錄必須遵守《公務員錄用規(guī)定》等法律法規(guī)的規(guī)定，而事業(yè)單位工作人員的招聘必須按照事業(yè)單位公開招聘的一系列規(guī)定執(zhí)行。只有符合一定條件的事業(yè)單位，經(jīng)審批，才能取得參公管理的身份?！蛾P(guān)于事業(yè)單位參照公務員法管理工作有關(guān)問題的意見》明確規(guī)定，事業(yè)單位參照管理應同時具備兩個條件：第一，要有法律、法規(guī)授權(quán)的公共事務管理職能;第二，使用事業(yè)編制，并由國家財政負擔工資福利。
參公事業(yè)單位與一般事業(yè)單位在享有的資源方面存在不同，主要表現(xiàn)為兩個方面：第一，通過參公管理身份的確立，能夠增強參公事業(yè)單位工作開展的權(quán)威性和公信力;第二，參公管理的身份保障了參公事業(yè)單位工作人員類同公務員的福利待遇。例如，參公人員基本可以無障礙地在事業(yè)單位與國家機關(guān)之間進行交流，從而有較大職業(yè)發(fā)展空間。因此，絕大多數(shù)事業(yè)單位都非常希望納入?yún)⒐芾怼?/p>
參公事業(yè)單位存在的原因分析
參公事業(yè)單位的存在不僅僅是各事業(yè)單位及其工作人員的主觀希望，更是現(xiàn)實的需要，其產(chǎn)生是遵循了“以責定權(quán)、以責定利”的組織資源配置邏輯。
(一)以責定權(quán)、以責定利的組織資源配置邏輯
“以責定權(quán)、以責定利”，是指公共部門及其工作人員都應該是職責導向的，即其權(quán)力、資源的配備必須服務于其承擔的職責。也就是說，公共部門及其工作人員沒有當然的權(quán)力、也沒有當然的資源配置，所有的權(quán)力和資源都是為了實現(xiàn)其所承擔的職責而進行的必要的配備。因此，職責是權(quán)力和利益的核心，職責決定其應有的權(quán)力和可以利用的資源。
有關(guān)權(quán)力與責任的關(guān)系，學界也有一定的理論，如管理學上，法約爾提出的管理原則之“權(quán)力與責任”、經(jīng)濟法中的“責權(quán)利效相統(tǒng)一原則”和行政法的“平衡論”等。但是筆者認為這些理論雖然都闡述“權(quán)力—責任—利益”三因素之間的關(guān)聯(lián)性，但是其強調(diào)的“責任”都是圍繞“權(quán)力”來說的，即因為權(quán)力行使而帶來的法律后果，往往是不利的。而“以責定權(quán)、以責定利”的原則是以職責為中心的。
對于組織設(shè)計來說，尤其是公共部門組織設(shè)計來說，其核心在于其承擔的職責，然后才是權(quán)力和利益(資源)。也就是說，首先是因為某種社會需要，國家才會設(shè)立一定的公共組織，這種社會需要就是該公共組織應承擔的職責。然后，權(quán)力的賦予應該以職責的實現(xiàn)為依據(jù)和限度，有什么樣的職責才賦予什么樣的權(quán)力，職責的大小決定權(quán)力的大小。同時，組織承擔的職責還決定了該組織及其成員應該得到什么樣的資源(利益)保障及其程度。也就是說，承擔不同職責的組織，其得到的資源(利益)種類不一樣，資源(利益)的多少也不同。因此，承擔的職責相同，就應該配置類似的權(quán)力和資源。
(二)部分事業(yè)單位與行政機關(guān)所承擔的職責具有同質(zhì)性
作為行政機關(guān)和事業(yè)單位的“中間地帶”，參公事業(yè)單位之所以會存在主要在于其承擔的公共事務管理職能與行政機關(guān)承擔的行政管理職能一定程度上具有同質(zhì)性。筆者認為這與我國事業(yè)單位的性質(zhì)、機構(gòu)改革、行政授權(quán)等是分不開的。
第一，事業(yè)單位是我國公共部門重要組成部分，承擔著公共事務管理職能。建國初期，適應計劃經(jīng)濟體制的需要，國家直接承擔了人民從“搖籃”到“墳墓”的很多建設(shè)事業(yè)，如教育、醫(yī)療、科學、文化、衛(wèi)生、廣播電視、社會福利等。目前，事業(yè)單位是我國經(jīng)濟社會發(fā)展中提供公益服務的主要載體。除了教育、醫(yī)療等基本公共服務職能外，有些事業(yè)單位在成立之初就被賦予了行政管理職能，例如中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會①。因此，我國事業(yè)單位與國家行政機關(guān)之間并沒有嚴格的涇渭分明的界限，兩者共同承擔著國家管理的職能。
第二，機構(gòu)改革帶來的機構(gòu)撤并和職能下放，導致部分行政機關(guān)轉(zhuǎn)變?yōu)槭聵I(yè)單位性質(zhì)，卻仍然承擔著原有的行政管理職能。改革開放以來，我國先后進行了七次集中的機構(gòu)改革，每次改革都伴隨著機構(gòu)的撤銷、合并。以北京市農(nóng)機監(jiān)理機構(gòu)為例。1978年，為加強農(nóng)機監(jiān)理工作，北京市決定在農(nóng)業(yè)局下設(shè)農(nóng)機監(jiān)理處。1994年，為了機構(gòu)改革的需要，北京市農(nóng)機局改為農(nóng)機總公司(1997年又改名為興東方實業(yè)有限公司)，屬于行政性公司，下設(shè)農(nóng)機監(jiān)理處。
1998年，北京市編辦發(fā)文決定成立北京市農(nóng)機監(jiān)理總站，性質(zhì)為正處級事業(yè)單位，名義上屬于農(nóng)委，掛靠興東方實業(yè)有限公司。2000年，適應新一輪機構(gòu)改革需要，北京市農(nóng)機局、水產(chǎn)局、畜牧局、農(nóng)業(yè)局“四局合一”，成立新的農(nóng)業(yè)局。由此，隨著機構(gòu)改革的實施，北京市農(nóng)業(yè)機械安全監(jiān)理的職能由原有的行政機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)———農(nóng)機監(jiān)理處轉(zhuǎn)變?yōu)槭聵I(yè)單位性質(zhì)的農(nóng)機監(jiān)理總站②承擔。
第三，行政授權(quán)進一步強化了事業(yè)單位承擔越來越多原由行政機關(guān)承擔的職能。20世紀70年代以來，發(fā)達國家掀起了一場以提高效率為宗旨的“新公共管理運動”的行政改革浪潮。如何提高行政效率呢?政府將部分公共事務管理職能對外進行授權(quán)管理成為一種有效途徑。金偉峰在其《授權(quán)行政主體探討》一文中指出，授權(quán)主體存在的理由主要有兩方面：一是行政職能的不斷擴張，國家管理著越來越廣泛的公共生活，而這與機構(gòu)和人員精簡的政府改革要求相矛盾，因此單靠行政機關(guān)自身力量無法滿足社會發(fā)展的需要;二是行政事務本身的特點決定了授權(quán)其他組織直接管理更為適宜，例如，某些行政事務具有技術(shù)性(如衛(wèi)生檢疫、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢查)、臨時性(如人口普查)、群眾性(如市場物價檢查)、經(jīng)營性(如水電、煤氣等公用事業(yè)管理)?；谝陨系姆治?，我國部分事業(yè)單位承擔的職能與行政機關(guān)承擔的職能具有一定的同質(zhì)性。
然而隨著國家公務員制度的實施，我國的事業(yè)單位和行政機關(guān)實行不同的人事管理制度，這就造成了事業(yè)單位和行政機關(guān)不同的管理模式。根據(jù)以責定權(quán)、以責定利的組織資源配置原則，為了保障部分事業(yè)單位能夠順利實現(xiàn)其承擔原由行政機關(guān)承擔的職能，實行參照公務員法管理制度具有一定的合理性。
(三)解決好行政機構(gòu)改革人員分流安置的現(xiàn)實需要
回顧歷次行政機構(gòu)改革，主要內(nèi)容是機構(gòu)的合并與消減，衡量每次行政機構(gòu)改革成效的大小往往把消減機構(gòu)的數(shù)量和人員作為重要的指標。
那么，機構(gòu)改革后，精簡的人員如何安置?原人事部部長趙東宛在其題為《機構(gòu)改革勢在必行》的報告中提到人員安排的途徑時指出，“從機構(gòu)改革試點城市的情況看，可以采取以下途徑：一部分人員隨著改革轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟綜合監(jiān)督等需要加強的部門;一部分人轉(zhuǎn)移到投資公司、行業(yè)協(xié)會和信息、咨詢部門及其他社會組織。”其中有大多數(shù)被分流到事業(yè)單位。然而，隨著公務員制度的建立，事業(yè)單位工作人員和公務員實行不同的人事制度，造成了兩類人員的不同管理?？紤]到公務員與事業(yè)單位工作人員在工資福利待遇等人事管理方面的差距，對于被分流到事業(yè)單位的原機關(guān)工作人員，其強烈要求自身待遇能夠與公務員相當。因此，為了解決好機構(gòu)改革帶來的人員分流安置問題，實現(xiàn)改革的穩(wěn)慎推進，參公事業(yè)單位的存在也有其現(xiàn)實必然性。
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