怎么確定合理的征地價格
盡管價格決定是一個復雜的問題,但英國政府認為其基本精神應該是這樣的:征購價格應該是所有者(或求得補償者)得到一個貨幣量,這個貨幣量對于所有者來說,就好像征購沒有發(fā)生一樣。
現行征地制度為什么不合理
按照保守的數字(官方統(tǒng)計),僅1987年到2001年,全國非農建設占用耕地3300多萬畝。改革開放以來,實際的耕地征用應該大大超過這個數字。如果每畝地的最終使用價格為10萬,總地價當在3萬億以上。事實上,在幾年前,我國有的中西部地區(qū)的每畝耕地在轉為非農用地時,最終使用價格也已經到了10萬元以上,更不用說東部發(fā)達地區(qū)高得令人咋舌的價格了。這部分收入,農民得到了多少?
《土地管理法》規(guī)定,征用耕地的土地補償費用為該土地征用前3年平均產值的6至10倍,安置費為4至6倍。從一些典型調查看,發(fā)達地區(qū)農民得到的收入,每畝在1萬元以內;中西部地區(qū)農民得到的更少。按照這個比較,說近十多年通過征地環(huán)節(jié),使農民的收入流失3萬億以上,農民留在手上的只是一個零頭,并不夸張。
現行法律規(guī)定的不合理性是顯而易見的。如果只是農業(yè)用地的所有權轉移,地價作為年收益的6至10倍是合理的。但是,如果耕地轉為非農用地,農民的土地被占用以后成為無地農民,那么,這個價格就不公道了。主要理由是兩個:
第一,雖然現行價格可能反映了農民喪失土地以后的農業(yè)經營損失,但不能反映農民的實際損失。農民喪失土地以后,不得不進入城市,生活的風險大大增加,消費成本(勞動力再生產成本)顯著提高,土地的社會保障作用不再存在,成為下不如農民,上更不如城市居民的赤貧階層。因此,不能按照農業(yè)耕地的“影子價格”來給農民補償損失。
第二,土地在轉為非農用地以后,會產生巨大的級差收益,這個級差收益是土地所有權的收益,其中農民應該得到合理的部分。
此外,土地征用的程序也不合理。我們目前的做法是,土地征用是政府行為。土地一經征用,即變?yōu)閲业耐恋?,然后由國家將它劃撥或出售給土地的開發(fā)商或使用者。農民與土地的最終使用者之間沒有直接的交易。這種做法使得農民以及他們所組成的“集體”不能與土地的最終使用者直接進行交易,便一開始就剝奪了農民的交易權,使交易有了不公正的性質。合理的做法,應該是讓農民與土地的最終使用者直接進行交易,政府或土地管理機構只是作為中間人。這個程序不改,農民的合法權益是無法得到保障的。
蘇格蘭的土地改革經驗與啟示
市場經濟國家在農民土地征用上有一套成熟的做法,很值得我們借鑒。這里介紹筆者研究過的蘇格蘭的具體做法。
(一)關于強制購買
為了公益事業(yè),政府難免要征用土地;如果土地所有者不愿意出售土地,就不免發(fā)生“強制”征用的做法。但事實上,政府的強制購買是很少的。強制購買在法律上也有嚴格規(guī)定。
從程序上看,要實現強制購買,必須有下面幾個步驟:第一,特別授權的土地征用局要起草發(fā)布強制購買通知,通知必須描述所購買的地產情況。第二步,在地方報紙上連續(xù)兩周發(fā)布廣告,將購買信息送達有關方面。第三,要將購買通知遞交國務大臣確認。第四,在國務大臣收到文件以后,要征詢反對意見;如果反對意見很廣泛,國務大臣還要舉行公開聽證會。在這些工作的基礎上,國務大臣做出決定。第五,土地征用局再行發(fā)布強制購買的決定。
要注意,如果任何人認為這個購買使自己的利益受到傷害,他都可以在6周之內采取法律行動即向蘇格蘭土地法庭提出訴訟。
(二)關于土地購買價格
盡管價格決定是一個復雜的問題,但英國政府認為其基本精神應該是這樣的:征購價格應該是所有者(或求得補償者)得到一個貨幣量,這個貨幣量對于所有者來說,就好像征購沒有發(fā)生一樣。換句話說,征購行為對土地的當事人的利益獲取不應該發(fā)生影響。
為了在理論上說清楚這個道理,英國法學家使用了一個概念,叫做“無計劃世界”。這是一個虛構的世界,在這個世界里,土地征用局沒有發(fā)布過土地征用通知,有關土地的發(fā)展計劃沒有發(fā)生,甚至沒有提出。這個設想的根據很清楚,因為這些“計劃”行動會影響到土地的價值。這樣,土地價格決定的基本精神就清楚了,就是說,土地價格的決定應該以“無計劃世界”為基本前提。
價格決定具體考慮以下幾個方面的因素:
(1)市場價值規(guī)則
運用這個規(guī)則具體考慮這樣幾個原則:1)對強制征用不進行額外補貼。2)在決定價格時,設想被征購土地在公開市場上自愿出賣時可能獲得的收益,這是定價基本準則。3)不因為被征購土地的特殊用途而給當事人以價格補貼。4)如果土地的目前使用有違反公眾利益或違反法律的情形,由此發(fā)生的收益在征購價格中也不予考慮。5)在特別情形下,土地法庭會不考慮市場價格,而考慮一個“重置等價”。例如,一座教堂,如果按市場價出售,所有者所獲得的款項難以在另外的地方建立一座同樣的教堂。這個時候,土地征用局只能考慮教堂的重置費用了。6)考慮打攪補償。
(2)合法的計劃
假設土地的市場價格只反映其當下用途的市場價格,但它還可能有潛在的發(fā)展價值,例如,某一天農場主有可能在將土地賣給房地產商而獲得更高的價格。在這里,有的發(fā)展計劃還是要考慮的。一塊地方,已經被政府規(guī)劃為住宅發(fā)展區(qū),那么,土地所有者在公開市場上出售土地時,政府的規(guī)劃就是影響因素,出售土地的收益必然包括這個因素。所以,這種合理的計劃假設應該對征購價格發(fā)生影響。
(3)增值或貶值的后果
正在執(zhí)行的計劃可能使得所征購的土地的價值發(fā)生增值或貶值,但這種因素不應該在征購價格中予以考慮。英國的法律對此有明確規(guī)定。舉一個例子,在北京CBD周邊有一塊農業(yè)土地,政府在CBD計劃之下需要征用這塊土地。如果沒有這個計劃,這塊土地按照市場價格可以出售到100萬,有了這個計劃以后可以賣到600萬,那么,政府只按照100萬的價格購買這塊土地。請注意,這100萬元的價格仍可能大大高于農用土地的價格,只是小于政府計劃影響之下的新價格。
(4)外部有害影響
一整塊土地,如果只征用了一部分,而征用的結果給其余土地的價值造成了損害,那么,土地征用價格應該包含對這種損害的補償。如果征用了一部分土地,剩下的那部分土地因此變得毫無用處,那么,所有者也可以提出補償要求,土地法庭應該做出裁決;如果理由可靠,補償就應該確認。