新政：市場準入負面清單制度全文

　　國務院關于實行市場準入負面清單制度的意見

　　國發(fā)〔2015〕55號

　　各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

　　按照《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求和國務院決策部署，現(xiàn)就實行市場準入負面清單制度提出以下意見。

　　一、重大意義

　　(一)市場準入負面清單制度的定位。

　　市場準入負面清單制度，是指國務院以清單方式明確列出在中華人民共和國境內禁止和限制投資經營的行業(yè)、領域、業(yè)務等，各級政府依法采取相應管理措施的一系列制度安排。市場準入負面清單以外的行業(yè)、領域、業(yè)務等，各類市場主體皆可依法平等進入。

　　(二)實行市場準入負面清單制度是發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用的重要基礎。

　　通過實行市場準入負面清單制度，賦予市場主體更多的主動權，有利于落實市場主體自主權和激發(fā)市場活力，有利于形成各類市場主體依法平等使用生產要素、公開公平公正參與競爭的市場環(huán)境，有利于形成統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系，將為發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用提供更大空間。

　　(三)實行市場準入負面清單制度是更好發(fā)揮政府作用的內在要求。

　　通過實行市場準入負面清單制度，明確政府發(fā)揮作用的職責邊界，有利于進一步深化行政審批制度改革，大幅收縮政府審批范圍、創(chuàng)新政府監(jiān)管方式，促進投資貿易便利化，不斷提高行政管理的效率和效能，有利于促進政府運用法治思維和法治方式加強市場監(jiān)管，推進市場監(jiān)管制度化、規(guī)范化、程序化，從根本上促進政府職能轉變。

　　(四)實行市場準入負面清單制度是構建開放型經濟新體制的必要措施。

　　實施市場準入負面清單和外商投資負面清單制度，有利于加快建立與國際通行規(guī)則接軌的現(xiàn)代市場體系，有利于營造法治化的營商環(huán)境，促進國際國內要素有序自由流動、資源高效配置、市場深度融合，不斷提升我國國際競爭力，是以開放促改革、建設更高水平市場經濟體制的有效途徑。

　　二、總體要求和適用條件

　　(五)總體要求。

　　堅持社會主義市場經濟改革方向，把發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用與更好發(fā)揮政府作用統(tǒng)一起來，把轉變政府職能與創(chuàng)新管理方式結合起來，把激發(fā)市場活力與加強市場監(jiān)管統(tǒng)籌起來，放寬和規(guī)范市場準入，精簡和優(yōu)化行政審批，強化和創(chuàng)新市場監(jiān)管，加快構建市場開放公平、規(guī)范有序，企業(yè)自主決策、平等競爭，政府權責清晰、監(jiān)管有力的市場準入管理新體制。

　　各地區(qū)各部門要認真落實市場準入負面清單制度。對各類市場主體基于自愿的投資經營行為，凡涉及市場準入的領域和環(huán)節(jié)，都要建立和實行負面清單制度;條件成熟時，將采取目錄式管理的現(xiàn)行市場準入事項統(tǒng)一納入市場準入負面清單。

　　(六)類別。

　　市場準入負面清單包括禁止準入類和限制準入類，適用于各類市場主體基于自愿的初始投資、擴大投資、并購投資等投資經營行為及其他市場進入行為。對禁止準入事項，市場主體不得進入，行政機關不予審批、核準，不得辦理有關手續(xù);對限制準入事項，或由市場主體提出申請，行政機關依法依規(guī)作出是否予以準入的決定，或由市場主體依照政府規(guī)定的準入條件和準入方式合規(guī)進入;對市場準入負面清單以外的行業(yè)、領域、業(yè)務等，各類市場主體皆可依法平等進入。

　　(七)適用條件。

　　對各類市場主體涉及以下領域的投資經營行為及其他市場進入行為，依照法律、行政法規(guī)和國務院決定的有關規(guī)定，可以采取禁止進入或限制市場主體資質、股權比例、經營范圍、經營業(yè)態(tài)、商業(yè)模式、空間布局、國土空間開發(fā)保護等管理措施：涉及人民生命財產安全、政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、金融安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全和新型領域安全等國家安全的有關行業(yè)、領域、業(yè)務等;涉及全國重大生產力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益的有關行業(yè)、領域、業(yè)務等;依法可以設定行政許可且涉及市場主體投資經營行為的有關行業(yè)、領域、業(yè)務等;法律、行政法規(guī)和國務院決定規(guī)定的其他情形。

　　(八)負面清單的主要類型和適用對象。

　　負面清單主要包括市場準入負面清單和外商投資負面清單。市場準入負面清單是適用于境內外投資者的一致性管理措施，是對各類市場主體市場準入管理的統(tǒng)一要求;外商投資負面清單適用于境外投資者在華投資經營行為，是針對外商投資準入的特別管理措施。制定外商投資負面清單要與投資議題對外談判統(tǒng)籌考慮，有關工作另行規(guī)定。我國簽署的雙多邊協(xié)議(協(xié)定)另有規(guī)定的，按照相關協(xié)議(協(xié)定)的規(guī)定執(zhí)行。

　　三、制定、實施和調整程序

　　(九)制定原則。

　　法治原則。制定市場準入負面清單要全面落實依法治國的基本方略。法律、行政法規(guī)和國務院決定未作規(guī)定但確需納入市場準入負面清單的新設事項，應在科學評估的基礎上，依照法定程序提請制定或修訂法律、行政法規(guī)或國務院決定。涉及全國經濟社會發(fā)展的重大事項以及專業(yè)性較強的事項，要履行公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定等決策程序。

　　安全原則。制定和實施市場準入負面清單，必須堅持總體國家安全觀，遵循維護國家安全的法律法規(guī)和國家關于各領域安全的制度體系。要以保障經濟安全為重點，維護國家基本經濟制度和社會主義市場經濟秩序，健全預防和化解經濟安全風險的制度機制，保障關系國民經濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域、重點產業(yè)、重大基礎設施和重大建設項目以及其他重大經濟利益安全。

　　漸進原則。制定和實施市場準入負面清單，要立足國情、循序漸進、整體規(guī)劃、分步實施，取得可復制、可推廣的經驗后全面推開。對市場上出現(xiàn)的新技術、新產品、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式等，要本著鼓勵創(chuàng)新、降低創(chuàng)業(yè)門檻的原則，加強制度供給，寓監(jiān)管于服務，不急于納入市場準入負面清單管理。

　　必要原則。列入市場準入負面清單的事項應當盡量簡化、確屬必要。不能把法律、行政法規(guī)和國務院決定中的禁止類、限制類事項簡單納入市場準入負面清單。不能把現(xiàn)行禁止、限制市場主體投資經營的行業(yè)、領域、業(yè)務等簡單照搬至市場準入負面清單。不能把非市場準入事項和準入后監(jiān)管措施，混同于市場準入管理措施。不能把對市場主體普遍采取的注冊登記、信息收集、用地審批等措施納入市場準入負面清單。不能機械套用市場準入負面清單的適用條件，把不適于實行負面清單管理的事項納入市場準入負面清單。

　　公開原則。市場準入負面清單的制定和調整要體現(xiàn)公開公平公正的原則，形成穩(wěn)定、透明、可預期的制度安排，保障公眾的知情權和參與權。除依法應當保密的外，制定和調整市場準入負面清單的事項、依據(jù)和結果都要向社會公開，方便公眾查閱。

　　(十)制定程序。

　　市場準入負面清單由國務院統(tǒng)一制定發(fā)布;地方政府需進行調整的，由省級人民政府報國務院批準。凡負有市場準入管理職責的部門和單位，都要全面梳理禁止和限制市場主體投資經營的行業(yè)、領域、業(yè)務等，按照《國民經濟行業(yè)分類》的統(tǒng)一分類標準(需適用于《國民經濟行業(yè)分類》多個門類的，以及《國民經濟行業(yè)分類》未列明的新業(yè)態(tài)，另作說明)，提出本部門、本單位市場準入負面清單草案;發(fā)展改革委、商務部牽頭匯總、審查形成統(tǒng)一的市場準入負面清單，報國務院批準后實施。

　　對依據(jù)法律、行政法規(guī)和國務院決定設定的市場準入管理措施，要進行合法性審查，并按照發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用的要求進行合理性、可行性和可控性評估。依據(jù)部門規(guī)章、規(guī)范性文件等設定的市場準入管理措施，確需納入市場準入負面清單的，應依照法定程序制定或修訂法律、行政法規(guī)，或依照本意見明確的程序，經認真論證后報國務院決定。

　　制定市場準入負面清單要充分考慮地區(qū)發(fā)展的差異性，增強操作性、針對性。允許省級人民政府在全國統(tǒng)一的市場準入負面清單基礎上，根據(jù)本地區(qū)資源要素稟賦、主體功能定位、產業(yè)比較優(yōu)勢、生產協(xié)作關系、物流營銷網絡、生態(tài)環(huán)境影響等因素，提出調整市場準入負面清單的建議，報國務院批準后實施。未經國務院授權，各地區(qū)各部門不得自行發(fā)布市場準入負面清單，不得擅自增減市場準入負面清單條目。

　　制定市場準入負面清單時，有關部門要健全公眾參與、專家論證和政府決定相結合的決策機制，充分聽取各地區(qū)各部門意見，組織專家進行必要性和可行性論證，并向社會公開征求意見。涉及國家安全的，應事先報經中央國家安全委員會審查。

　　(十一)實施步驟。

　　按照先行先試、逐步推開的原則，從2015年12月1日至2017年12月31日，在部分地區(qū)試行市場準入負面清單制度，積累經驗、逐步完善，探索形成全國統(tǒng)一的市場準入負面清單及相應的體制機制，從2018年起正式實行全國統(tǒng)一的市場準入負面清單制度。發(fā)展改革委、商務部牽頭提出市場準入負面清單草案和擬開展試點的地區(qū)，報經黨中央、國務院批準后，組織開展試點工作。試點地區(qū)省級人民政府根據(jù)市場準入負面清單草案，提出擬試行市場準入負面清單制度的方案，報國務院批準后實施。涉及暫停有關法律、行政法規(guī)或其相關條款實施的，按法定程序辦理。

　　試點地區(qū)省級人民政府要按照《關于開展市場準入負面清單制度改革試點的工作方案》(見附件)的要求，加強組織領導和統(tǒng)籌協(xié)調，完善流程管理、預警預報、信息反饋、動態(tài)績效考核等工作機制，確保改革取得實質性進展。有關部門要加強與試點地區(qū)的工作對接，將優(yōu)化市場準入管理的改革措施放到試點地區(qū)先行先試。發(fā)展改革委、商務部等部門要加強指導和督促檢查，及時發(fā)現(xiàn)、解決改革過程中的各種問題，重大事項及時報告國務院。

　　(十二)調整程序。

　　市場準入負面清單制度實施后，要按照簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務的原則，根據(jù)改革總體進展、經濟結構調整、法律法規(guī)修訂等情況，適時調整市場準入負面清單。經國務院授權，發(fā)展改革委、商務部要牽頭建立跨部門的議事協(xié)調機制，負責市場準入負面清單制度實施的日常工作，并組織開展第三方評估。涉及重大條目調整和增加市場準入管理措施的，報國務院批準。依據(jù)法律、行政法規(guī)和國務院決定的有關規(guī)定調整市場準入管理措施，或涉及技術性、表述性等非實質性內容調整和減少市場準入管理措施的，由相關部門提出調整建議，經議事協(xié)調機制審查確定后，報國務院備案。涉及國家安全的，應事先報經中央國家安全委員會審查。

　　四、確認方式及與現(xiàn)行制度的銜接

　　(十三)做好市場準入負面清單與行政審批事項清單的銜接。

　　制定市場準入負面清單要與行政審批事項清單相銜接，行政審批事項清單中對市場主體投資經營的行業(yè)、領域、業(yè)務等限制性措施，原則上都要納入市場準入負面清單。對未列入《國務院各部門行政審批事項匯總清單》、已經取消的涉及市場準入的事項，不得納入市場準入負面清單，其余經審查合格的市場準入負面清單事項，在市場準入負面清單中逐條列出。今后，國務院決定取消、新設或調整行政審批事項的，市場準入負面清單直接與之銜接。