財政部副部長講話(二)：

　　同志們：

　　黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，是我們黨歷史上對改革最系統(tǒng)、最全面的一次工作部署，是指導(dǎo)新形勢下全面深化改革的綱領(lǐng)性文件?！稕Q定》對加快轉(zhuǎn)變政府職能、完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制、推進城市建設(shè)管理創(chuàng)新，提出了明確、具體的要求。《決定》指出，要加強中央政府宏觀調(diào)控職責和能力，加強地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責。推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。去年底召開的全國財政工作會上，樓繼偉部長專門要求套開政府和社會資本合作(PPP)專題會議，從體制機制創(chuàng)新的角度，對發(fā)展PPP模式作出了全面、系統(tǒng)的工作部署。目前，財政部正在從制度、機構(gòu)、項目和能力建設(shè)等多方面著手推廣PPP模式。根據(jù)樓部長“組織PPP專題業(yè)務(wù)培訓(xùn)，實實在在把這件事開展起來”的指示，財政部精心組織了本次PPP培訓(xùn)班，旨在增進各級地方財政部門、金融機構(gòu)和大型企業(yè)業(yè)務(wù)骨干人員的理解和認識，提高PPP的實踐能力。在這里，我就貫徹落實十八屆三中全會和全國財政工作會議精神，認真做好PPP模式推廣運用工作談幾點意見。

　　一、在新形勢下為什么要大力推廣運用PPP模式

　　對新形勢下推廣運用PPP模式的重要意義，樓部長在去年底的全國財政工作會上已經(jīng)作了全面、深入、系統(tǒng)的闡述。本次培訓(xùn)專門將樓部長重要講話作為培訓(xùn)教材印發(fā)，大家要認真學(xué)習(xí)、深入領(lǐng)會。在此，我再著重強調(diào)三點意義。

　　第一，推廣使用PPP模式是支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要手段。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，對全面建成小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化具有重大意義。據(jù)有關(guān)方面估算，目前我國城鎮(zhèn)化率為53.6%，如果把戶籍人口及相應(yīng)的公共服務(wù)因素考慮進去，又遠低于這一比例，預(yù)計2020年城鎮(zhèn)化率達到60%，由此帶來的投資需求約為42萬億元。原有城鎮(zhèn)化建設(shè)主要依賴財政、土地的投融資體制弊端已顯現(xiàn)，難以持續(xù)，亟需建立規(guī)范、透明的城市建設(shè)投融資機制。PPP模式抓住了有效解決城鎮(zhèn)化融資需求這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有利于吸引社會資本，拓寬城鎮(zhèn)化融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機制。

　　第二，推廣運用PPP模式是改進政府公共服務(wù)的重要舉措。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是十八屆三中全會全面深化改革的總目標之一。從管理到治理，這是重大的理論創(chuàng)新，強調(diào)政府、市場、社會等多元主體之間的良性互動和各自定位，明確平等的責任義務(wù)。PPP模式能夠?qū)⒄膽?zhàn)略規(guī)劃、市場監(jiān)管、公共服務(wù)與社會資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新有機結(jié)合在一起，有助于厘清政府與市場邊界，提升政府的法制意識、契約意識和市場意識，更好地履行公共職能，全面提升公共服務(wù)水平。

　　第三，推廣運用PPP模式是建立現(xiàn)代財政制度的內(nèi)在要求。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財政制度安排體現(xiàn)了政府與市場、政府與社會、中央和地方的關(guān)系。PPP模式強調(diào)市場機制的作用，強調(diào)政府與社會資本各盡所能，強調(diào)社會資本的深度參與，能夠有效減輕政府債務(wù)壓力，平滑年度間財政支出，符合現(xiàn)代財政制度優(yōu)化資源配置、促進社會公平的要求，“一次承諾、分期兌現(xiàn)、定期調(diào)整”的預(yù)算管理方式，與現(xiàn)代財政制度的建設(shè)具有高度的一致性。

　　二、當前形勢下推廣運用PPP模式面臨的主要任務(wù)

　　目前，我國經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境錯綜復(fù)雜，內(nèi)部處于經(jīng)濟增速換檔期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期和前期政策消化期“三期疊加”的特殊階段，外部國際金融危機的深層次影響仍未完全消除，全球經(jīng)濟企穩(wěn)復(fù)蘇的態(tài)勢仍然脆弱。但必須看到的是，挑戰(zhàn)總是與機遇并存，我國經(jīng)濟發(fā)展長期向好的基本面沒有變，全面深化改革必定會釋放出強大的內(nèi)生發(fā)展動力。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施投資空間巨大，是推進新型城鎮(zhèn)化的重要著力點和突破口，PPP模式未來大有可為。各級財政部門要深入貫徹落實十八屆三中全會精神，更好地發(fā)揮財政職能作用，積極推廣運用PPP模式。

　　(一)“消除障礙，明確規(guī)則”，構(gòu)建適宜PPP模式發(fā)展的制度環(huán)境。完備的制度是管全面、管長遠的根本所在。從國際經(jīng)驗看，PPP是一種長期合作關(guān)系，吸引社會資本的關(guān)鍵之一是建立穩(wěn)定可預(yù)期的政策環(huán)境，降低政策風(fēng)險。從國內(nèi)實踐看，現(xiàn)行與PPP相關(guān)的法規(guī)政策多為部門規(guī)章或者地方性法規(guī)，權(quán)威性不足，部分文件之間甚至相互矛盾，如各種模式的稱謂和內(nèi)涵、項目所有權(quán)的轉(zhuǎn)移與歸屬等。推廣運用PPP模式，要對現(xiàn)行法規(guī)政策進行梳理，消除有沖突的制度障礙，進一步明確PPP項目操作規(guī)則，包括市場準入、政府采購、預(yù)算管理、風(fēng)險分擔、流程管理、績效評價和爭議解決等。各級地方財政部門要緊密結(jié)合實際，積極推動構(gòu)建有利于鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與PPP項目建設(shè)的制度環(huán)境，充分調(diào)動各類社會資本的積極性，實現(xiàn)多層次、多樣化發(fā)展。

　　(二)“落實責任、強化執(zhí)行”，推動成立PPP協(xié)調(diào)管理機構(gòu)。根據(jù)《決定》重要舉措分工方案，財政部是落實“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”改革舉措的第一責任人。為政之道，憂無策，更憂有良策而不落實。有了好的部署、好的制度環(huán)境，還需要有強有力的落實。從國際經(jīng)驗看，英國、澳大利亞、加拿大等國的財政部門都專門設(shè)立了PPP管理機構(gòu)，負責推動PPP模式發(fā)展，履行研究設(shè)計、項目儲備、融資支持、招投標管理、爭議協(xié)調(diào)等職責。從國內(nèi)情況看，我國自上世紀90年代以來開展的PPP實踐，主要是“自下而上”的自發(fā)探索，多局限在項目層面，缺乏經(jīng)驗總結(jié)、制度安排和理論指導(dǎo)。目前，財政部正在著手建立PPP工作機制，并積極推動設(shè)立PPP管理機構(gòu)，加強對風(fēng)險分擔、競爭機制、政府合理承諾、后續(xù)合同管理等方面的統(tǒng)一指導(dǎo)。部分地方在學(xué)習(xí)樓部長PPP專題會議講話精神后，已經(jīng)提出要探索建立PPP管理機構(gòu)。有條件的地方要抓緊動起來，不等不靠，以有效的組織機構(gòu)推進工作。

　　(三)“抓出樣板，樹立標桿”，盡快開展PPP項目試點工作。PPP是國際社會在基建領(lǐng)域廣泛采用的投融資模式，有著豐富的實踐經(jīng)驗，在項目選擇、規(guī)劃、招標、設(shè)計、建設(shè)、運營等環(huán)節(jié)，都形成了較為成熟的工作流程和業(yè)務(wù)規(guī)范。從國際國內(nèi)實踐看，PPP項目有成功的，也有失敗的，成功實施PPP項目，關(guān)鍵在于制度設(shè)計，論證科學(xué)、重諾履約。在中國推廣PPP模式，要在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合行業(yè)發(fā)展狀況和監(jiān)督管理體制，開展一些項目試點，積累經(jīng)驗，盡快提煉和形成相對統(tǒng)一的范例。樓部長高度重視PPP項目試點工作，明確批示要求抓出幾個真的PPP項目出來。前期，我們對一些地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況進行了調(diào)研，并結(jié)合調(diào)研情況作了深入研究。“舉事有道，計其入多，其出少者，可為也”，可考慮優(yōu)先選擇收益比較穩(wěn)定、投資規(guī)模比較大、長期合同關(guān)系比較清楚、技術(shù)發(fā)展比較成熟的項目進行試點，如市政供水、污水處理、垃圾處理、保障房建設(shè)等，現(xiàn)有項目也可以引入PPP模式進行升級改造。目前，我們已經(jīng)請部分地方和部門提供一些備選項目，正在對項目進行篩選，各級地方財政部門和相關(guān)企業(yè)，如果有好的項目可以與我們聯(lián)系。各級地方財政部門要將收益性項目作為PPP模式的推廣重點，對存量及新增城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目進行全面梳理，盡快篩選出合適的項目先行先試。我們將跟蹤了解進展情況，通過中央基建預(yù)算投資、外國政府貸款、保險資金和養(yǎng)老金等多種渠道給予融資支持。

　　(四)“增進共識，提高能力”，認真做好PPP模式的宣傳、培訓(xùn)工作。深入有效的宣傳、培訓(xùn)工作是推廣運用PPP模式的重要保障，有利于形成良好的市場與社會氛圍。從國際經(jīng)驗看，宣傳、培訓(xùn)作為PPP協(xié)調(diào)管理機構(gòu)一項重要職責，對PPP模式的普及和推廣起到了重要的推動作用。目前，財政部已經(jīng)通過報紙、雜志、網(wǎng)站等媒體渠道，對PPP模式進行了一定宣傳。下一步，還要進一步加大宣傳、培訓(xùn)力度，重點做好以下工作：一是要抓緊開展全方位、多層次的培訓(xùn)。要使財政部門和企業(yè)的相關(guān)人員熟悉PPP的運作模式與管理要點，更好地在實踐中運用PPP模式。本次培訓(xùn)后，請大家抓緊對基層財政部門、公司內(nèi)部和相關(guān)單位的業(yè)務(wù)人員進行專題培訓(xùn)。二是要加強社會輿論引導(dǎo)，通過廣泛的媒體宣傳，增進政府、社會與市場主體共識，提高公眾對PPP模式的認可度。各級地方財政部門要充分利用報紙、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等渠道，繼續(xù)以多種形式組織開展宣傳工作。三是及時總結(jié)國際國內(nèi)開展PPP的經(jīng)驗教訓(xùn)，積累數(shù)據(jù)，建立公開高效的信息發(fā)布渠道，對PPP推廣運用工作給予支撐和借鑒。

　　三、如何積極穩(wěn)妥做好PPP模式推廣運用工作

　　20xx年是全面貫徹落實黨的十八屆三中全會精神、全面深化改革的開局之年。強調(diào)，一分部署，九分落實，今年工作抓得怎么樣，對起好步、開好局意義重大，要把抓落實作為推進改革工作的重點，真抓實干，蹄急步穩(wěn)，務(wù)求實效。各級財政部門和相關(guān)企業(yè)要適應(yīng)新形勢、新任務(wù)、新要求，深入領(lǐng)會PPP模式的精髓，全面把握改革形勢，加快體制機制建設(shè)，創(chuàng)新工作思路和方法，積極穩(wěn)妥地做好PPP模式推廣運用工作。下面，我再提幾點要求。

　　(一)堅持理論與實踐相結(jié)合原則，大力推動制度創(chuàng)新。從長遠看，推廣運用PPP不僅僅是創(chuàng)新城鎮(zhèn)化投融資模式，更重要的是通過體制機制創(chuàng)新，不斷提高社會公共服務(wù)質(zhì)量和水平，更好地促進經(jīng)濟發(fā)展、社會進步和民生改善。各級財政部門和相關(guān)企業(yè)，要高度重視制度設(shè)計和制度創(chuàng)新，遵循“頂層設(shè)計和摸石頭過河相結(jié)合”的原則，不斷在實踐中總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，逐步形成有利于PPP模式發(fā)展的長期制度性安排，建設(shè)有利于PPP市場規(guī)范、透明、健康發(fā)展的制度環(huán)境。目前，國際國內(nèi)關(guān)于PPP的理論很多，在接下來的培訓(xùn)中，大家將聽到來自亞行、財科所、咨詢機構(gòu)、中投公司等不同領(lǐng)域?qū)＜业挠^點。大家要結(jié)合實際、廣泛借鑒、比較研判、指導(dǎo)實踐，做到設(shè)計先行、論證嚴密、扎實推進、確保實效。

　　(二)堅持權(quán)責對等原則，處理好政府與市場的關(guān)系。使市場在資源配置中起決定性作用是十八屆三中全會的一個重大理論創(chuàng)新，也是PPP模式的運作基礎(chǔ)。處理好政府與市場的關(guān)系，嚴格界定政府和市場的邊界，是推廣運用PPP模式需要解決的首要問題。該由政府管的，要切實管住管好，該由企業(yè)做的，要放手交給企業(yè)。政府要做好PPP整體規(guī)劃，明確適用于PPP的項目類型，并對相關(guān)項目進行梳理分類。政府和社會資本要在平等協(xié)商、依法合規(guī)的基礎(chǔ)上達成合作關(guān)系，PPP項目必須進行公開招投標。在PPP項目的建設(shè)運營過程中，要堅持市場運作，確保項目質(zhì)量，降低項目成本。特別要強調(diào)的是，政府要切實履行監(jiān)督管理職責，發(fā)現(xiàn)問題及時解決，絕不能隨意更改、推諉塞責。

　　(三)堅持科學(xué)決策原則，確保項目“物有所值”。在PPP項目的選擇上，要進行充分的項目評估，比較PPP模式和傳統(tǒng)政府建設(shè)管理模式的優(yōu)劣，提高項目決策的科學(xué)性和合理性。從國際經(jīng)驗看，大多采用“物有所值”(Value for Money，VFM)評價方法。從國內(nèi)實踐看，由于缺乏有效的評估方法，對PPP項目的適用類型理解不清，PPP項目選擇有一定的盲目性，這也是很多PPP項目失敗的重要原因。因此，各級財政部門要會同有關(guān)方面，積極借鑒“物有所值”評價方法，在項目選擇時進行全面評估，對不同采購方式所對應(yīng)的資本結(jié)構(gòu)、運行成本及可獲得的利潤進行綜合分析，重點關(guān)注財政承諾、定價機制、風(fēng)險分擔、項目效率、運營成本等要素。同時，對質(zhì)量和公眾滿意度提升等有形投入價值，以及利益相關(guān)方參與度提高、組織能力增強、發(fā)展目標拓展等無形投入價值進行綜合分析，最終判定項目采用PPP模式的可行性。

　　(四)堅持激勵相容原則，激發(fā)社會資本活力和效率。PPP模式對社會資本的管理、執(zhí)行和融資能力有較高要求，需要以激勵約束機制為核心，以收益分配制度和績效考核制度為手段，充分調(diào)動社會資本參與PPP項目的積極性。一方面，要通過建立動態(tài)調(diào)整的收費定價或政府補貼機制，對社會資本產(chǎn)生足夠的吸引力，形成長期穩(wěn)定的投資回報預(yù)期。另一方面，要建立嚴格的績效評價機制，對項目運作、公共服務(wù)質(zhì)量和資金使用效率等進行綜合考核評價，確保項目建設(shè)運營達到預(yù)期效果。

　　(五)堅持公共利益最大化原則，有效平衡經(jīng)濟與社會效益。PPP是全新的公共服務(wù)提供方式，既涉及政府和社會資本的經(jīng)濟效益，又涉及政府和公眾的社會效益，既要避免社會資本利潤超出合理區(qū)間，公共服務(wù)價格高企引發(fā)公眾不滿情緒，又要保障社會資本長期合理回報，確保項目運營可持續(xù)，“度”的把握非常重要。因此，在進行項目設(shè)計時，要確保通過PPP模式使項目的經(jīng)濟效益和社會效益均有所提高。對社會效益較好、經(jīng)濟效益差的項目，可以考慮適度給予財政補貼。同時，要有效行使監(jiān)督管理權(quán)，對社會資本的行為進行有效制約，切實維護好公眾利益。

　　同志們，藍圖已經(jīng)繪就，路徑已經(jīng)明確。各級財政部門和相關(guān)企業(yè)一定要以十八屆三中全會精神為指引，按照“在學(xué)習(xí)上求真、在領(lǐng)會上求深、在貫徹上求實”的要求，融會貫通、真抓實干，緊密結(jié)合各地實際，創(chuàng)造性地把中央總體部署對接具體現(xiàn)實、化為具體方案、變成具體措施。以高度的政治責任感和崇高的歷史使命感，同心同德、狠抓落實，開拓進取、奮楫爭先，全面提升政府公共服務(wù)水平，共同譜寫PPP事業(yè)的新篇章!