基于制度視角的公共政策議程.
關(guān)鍵詞
公共政策議程，制度安排，內(nèi)在推動(dòng)任何公共政策的制定，對(duì)公共政策問(wèn)題的分析都是其邏輯起點(diǎn)，公共政策議程決定著社會(huì)問(wèn)題成為公共政策問(wèn)題，也影響到政策的可接受性和合法性。任何公共政策議程都是一定制度系統(tǒng)的產(chǎn)物，只有聯(lián)系制度才能準(zhǔn)確理解政策議程的本質(zhì)。由此，政策議程本質(zhì)上也是一種政策問(wèn)題決定的制度安排?；谥贫纫暯莵?lái)分析我國(guó)公共政策議程的過(guò)程和特征。
一、公共政策議程的設(shè)定
關(guān)于公共政策議程的性質(zhì)問(wèn)題，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為其實(shí)質(zhì)上是一種政府的行動(dòng)過(guò)程。公共政策議程通常是指有關(guān)社會(huì)公共問(wèn)題受到?jīng)Q策者高度重視，被正式納入其政策討論和被確定對(duì)政策問(wèn)題采取行動(dòng)的過(guò)程，也就是問(wèn)題有望獲得解決的過(guò)程。政策議程是在一定的制度基礎(chǔ)上構(gòu)建的。作為社會(huì)的行為規(guī)則，有效的制度可以減少不確定性，降低交易成本，擴(kuò)大人類(lèi)的選擇范圍，創(chuàng)造合作的條件，提供激勵(lì)機(jī)制，遏制“搭便車(chē)”等機(jī)會(huì)主義行為，使外部效應(yīng)內(nèi)部化，實(shí)現(xiàn)有限資源的配置效率。而不好的制度，則會(huì)起到相反的作用。
在政治系統(tǒng)中存在多種公共政策議程，目前學(xué)界多接受美國(guó)學(xué)者科布和愛(ài)爾德(1972)將公共政策議程分為兩種基本類(lèi)型，即系統(tǒng)議程和政府議程。
系統(tǒng)議程主要是在公眾系統(tǒng)范圍內(nèi)討論社會(huì)問(wèn)題，因而也被稱(chēng)為公眾議程，是一種非正式制度安排。本議程主要是對(duì)公眾比較關(guān)心的問(wèn)題通過(guò)傳媒，甚至大眾談話(huà)方式進(jìn)行討論，由此形成一種社會(huì)力量，引起決策者認(rèn)識(shí)和關(guān)注這些問(wèn)題。構(gòu)成系統(tǒng)議程的事項(xiàng)一般是公眾給予關(guān)注、事關(guān)政府職責(zé)的所有問(wèn)題，是一般性的抽象的問(wèn)題，如環(huán)境保護(hù)問(wèn)題、社會(huì)治安問(wèn)題，這種議程實(shí)際上是一種討論性的議程。政府議程是政府相關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)在其公共權(quán)力權(quán)限范圍內(nèi)對(duì)社會(huì)公共問(wèn)題進(jìn)行討論，是政府機(jī)關(guān)的行動(dòng)程序，是決策者對(duì)有關(guān)問(wèn)題依照特定的程序解決實(shí)際問(wèn)題的過(guò)程。政府議程都是由相關(guān)機(jī)構(gòu)提起，因而也被稱(chēng)為機(jī)構(gòu)議程，一般由界定議程、規(guī)劃議程、磋商議程和循環(huán)議程組成，屬于正式制度安排。構(gòu)成政府議程的事項(xiàng)則是公共政策制定者認(rèn)為有義務(wù)嚴(yán)肅對(duì)待甚至采取政策行動(dòng)予以解決的問(wèn)題，這些問(wèn)題往往是很具體的，如某條河流的水污染問(wèn)題、某個(gè)城市的交通擁堵問(wèn)題。一個(gè)問(wèn)題只有進(jìn)行機(jī)構(gòu)議程才能促使問(wèn)題的解決，才有可能引發(fā)公共政策的產(chǎn)生。
二、我國(guó)的公共政策議程的內(nèi)在推動(dòng)
政策議程作為一種政策問(wèn)題確立的制度安排，受到正式和非正式制度共同影響。在公共政策議程中，二者相互影響，相互滲透，共同決定著決策者的行為。在公共政策議程中決定政策問(wèn)題的一系列規(guī)章都是屬于正式制度的范疇，而影響政策問(wèn)題的確定的習(xí)俗、道德和公民政治文化，這些是非正式制度。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來(lái)，制度安排是支配經(jīng)濟(jì)單位之間可能合作與競(jìng)爭(zhēng)的方式的一種安排，是制度的具體化。
人們根據(jù)政府在議程建立中所起的不同作用以及創(chuàng)始者擴(kuò)散問(wèn)題的程度和方向進(jìn)行了分類(lèi)，提出外在創(chuàng)始型、政治動(dòng)員型、內(nèi)在創(chuàng)始型三種政策議程。外在創(chuàng)始型是由指體制外的個(gè)人或利益集團(tuán)提起進(jìn)入系統(tǒng)議程，然后通過(guò)院外集團(tuán)的活動(dòng)進(jìn)入政府議程；政治動(dòng)員型是具有權(quán)威作用的政治家提起政策議程進(jìn)入政府視野；內(nèi)在創(chuàng)始型是由體制內(nèi)的機(jī)構(gòu)或人員提出政策訴求，不希望經(jīng)過(guò)體制外的公眾系統(tǒng)直接進(jìn)入政府議程。當(dāng)然這是一種理想狀態(tài)，事實(shí)上進(jìn)入公共政策議程的不可能像模型一樣抽象，任何公共政策議程都是正式制度和非正式制度共同作用的結(jié)果。
(一)政策議程的創(chuàng)立
總的看來(lái)，在政策問(wèn)題的創(chuàng)始階段，我國(guó)政策問(wèn)題的創(chuàng)始者主要來(lái)源于各級(jí)政府、各級(jí)咨詢(xún)或參謀機(jī)構(gòu)、民情和民意、新聞媒體和突發(fā)事件。但其地位并不相同，政府是最基本的政策議程的創(chuàng)始者。這是因?yàn)椋旱谝唬捎谡臋?quán)力地位使其掌握了較全面的信息，從而主動(dòng)提出和整合問(wèn)題增加執(zhí)政的合法性；第二，我國(guó)傳統(tǒng)思維方式中，普通民眾不太重視自己周?chē)说挠^(guān)點(diǎn)，而看重政府的觀(guān)點(diǎn)。
(二)政策問(wèn)題的傳播
問(wèn)題是客觀(guān)存在的，要想成為政策問(wèn)題，必須要突破個(gè)體和一定區(qū)域的限制，因而問(wèn)題在一定人群和地域的傳播就至關(guān)重要。我國(guó)的公共政策傳播機(jī)制有自上而下單一方向、政府單一主體進(jìn)行傳播的特點(diǎn)，雖然目前公共政策傳播正在發(fā)生變化，傳播方式向信息網(wǎng)方式發(fā)展，也在建立政府與公眾的互動(dòng)機(jī)制。但是問(wèn)題一般是通過(guò)媒體和民眾直接傳播把問(wèn)題擴(kuò)展開(kāi)來(lái)，傳播媒介是報(bào)紙和文件。我國(guó)的大眾傳媒是以政府領(lǐng)導(dǎo)的主流媒體引導(dǎo)和影響著傳播的內(nèi)容和方式，往往能對(duì)政策議程的建立起到特殊作用。
(三)政策議程的決定
一個(gè)社會(huì)問(wèn)題要成為公共政策問(wèn)題必須經(jīng)過(guò)相關(guān)機(jī)構(gòu)的決定，在問(wèn)題決定階段，政府是其決策機(jī)構(gòu)，是政策議程決定的核心因素。政府之所以重要，主要是因?yàn)樗鼈儾粌H能夠影響決策的初始方向，更重要的是，它們是貫穿整個(gè)決策過(guò)程的重要變量。在問(wèn)題識(shí)別、傳播、決定階段，都起著決定性的作用。
從公共政策議程過(guò)程看，在我國(guó)的政治生活中，就是人民群眾討論和反映問(wèn)題，政府對(duì)人民群眾的意見(jiàn)進(jìn)行綜合和表達(dá)，使之成為政策問(wèn)題的過(guò)程。在我國(guó)，常常是政府主動(dòng)尋求和發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，對(duì)群眾的意見(jiàn)進(jìn)行綜合，并把它直接列入自己的議事日程。完全可以說(shuō)，政府是我國(guó)各種重大政策問(wèn)題的主要提出者，在政策問(wèn)題的提出過(guò)程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。同時(shí)我國(guó)政府理論的又一個(gè)特點(diǎn)就在于它特別強(qiáng)調(diào)政府的主體能動(dòng)性。這樣一來(lái)在政策議程領(lǐng)域政府就成為獨(dú)一無(wú)二的法權(quán)主體，這種內(nèi)在推動(dòng)體現(xiàn)在公共政策議程的各個(gè)階段，使我國(guó)的公共政策議程具有很強(qiáng)體制系統(tǒng)的內(nèi)在推動(dòng)特征，是一種“內(nèi)輸人”。
三、公共政策議程內(nèi)在推動(dòng)的制度基礎(chǔ)
新制度學(xué)派的代表人物道格拉斯·C·諾斯 (1999)在考察人類(lèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史時(shí)講過(guò)，“決定經(jīng)濟(jì)績(jī)效和知識(shí)技術(shù)增長(zhǎng)率的是政治經(jīng)濟(jì)組織的結(jié)構(gòu)。人類(lèi)發(fā)展的各種合作和競(jìng)爭(zhēng)的形式及實(shí)施將人類(lèi)活動(dòng)組織起來(lái)的那些規(guī)章制度，正是經(jīng)濟(jì)史的中心。”我國(guó)公共政策議程具有的內(nèi)在推動(dòng)特征是有其制度基礎(chǔ)的，依據(jù)諾斯的理論，在公共政策系統(tǒng)的內(nèi)部要素中起決定作用的是政策的組織結(jié)構(gòu)和由規(guī)范構(gòu)成的體制系統(tǒng)。
(一)壓力型體制的政策組織系統(tǒng)
政策的組織體制是政策議程中的重要方面，是公共權(quán)力的組織方式，它深刻影響政策的質(zhì)量與政策運(yùn)行。我國(guó)的公共權(quán)力的組織體制是一種壓力型體制，按照榮敬本(1998)的看法，所謂壓力型體制指的是一級(jí)政治組織(縣、鄉(xiāng))為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系。由此形成政策議程的科層占主導(dǎo)的政策組織。這種壓力型科層制組織系統(tǒng)按照地域劃分行政區(qū)域，決策權(quán)力與決策權(quán)威合法地集中于中央機(jī)構(gòu)，地方機(jī)構(gòu)在中央政府的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督下，在憲法和法律的范圍下行使決策權(quán)，權(quán)力的行使范圍和權(quán)限本身都有限。從法律上講，單一制條件下的地方權(quán)力是中央授予的，因而中央隨時(shí)可以收回?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》中明確提出，在國(guó)家和地方的權(quán)力劃分上，首先要遵循地方服從中央、下級(jí)服從上級(jí)的原則。從總體上看，機(jī)構(gòu)設(shè)置強(qiáng)調(diào)：第一，上下對(duì)應(yīng)，機(jī)構(gòu)對(duì)口；第二，由上到下，機(jī)構(gòu)的數(shù)目、規(guī)模逐層次遞減。由此導(dǎo)致科層制就成為政策議程的主導(dǎo)組織，這種科層制組織具有命令統(tǒng)一、層級(jí)分明、直線(xiàn)溝通的特征，當(dāng)然一些復(fù)雜的科層組織結(jié)構(gòu)還擁有咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，但權(quán)力都集中在上層。
(二)民主集中制的政策決策體制
這里的政府是指公共權(quán)力的行使機(jī)構(gòu)，在我國(guó)政治生活中，政府組織中還包括社團(tuán)。因?yàn)樯鐖F(tuán)的力量很有限，在一定程度上依附于政府，這決定了它不能成為獨(dú)立的政治主體，盡管考慮到我國(guó)社團(tuán)帶有很強(qiáng)的公益性質(zhì)，一些非政府組織被認(rèn)為是一個(gè)準(zhǔn)事業(yè)單位，因而把社團(tuán)歸為最廣義的政府體系中去，它們不能成為像西方那樣的利益集團(tuán)，或者至少可以說(shuō)，它們還沒(méi)有成為利益集團(tuán)。在公共政策議程中，政府在其中起到至關(guān)重要的作用，尤其是在我國(guó)這樣一個(gè)發(fā)展中國(guó)家。葉?？?middot;德洛爾(1968)認(rèn)為，政府機(jī)構(gòu)對(duì)政策制定的影響在發(fā)展中國(guó)家要比發(fā)達(dá)國(guó)家大得多，他指出：“由于發(fā)展中國(guó)家存在的政策問(wèn)題少，所以大部分政策問(wèn)題都能進(jìn)入政府內(nèi)閣的議事日程。而且在發(fā)展中國(guó)家一般不存在專(zhuān)業(yè)性的文官系統(tǒng)，因而行政部門(mén)在絕大部分政策制定中都起到核心作用。另外，發(fā)展中國(guó)家的權(quán)力更為集中，政務(wù)部門(mén)有更多的決策自主權(quán)。”
政府體制涉及組織結(jié)構(gòu)、工作程序、代表制度、選舉制度等多種因素，這些因素對(duì)政策議程的建立都有很大的影響。政策議程能否建立，很多時(shí)候取決于政府體制的開(kāi)放程度。社會(huì)問(wèn)題能否被政府所關(guān)注不僅依賴(lài)于社會(huì)大眾的發(fā)動(dòng)，而且還需要政府系統(tǒng)自身的努力。一定的政府體制從制度上規(guī)定了信息的溝通渠道和利益的表達(dá)方式，從而形成協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系的組織體制。
四、結(jié)語(yǔ)
在現(xiàn)實(shí)政治生活中，多數(shù)規(guī)則是決策的基本制度，多數(shù)規(guī)則的循環(huán)特征使得投票次序與結(jié)果呈正比例關(guān)系，因而對(duì)投票議程進(jìn)行控制，就可以控制根據(jù)多數(shù)規(guī)則作決策的任意性。壓力型科層制的政策組織系統(tǒng)和民主集中制的政策決策體制，導(dǎo)致了我國(guó)公共政策議程具有很強(qiáng)的內(nèi)在推動(dòng)特征。