公共政策論文范文集錦
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試論利益集團(tuán)對(duì)我國(guó)公共政策的影響
學(xué)術(shù)界對(duì)利益集團(tuán)的概念有諸多說法。20世紀(jì)50年代,戴維?杜魯門首次提出“利益集團(tuán)”的稱謂,他認(rèn)為利益集團(tuán)是任何建立在享有一個(gè)或更多共同看法基礎(chǔ)上,并且向社會(huì)其他集團(tuán)或組織提出某種要求的組織。”英國(guó)學(xué)者格雷海姆?威爾遜在其著作《美國(guó)的利益集團(tuán)》中寫到“一個(gè)利益集團(tuán)是一種組織,它設(shè)法代表一些有著一種或幾種共同利益或共同信念的個(gè)人或集團(tuán)。”
這里,我們可以對(duì)其作出這樣的定義:利益集團(tuán)是在某些方面擁有共同利益或共同態(tài)度的社會(huì)成員所聯(lián)合而成的社會(huì)組織。它以增進(jìn)組織成員的共同利益為目標(biāo),時(shí)常通過其組織優(yōu)勢(shì)對(duì)政策的制定者施加一定的壓力的方式來達(dá)成其目標(biāo),所以也稱為“壓力集團(tuán)”。
一、我國(guó)的利益集團(tuán)及其在政策制定過程中的影響
(一)我國(guó)利益集團(tuán)形成的背景和現(xiàn)狀
改革開放以前的中國(guó),社會(huì)大眾的現(xiàn)實(shí)利益分化尚不明顯,傳統(tǒng)的政治話語斷然否認(rèn)不同社會(huì)階層存在著利益上的差別,因此不承認(rèn)利益集團(tuán)的存在。改革開放和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來,社會(huì)階級(jí)階層結(jié)構(gòu)分化劇烈,新的利益階層逐步形成,各種利益取向的利益群體也不斷涌現(xiàn),活躍于社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化領(lǐng)域,并積極通過各種途徑擴(kuò)大其影響,向政策制定者表達(dá)其利益訴求,或者提出各種政策意見和建議,以期影響政策結(jié)果。在這樣的社會(huì)現(xiàn)實(shí)下,利益集團(tuán)一詞才大方地進(jìn)入了人們的視野,成為分析和研究我國(guó)社會(huì)變遷、政治治理的又一嶄新視角。
1.我國(guó)利益集團(tuán)形成的背景和條件
(1)改革開放和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來,我國(guó)的經(jīng)濟(jì)成分、組織形式、就業(yè)方式和分配方式日益多樣化,社會(huì)利益結(jié)構(gòu)不斷分化重組,社會(huì)利益群體日益多樣化,這使利益集團(tuán)的大量形成和逐步發(fā)展具有了客觀的社會(huì)基礎(chǔ)。
(2)公民利益意識(shí)的覺醒和維權(quán)意識(shí)的加強(qiáng),特別是具有相似利益的人們?yōu)榫S護(hù)和實(shí)現(xiàn)共同利益的集團(tuán)意識(shí)的形成(集團(tuán)意識(shí)是客觀上具有共同利益基礎(chǔ)的社會(huì)群體,對(duì)自身利益的認(rèn)知以及運(yùn)用集體力量實(shí)現(xiàn)或維護(hù)其利益的意愿和傾向),為利益集團(tuán)的產(chǎn)生提供了心理基礎(chǔ)。
(3)政治民主化法治化進(jìn)程的加快以及黨和政府在保障公民權(quán)利方面卓有成效的改革與發(fā)展,為利益集團(tuán)的形成提供了宏觀的政治條件和制度背景。
(4)現(xiàn)代交通與信息技術(shù)的發(fā)展使得人們之間的聯(lián)系日益方便快捷,大大節(jié)省了利益群體的組織化成本,為利益集團(tuán)的形成提供了現(xiàn)代技術(shù)支持。這些條件的聚合使得我國(guó)利益集團(tuán)的大量形成成為一種客觀的必然趨勢(shì)。
2.我國(guó)社會(huì)利益集團(tuán)的基本形態(tài)和種類
中國(guó)現(xiàn)有社會(huì)利益集團(tuán),總體上說,大多并沒有完備的組織形態(tài),也沒有固定的組織架構(gòu),只是松散地、自發(fā)地、臨時(shí)性地“結(jié)伙”,以協(xié)同行動(dòng),表達(dá)其特定的利益訴求。部分有規(guī)范組織形式的利益集團(tuán),多以社團(tuán)、協(xié)會(huì)、商會(huì)、聯(lián)合體(會(huì))、委員會(huì)等形態(tài)存在。也有以幫派、行會(huì)等形態(tài)存在的利益集團(tuán)。
目前,中國(guó)民政部把全部社會(huì)團(tuán)體分成四類:一是學(xué)術(shù)性團(tuán)體,指從事自然科學(xué)、社會(huì)科學(xué)一級(jí)交叉學(xué)科研究的團(tuán)體;二是行業(yè)性團(tuán)體,指由同行業(yè)的企業(yè)自愿組織的團(tuán)體,如行業(yè)協(xié)會(huì);三是專業(yè)性團(tuán)體,指由專業(yè)人員組成或以專業(yè)技術(shù)、專門資金為從事某項(xiàng)事業(yè)而成立的社會(huì)團(tuán)體;四是聯(lián)合性團(tuán)體,指人群的聯(lián)合體或團(tuán)體的聯(lián)合體。
(二)我國(guó)利益集團(tuán)在政策制定過程中的影響
我國(guó)目前正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期,日益分化的利益格局使得利益集團(tuán)的產(chǎn)生難以避免,同時(shí),漸趨成型的各種利益集團(tuán)已經(jīng)對(duì)我國(guó)公共政策的制定產(chǎn)生了巨大影響。目前我國(guó)社會(huì)利益集團(tuán)在公共政策制定過程中,對(duì)政治生活會(huì)產(chǎn)生怎樣的影響?手段是什么?后果如何?下面我們分別進(jìn)行分析。
1.影響方式
(1)說服。即利益集團(tuán)采用拜訪、書信、遞交研究報(bào)告結(jié)果等方式,對(duì)有關(guān)的決策者進(jìn)行勸說,明確表達(dá)民眾的需要,這里,說服的理由往往不在于其自身的利益,而是投其所好,分析這樣做對(duì)各方的好處,它是通過正規(guī)渠道的進(jìn)行的,它不以金錢為基礎(chǔ)實(shí)施,因而絕不同于美國(guó)利益集團(tuán)的游說。
(2)利用專家顧問團(tuán)體。黨、政府、人大為了保證決策的科學(xué)化、民主化建立的大量的咨詢機(jī)構(gòu)、智囊團(tuán),聘請(qǐng)了大批各行各業(yè)的專家為顧問,許多利益集團(tuán)就可以利用本集團(tuán)內(nèi)的專家顧問團(tuán)體與決策機(jī)關(guān)的智囊機(jī)構(gòu)保持密切的關(guān)系,對(duì)政策制定和決定施加重大影響。
(3)需求社會(huì)同盟。即當(dāng)利益集團(tuán)自身不足以影響政策制定時(shí),可以與其他有利害關(guān)系的集團(tuán)結(jié)成聯(lián)盟或運(yùn)用傳播媒體以爭(zhēng)取盡可能多的民眾的支持,從而對(duì)決策者形成強(qiáng)大的壓力,使有關(guān)利益集團(tuán)的意愿所針對(duì)的問題被提上決策日程或重新考慮。
此外,利用個(gè)人關(guān)系、尋求代理者,按一定準(zhǔn)則都是我國(guó)利益集團(tuán)對(duì)政策制定施加影響的方式"
2.影響的渠道
(1)黨和政府。它們是利益團(tuán)最重要的利益表達(dá)渠道,一般情況下,在涉及集團(tuán)利益比較廣泛,帶有根本性和全局性的問題上,利益集團(tuán)常與執(zhí)政黨進(jìn)行溝通,而在可能較少牽涉其他集團(tuán)引起政治沖突的不大的問題上,利益集團(tuán)則采用與政府接近的辦法,在預(yù)先設(shè)定的政策范圍內(nèi)活動(dòng)
(2)立法機(jī)構(gòu)。我國(guó)立法機(jī)構(gòu)并不是惟一從事決策的機(jī)構(gòu),重要的政策決策權(quán)主要集中在黨和政府手中,這是立法機(jī)構(gòu)作為利益表達(dá)渠道的功能受到很大的限制。盡管如此,作為立法機(jī)構(gòu)的各級(jí)人民代表大會(huì)是代表人民利益的,因而利益集團(tuán)也可利用自身優(yōu)勢(shì),在社會(huì)中展開調(diào)查,搜集信息,向各級(jí)人大反映人民的意愿,并提供相應(yīng)的可供選擇的政策方,從而對(duì)全國(guó)人大以及地方各級(jí)人大的決策施加影響。
(3)大眾傳播媒介。利益集團(tuán)可以通過傳播媒介向公眾傳送特定的信息,爭(zhēng)取大眾輿論的同情和支持,以引起決策者對(duì)某些容易忽視的問題的重視。中國(guó)正邁向更加開放的社會(huì)大眾傳播媒介將成為公眾和利益集團(tuán)向決策者轉(zhuǎn)達(dá)利益要求的重要渠道。
二、利益集團(tuán)影響下對(duì)我國(guó)加強(qiáng)政府能力建設(shè)的思考
(一)加強(qiáng)政府能力建設(shè)的必要性
隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,社會(huì)成員之間的利益將越來越分殊化、多元化和異質(zhì)化,人們的利益意識(shí)會(huì)越來越自覺,組織化程度會(huì)越來越高,社會(huì)利益集團(tuán)會(huì)越來越多,利益集團(tuán)之間的關(guān)系會(huì)越來越復(fù)雜,在社會(huì)政治生活中的影響力也會(huì)越來越大。
客觀而言,利益集團(tuán)影響公共決策并非都是壞事,但必須有個(gè)前提,這就是,社會(huì)中存在多個(gè)力量相近的利益集團(tuán),它們之間的博弈能夠形成一個(gè)大致均衡的利益格局。由于我國(guó)是社會(huì)主義的國(guó)家,又實(shí)行中央集權(quán)式的統(tǒng)治,這些都限制了我國(guó)利益集團(tuán)在國(guó)家的政治生活中進(jìn)行各種活動(dòng)。而且我國(guó)利益集團(tuán)是在改革開放后形成和發(fā)展起來的,有的是原先的組織演變而來的,和政府有著不可分割的血脈聯(lián)系,自身的發(fā)展又不夠成熟和完善,再加上我國(guó)自身文化的特點(diǎn)所熏陶,使得我國(guó)的利益集團(tuán)在轉(zhuǎn)型期不能民主、平等而又賦有效率的參加國(guó)家的社會(huì)和政治生活,從而陷人了參與政治活動(dòng)、表達(dá)利益要求和心聲而又遇到諸多障礙和困難的困境中。
不難看出,我們現(xiàn)在的問題是,利益集團(tuán)的政治化趨勢(shì)越來越明顯。與此同時(shí),強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)太強(qiáng),弱勢(shì)利益集團(tuán)又太弱,后者根本構(gòu)不成對(duì)前者的制約。這樣勢(shì)必出現(xiàn)由某個(gè)利益集團(tuán)影響甚至操控公共政策的情況,從而將嚴(yán)重破壞公共政策的公共性與正義性,使政策淪為精英、有錢人的工具。更嚴(yán)重的問題還在于,在現(xiàn)行決策體制下,部門和地方容易被利益集團(tuán)所“俘獲”,形成一種“合謀共生”關(guān)系。在這種環(huán)境下,政府面對(duì)的不再是勢(shì)單力薄的個(gè)體管理對(duì)象,而是組織化、集團(tuán)化的行政相對(duì)方。這時(shí),政府是否有能力均衡公正地協(xié)調(diào)好各利益群體和利益集團(tuán)的利益,是否有能力妥善應(yīng)對(duì)各利益集團(tuán)的政治壓力,始終代表和維護(hù)最廣大人民群眾整體利益和根本利益,是否有能力使各利益集團(tuán)的愿望和訴求在政府決策中得到充分的表達(dá)和有效的整合,能否防止某些利益集團(tuán)將自己的利益凌駕于公共利益之上而成為既得利益集團(tuán),這些問題不僅是中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中具有重大現(xiàn)實(shí)意義的理論問題,也是具有重要理論意義的現(xiàn)實(shí)問題。因此,加強(qiáng)政府能力建設(shè)是利益集團(tuán)政治化條件下中國(guó)政治與行政發(fā)展的必然要求。
(二)提升政府能力的途徑和方式
1.提升政府對(duì)不同類型利益集團(tuán)的調(diào)控能力
在利益多元化條件下,所有合法利益集團(tuán)的所有合法利益都不應(yīng)該忽略,但也應(yīng)該明確,那種讓所有的利益集團(tuán)都滿意的“帕累托”型的政策將很少存在。這時(shí),最重要的是必須考慮并滿足最大多數(shù)人的利益要求。要代表和實(shí)現(xiàn)最大多數(shù)人的利益,政府就必須提高自己的調(diào)控能力,根據(jù)不同利益集團(tuán)的形態(tài)、性質(zhì)、資源,采取不同的方針政策進(jìn)行調(diào)控。
(1)打擊違法利益集團(tuán),保護(hù)合法利益集團(tuán),扶持公共利益集團(tuán)。對(duì)于非法利益集團(tuán),無論是其追求的是非法的利益還是以非法的手段追求利益,都必須依法予以打擊和制裁,并從源頭上鏟除其生存和發(fā)展的土壤,特別要注意防止和鏟除那些披著合法外衣的非法利益集團(tuán);對(duì)于那些得到國(guó)家法律法規(guī)許可、經(jīng)有關(guān)部門登記注冊(cè)的社團(tuán)性利益集團(tuán),政府必須采取有力措施保護(hù)其合法權(quán)益不受侵犯;對(duì)于那些雖未經(jīng)政府有關(guān)部門審批,但其追求的是合法利益的民間性利益集團(tuán),公民自助性與興趣性組織等,其合法權(quán)益也應(yīng)得到承認(rèn)、重視和保護(hù);對(duì)公共利益集團(tuán),政府要予以扶持。
(2)限制和規(guī)范特殊利益集團(tuán)。目前,影響比較大的特殊利益集團(tuán)主要是那些以地區(qū)、部門為依托,借助公共權(quán)力獲取利益具有壟斷地位的企業(yè)、官商不分的企業(yè)等。對(duì)這些特殊利益集團(tuán),應(yīng)逐步進(jìn)行限制和規(guī)范:在承認(rèn)其既得利益的基礎(chǔ)上,限制其壟斷特權(quán),規(guī)范他們行為,重新建立商業(yè)游戲規(guī)則,迫使它們由靠壟斷、尋租轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽考夹g(shù)創(chuàng)新、高質(zhì)量服務(wù)、良好信譽(yù)等謀求利益最大化;同時(shí),盡可能地引入有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,打破既得利益集團(tuán)的壟斷地位。
(3)關(guān)懷社會(huì)弱勢(shì)群體,提高他們的組織化程度。目前,弱勢(shì)群體的利益得不到有效維護(hù)是當(dāng)前影響社會(huì)政治穩(wěn)定的重要因素,而他們利益得不到維護(hù)的一個(gè)重要原因是他們的組織化程度低,他們的聲音難以引起人們和決策者的注意。因此,提高他們的組織化程度,培植與他們利益一致的組織是必要的。
2.提升政府尤其是中央政府的整合能力
利益整合是政府的一項(xiàng)基本職能。社會(huì)利益越是多元化、集團(tuán)化,利益關(guān)系越是復(fù)雜化,利益整合就越重要。在利益多元化和利益集團(tuán)政治化的條件下,在我們這樣一個(gè)多民族的發(fā)展中大國(guó),如果沒有一個(gè)有權(quán)威的利益整合中心,利益沖突的協(xié)調(diào)就非常困難,整個(gè)社會(huì)是很容易搞散的。不僅現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)不了,而且必然陷入混亂的深淵。因此,提高政府、特別是中央政府的整合能力,這是中國(guó)特殊國(guó)情的特殊要求。
(1)提高思想整合能力。即提高政府運(yùn)用政治符號(hào)和思想文化資源在各利益集團(tuán)之間制造共識(shí)的能力。在利益多元化的情況下,政府如果沒有思想整合能力,社會(huì)就會(huì)患上意識(shí)形態(tài)的“失語癥”,各個(gè)利益集團(tuán)的意識(shí)形態(tài)必將爭(zhēng)吵不休,社會(huì)的精神秩序就會(huì)被瓦解。因此,應(yīng)該通過意識(shí)形態(tài)的變革和創(chuàng)新,保持政府所倡導(dǎo)的意識(shí)形態(tài)的影響力、吸引力、感召力和主導(dǎo)性,在全社會(huì)形成共同信念和精神支柱。
(2)提高精英整合能力。對(duì)于正在領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)代化建設(shè)的政府來說,必須具有將現(xiàn)代化各階層的代表人物、優(yōu)秀分子通過各種渠道吸納到現(xiàn)行的政治體系的能力,防止他們?cè)隗w制外進(jìn)行政治動(dòng)員。這意味著,在反對(duì)政治多元化和多黨制的同時(shí),政府必須要提高自己所代表的社會(huì)利益的廣泛性,擴(kuò)大現(xiàn)有政府體制對(duì)合法利益集團(tuán)的包容性。
(3)提高經(jīng)濟(jì)整合能力。通過政府的政策。如稅收政策、區(qū)域發(fā)展政策、社會(huì)保障制度、轉(zhuǎn)移支付制度等,防止和化解貧富兩極分化的趨勢(shì),維護(hù)社會(huì)的整合和協(xié)調(diào)發(fā)展。
(三)提升政府的自主能力
自主能力是政府維持自身自主性、使政策過程免受特定利益集團(tuán)左右的能力。政府的自主性是相對(duì)于各利益集團(tuán)而言的。政府本身是一種獨(dú)立的力量,具有自己獨(dú)特的活動(dòng)、利益和運(yùn)作手段。政府自主性的決定因素是其所代表的利益與社會(huì)上各種單個(gè)或集體形式特殊利益相脫離。如果政府沒有較高的自主性,它就有可能被某些利益集團(tuán)所左右,就不能在各利益集團(tuán)的搏弈中處于超然地位,就不能公平地代表好、維護(hù)好和實(shí)現(xiàn)好社會(huì)公共利益。因此,在社會(huì)利益多元化、利益集團(tuán)政治化條件下的政府治理中,政府的自主能力建設(shè)非常重要。
1.要防止政府自身成為特殊利益集團(tuán)。如果政府及其工作人員公開或半公開地追求自身的部門和小團(tuán)體利益,或者在政策制定上明顯傾向于強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán),就將使政府在公眾心目中喪失其成為社會(huì)公平代表的象征意義。
2.要防止利益集團(tuán)的結(jié)盟,尤其是社會(huì)利益集團(tuán)與政府內(nèi)部特殊利益集團(tuán)的結(jié)盟。如果利益集團(tuán)之間在利益的驅(qū)動(dòng)下進(jìn)行某種形式的結(jié)盟,將對(duì)政府的自主性和權(quán)威提出挑戰(zhàn)。例如廈門遠(yuǎn)華走私案、湛江走私案等實(shí)質(zhì)是社會(huì)的非法利益集團(tuán)與政權(quán)機(jī)關(guān)內(nèi)部非法利益集團(tuán)的結(jié)盟,這種結(jié)盟的結(jié)果使地方政權(quán)完全喪失自主性和公共性。
3.要慎重對(duì)待一些利益集團(tuán)跨地區(qū)、跨行業(yè)的組織發(fā)展,特別要防止出現(xiàn)與現(xiàn)行政治體制分庭抗禮的全國(guó)性政治利益集團(tuán)。例如我們都知道的“”組織,從一個(gè)區(qū)域性組織逐步轉(zhuǎn)化為全國(guó)性超大組織,從一個(gè)以健身強(qiáng)體為宗旨的利益集團(tuán)轉(zhuǎn)化為一個(gè)反政府的邪教組織和國(guó)外敵對(duì)勢(shì)力的工具。從中我們可以看出,對(duì)任何利益集團(tuán)組織的迅速擴(kuò)展要有高度的政治敏銳性,防止它們?cè)谝欢ǖ臈l件下轉(zhuǎn)化為挑戰(zhàn)現(xiàn)行政治制度權(quán)威的全國(guó)性政治利益集團(tuán)。
三、結(jié)束語
利益集團(tuán)是現(xiàn)代政治的重要元素,在許多西方國(guó)家被看成政治生活中的常態(tài)。改革開放以前的中國(guó),社會(huì)大眾的現(xiàn)實(shí)利益分化尚不明顯,傳統(tǒng)的政治話語斷然否認(rèn)不同社會(huì)階層存在著利益上的差別,因此我國(guó)是不承認(rèn)利益集團(tuán)的存在的。改革開放以來,尤其是九十年代中后期,隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的推進(jìn)和改革開放的不斷深入,社會(huì)階級(jí)階層結(jié)構(gòu)分化劇烈,社會(huì)利益結(jié)構(gòu)也發(fā)生了深刻變化,原有的社會(huì)利益格局被打破,新的利益階層逐步形成。各種利益取向的利益群體也不斷涌現(xiàn),活躍于社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化領(lǐng)域,并積極開展社會(huì)參與,通過各種途徑擴(kuò)大其影響,向政策制定者表達(dá)其利益訴求,或者提出各種政策意見和建議,以期影響政策結(jié)果。面對(duì)這樣的社會(huì)現(xiàn)實(shí),利益集團(tuán)一詞終于大大方方地進(jìn)入了人們的視野,成為分析和研究我國(guó)社會(huì)變遷、政治治理的又一嶄新視角。在社會(huì)利益多元化、利益主體組織化、利益集團(tuán)政治化條件下,社會(huì)利益集團(tuán)不斷形成并進(jìn)入政治過程是新形勢(shì)下我國(guó)政府行政環(huán)境的一個(gè)重要特點(diǎn)。中國(guó)政治發(fā)展的一個(gè)必然要求是加強(qiáng)政府能力建設(shè),提高政府對(duì)各利益集團(tuán)的調(diào)控能力、整合能力和自主能力。政府是否有能力均衡公正地協(xié)調(diào)好各利益群體和利益集團(tuán)的利益,不僅是中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中具有重大現(xiàn)實(shí)意義的理論問題,也是具有重要理論意義的現(xiàn)實(shí)問題。
我國(guó)高等教育政策評(píng)析
教育政策可以簡(jiǎn)要地定義為一個(gè)國(guó)家為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的教育發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)而制定的關(guān) 于教育的行動(dòng)準(zhǔn)則｡教育政策的重要性是與教育成為國(guó)家事業(yè)和公共事業(yè)緊密相聯(lián)的｡“在 近代國(guó)家出現(xiàn)之前,教育被看成是私事,因而不時(shí)興教育政策｡隨著近代國(guó)家公共教育制度的 確立,國(guó)家的教育政策變得重要了｡”〔1〕由此可見,教育政策乃是直接規(guī)約與指引 教育發(fā)展的重要引導(dǎo)｡
一､教育政策與我國(guó)高等教育的歷史性發(fā)展
(一)教育政策的撥亂反正與高等教育的蓬勃發(fā)展
20世紀(jì)70年代末以來,我國(guó)高等教育的發(fā)展是在改革開放的總政策指引下推進(jìn)的｡ 改革開放 的第一步是教育戰(zhàn)線的撥亂反正｡這里的政策之“正”,有正常､正確之義,而政策本身又 寓含著一種求發(fā)展､求創(chuàng)新的意蘊(yùn)｡恢復(fù)高考這一教育政策的出臺(tái),為當(dāng)時(shí)在全社會(huì)營(yíng)造尊 重知識(shí)､尊重人才和“不拘一格降人才”的氣氛起到了十分重要的引導(dǎo)作用｡恢復(fù)高考之后 ,我國(guó)開始著手建構(gòu)具有自身特色的高等教育層級(jí)體系｡1980年2月,五屆人大十三次會(huì)議通 過了《中華人民共和國(guó)學(xué)位條例》,這部條例的頒行與實(shí)施對(duì)于“促進(jìn)我國(guó)科學(xué)專門人才的 成長(zhǎng),促進(jìn)各門學(xué)科學(xué)術(shù)水平的提高和教育､科學(xué)事業(yè)的發(fā)展以適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的 需要”〔2〕,都具有十分深遠(yuǎn)的意義｡
(二)教育政策創(chuàng)新與高等教育的體制改革
20世紀(jì)80年代中期以來,我國(guó)高等教育的改革主要以體制改革為重心,并通過體制改 革來促進(jìn) 教育發(fā)展的｡1985年發(fā)布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》指出,中國(guó)建設(shè)事業(yè)成敗 的關(guān)鍵在于人才問題,而要多出人才,出好人才,就要進(jìn)行教育體制改革,擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán) ,調(diào)整教育結(jié)構(gòu)｡在這一新政策精神的指引下,我國(guó)高等教育的體制改革開始有聲有色地推 進(jìn)｡20世紀(jì)90年代以來,我國(guó)高等教育的體制改革不斷深入并且取得了突出的進(jìn)展與成效｡ 高等教育機(jī)構(gòu)不僅逐步形成了以國(guó)家舉辦為主,社會(huì)各界積極參與舉辦的新格局,而且還改 革了高等教育的管理體制,建立了國(guó)家和省級(jí)政府兩級(jí)管理的新體制｡〔3〕我國(guó)高等 教育 體制改革的逐步深入及其取得的突出進(jìn)展與成效,與高等教育的政策創(chuàng)新是密不可分的｡
(三)高等教育大眾化政策與高等教育發(fā)展的新目標(biāo)
實(shí)現(xiàn)大眾化是我國(guó)關(guān)于高等教育發(fā)展的重要政策決定,它反映出我國(guó)高等教育發(fā)展 的新目標(biāo) 與追求｡實(shí)現(xiàn)高等教育大眾化的政策決定所具有的創(chuàng)新意義,決不囿于高等教育發(fā)展及整個(gè) 教育事業(yè)的發(fā)展,這是新世紀(jì)國(guó)家進(jìn)一步貫徹科教興國(guó)戰(zhàn)略的重大決策,它指向的是綜合國(guó)力 的增強(qiáng)與中華民族的偉大復(fù)興｡
二､我國(guó)高等教育改革政策的特征
我國(guó)高等教育能得到迅速而健康的發(fā)展是與國(guó)家教育改革政策的引導(dǎo)分不開的｡回 顧我國(guó)幾十年來的教育政策,不難發(fā)現(xiàn)有以下幾個(gè)共同特征:
(一)教育政策的制定保持了連貫性
教育改革政策的一致性和連貫性是教育改革政策科學(xué)化和有效性的重要保證｡在19 85年開始 的教育改革過程中,黨和政府制定了周密的改革方案,多次召開教育工作會(huì)議,從區(qū)域性試 點(diǎn)入手,逐步推動(dòng)改革進(jìn)程,保證了教育政策的銜接和改革步伐的漸進(jìn)性,使高等教育改革 得以穩(wěn)步前進(jìn)｡
(二)教育政策的內(nèi)容以體制改革為主線
教育改革是以思想觀念的改變?yōu)橄葘?dǎo),以教學(xué)改革為核心,以體制改革為關(guān)鍵的｡ 因此,從 制定《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》起,黨中央就明確指出教育改革要以體制改革為 主,并在每一部文件中都詳細(xì)規(guī)劃了我國(guó)教育體制､投資體制､招生和就業(yè)體制､內(nèi)部管理 體制的具體改革目標(biāo)和措施,使各級(jí)各類教育改革活動(dòng)都在體制的規(guī)范下有序進(jìn)行｡
(三)教育政策的實(shí)施以區(qū)域化為主,以局部帶動(dòng)整體
首先,從地理位置上來看,教育改革政策以東部地區(qū)的省､自治區(qū)､直轄市為主線 ,逐步向 西部推進(jìn),利用東部的人才和經(jīng)驗(yàn)帶動(dòng)西部乃至全國(guó)的快速發(fā)展;其次,從教育提高經(jīng)濟(jì)增 長(zhǎng)點(diǎn)入手,逐步促進(jìn)教育普及化､全球化､終身化,與世界教育并軌;最后,從改革教育觀 入手,改革教育制度體系､教育內(nèi)容和方法,完成教育體系的全面更新｡
(四)教育政策的取向是教育的法制化､經(jīng)營(yíng)化､大眾化
1.法制化｡1978年以來,黨和政府制定了一系列教育法律､法規(guī)和規(guī)章,如《中華 人民共和 國(guó)教育法》､《中華人民共和國(guó)學(xué)位條例》､《中華人民共和國(guó)高等教育法》等｡這些文件 不僅維護(hù)了公民受教育的權(quán)利,而且規(guī)范了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下高等教育發(fā)展的規(guī)模和速度,也 保證了高等學(xué)校充分行使國(guó)家宏觀指導(dǎo)下的辦學(xué)自主權(quán)｡
2.經(jīng)營(yíng)化｡1993年的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》指出“科技要面向經(jīng)濟(jì)”,高等教育要培 養(yǎng)直接參加社會(huì)主義建設(shè)的“應(yīng)用型人才”｡國(guó)家注重培養(yǎng)教育市場(chǎng)､就業(yè)市場(chǎng),完善競(jìng)爭(zhēng) 機(jī)制,使高校與其他學(xué)校､企業(yè)聯(lián)合,發(fā)揮高級(jí)知識(shí)人才的科技創(chuàng)新能力,以產(chǎn)業(yè)化的形式 進(jìn)行自我經(jīng)營(yíng),提高知識(shí)和經(jīng)濟(jì)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力｡
3.社會(huì)化｡20世紀(jì)90年代初,高等教育大眾化理論在我國(guó)學(xué)術(shù)界開始引起廣泛的討論與關(guān)注, 政府在1998年將實(shí)現(xiàn)大眾化正式列為高等教育的發(fā)展目標(biāo)｡例如,教育部在1998年12月24日 提出的《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》中指出,到2010年,高等教育入學(xué)率要接近15%｡15% 的高等教育入學(xué)率是高等教育進(jìn)入大眾化階段的主要標(biāo)志,由此可見,國(guó)家對(duì)于高等教育的 政策已經(jīng)從以前的“精英教育”轉(zhuǎn)向“大眾化教育”｡
三､高等教育的持續(xù)發(fā)展與教育政策創(chuàng)新
(一)我國(guó)高等教育的發(fā)展對(duì)政策創(chuàng)新的進(jìn)一步需求
新世紀(jì)初我國(guó)高等教育正在沿著已經(jīng)啟動(dòng)的實(shí)現(xiàn)大眾化之路向前邁進(jìn),從政策的角 度來看, 我國(guó)高等教育在這一進(jìn)程中必然會(huì)對(duì)教育政策的進(jìn)一步調(diào)整､變革與創(chuàng)新不斷提出新的要求 ｡
1.擴(kuò)招政策需要進(jìn)一步調(diào)整與變革
近年來,擴(kuò)招的實(shí)踐表明,擴(kuò)招政策盡管產(chǎn)生了積極的社會(huì)影響,但這一政策的繼續(xù)實(shí)施仍然 有許多問題值得深思與研究｡例如,我國(guó)高校年招生規(guī)模怎樣科學(xué)地確定;高校招生的科類 結(jié)構(gòu)和層次結(jié)構(gòu)怎樣才能更趨于合理并保持合理的張力;我國(guó)高?，F(xiàn)行的招生方式是否有值 得商榷之處等這一系列涉及招生政策的問題都有待更科學(xué)地解答｡在以實(shí)現(xiàn)大眾化謀求高等 教育新發(fā)展的過程中,高校的招生與擴(kuò)招政策需要適時(shí)調(diào)整､變革與更新｡
2.高等教育體制需要進(jìn)一步創(chuàng)新
我國(guó)高等教育體制改革雖然已經(jīng)取得明顯的進(jìn)展與成效,但體制創(chuàng)新的任務(wù)依然任重而道遠(yuǎn) ｡首先,高等教育辦學(xué)體制的改革需要繼續(xù)深化｡我國(guó)民辦高等教育已呈發(fā)展之勢(shì),但民辦高 等教育在發(fā)展過程中也遇到政策界限不清或不明的困擾｡我們既需要有更積極的支持性政策 鼓勵(lì)民辦高等教育的發(fā)展,又需要使民辦高等教育的發(fā)展嚴(yán)格遵循政策或法律的要求與規(guī)范 ｡其次,高等教育管理體制的改革需要繼續(xù)深化｡高等教育管理體制的改革與辦學(xué)體制的改 革密切聯(lián)系,辦學(xué)體制改革的深化必然要求高等教育管理體制改革的深化｡尤其是在加入WTO 之后,我國(guó)高等教育的辦學(xué)形式發(fā)生了一些新的變化,這也要求管理體制的進(jìn)一步創(chuàng)新｡
3.高等教育的質(zhì)量政策需要深入研究
質(zhì)量是高等教育的生命線｡“在規(guī)模迅速擴(kuò)大的同時(shí),必須始終把提高教育質(zhì)量擺在重要的 位置,這是實(shí)現(xiàn)高等教育持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)和前提,也是代表廣大人民群眾根本利益的必然 要求｡”〔4〕提高高等教育質(zhì)量,需要有促進(jìn)質(zhì)量的良好機(jī)制,需要有保障質(zhì)量的 良好政策 ｡現(xiàn)實(shí)的高等教育的規(guī)模擴(kuò)展引發(fā)了教育界和社會(huì)各界對(duì)教育質(zhì)量問題的關(guān)切,高等教育的 質(zhì)量政策研究已成為當(dāng)下教育政策研究的突出問題｡
(二)促進(jìn)高等教育政策創(chuàng)新的幾點(diǎn)建議
1.進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)高等教育政策的科學(xué)研究
一方面,教育研究工作者尤其是高等教育研究工作者應(yīng)更重視高等教育的政策研究,應(yīng)把政策 研究作為教育研究的重要內(nèi)容與任務(wù);另一方面,政府決策部門,特別是教育決策部門或決策 者要強(qiáng)化對(duì)教育政策的研究意識(shí),加強(qiáng)對(duì)高等教育決策的科學(xué)研究,“促進(jìn)決策者和學(xué)者進(jìn)行 越來越頻繁､越來越深刻的對(duì)話”,這對(duì)于促進(jìn)高等教育決策的科學(xué)化具有十分重要的意義 ｡
2.堅(jiān)持保證高等教育公平的重大原則
目前教育中的不平等與不公平是客觀事實(shí),在很多時(shí)候都與規(guī)則不公平掛鉤,有的還很嚴(yán)重 ｡比如公辦與民辦學(xué)校的待遇差別,由于某些主客觀原因,民辦教育在法律地位､資源配置 ､政策扶持方面都沒有得到平等待遇,這樣一來教育政策就是一種不公平的體現(xiàn)｡這些問題 的出現(xiàn)都要求教育政策盡快作出調(diào)整｡因此,追求教育公平,實(shí)現(xiàn)高等教育的平等是我國(guó)教 育政策無法回避的價(jià)值選擇,也是我國(guó)教育政策的重大責(zé)任｡
3.根據(jù)情況及時(shí)調(diào)整有關(guān)高等教育的政策
新世紀(jì)高等教育的發(fā)展面臨的新情況､新問題要求我們對(duì)某些既有的政策進(jìn)行反思,當(dāng)發(fā)現(xiàn) 某種政策已有些“不合時(shí)宜”時(shí),需要適時(shí)予以調(diào)整與變革｡由于教育政策對(duì)于教育發(fā)展具 有導(dǎo)引和保障作用,所以政策的制定或調(diào)整應(yīng)該有適度的先行性與超前性｡正因?yàn)檫@樣,我 們要加強(qiáng)對(duì)高等教育發(fā)展的科學(xué)預(yù)測(cè),在此基礎(chǔ)上加大高等教育政策法規(guī)建設(shè)的力度｡
4.加強(qiáng)對(duì)高等教育政策的評(píng)估
在實(shí)際工作中,加強(qiáng)對(duì)高等教育政策的評(píng)估具有十分重要的作用｡例如,教育政策是否需要 調(diào)整或修訂,是否需要制定新的政策以適應(yīng)教育發(fā)展的新的需要等問題就寓含著政策評(píng)估的 必要與重要｡同時(shí),高等教育政策的實(shí)施狀況､政策效益､政策的回應(yīng)度等問題都需要通過 評(píng)估來確定｡不斷加強(qiáng)對(duì)高等教育政策的全過程,尤其是政策執(zhí)行過程的評(píng)估,是實(shí)現(xiàn)高等教育政策創(chuàng)新的前提｡
5.促進(jìn)高等教育決策更加民主化
高等教育政策的真實(shí)主體是全社會(huì)人民大眾,決策者是人民利益的代表者｡高等教育大眾化 已成為新世紀(jì)中國(guó)社會(huì)發(fā)展的重要事業(yè),因此有關(guān)高等教育的決策需要進(jìn)一步民主化和科學(xué) 化｡隨著高等教育的發(fā)展,在宏觀政策確定的前提下,高等教育的中層､微觀政策建設(shè)需要特 別加強(qiáng),比如加強(qiáng)院校政策建設(shè)就是一個(gè)重要方面｡院校政策建設(shè)需要高校廣大教職工甚至 是學(xué)生的積極參與,這將使政策創(chuàng)新具有更堅(jiān)實(shí)的民主基礎(chǔ)｡
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