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以問責(zé)政府為導(dǎo)向的國家審計制度研究

時間: 馮均科1 分享
摘 要:國家審計制度是國家政治制度的組成部分,是國家治理的重要手段。當(dāng)國家治理“人本化”成為一種趨勢時,國家審計也應(yīng)將其物化的審計對象予以人格化,進而建立以問責(zé)政府為導(dǎo)向的審計制度。問責(zé)政府所賴以形成的政治基礎(chǔ)是,政府不論如何強大,它仍然充任一個代理人的角色;政府必須承擔(dān)起法定的政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任與經(jīng)濟責(zé)任;問責(zé)政府必須尋求一種權(quán)威性的政治支持。從國家審計發(fā)展看,問責(zé)政府應(yīng)當(dāng)是審計制度建設(shè)的基本命題;解決這個命題,應(yīng)當(dāng)做好組織制度設(shè)計、法律制度設(shè)計、人事制度設(shè)計、作業(yè)規(guī)則設(shè)計和撥款制度設(shè)計等工作。在問責(zé)政府導(dǎo)向下,我國審計制度改革的主要思路是,審計體制的調(diào)整、審計職責(zé)的轉(zhuǎn)變、審計權(quán)限的轉(zhuǎn)型和審計資源的整合。未來的國家審計,將在問責(zé)政府方面獲得突破。

  關(guān)鍵詞:問責(zé)政府國家審計制度建設(shè)

  國家審計制度是國家政治制度的一部分;設(shè)計怎樣的國家審計制度,是由各國政治制度的屬性決定的??v觀各國審計制度,雖然存在著諸多差異,但制衡政府的本質(zhì)并未改變。良好的國家審計制度,應(yīng)以問責(zé)政府為導(dǎo)向,建立起一個完善的政府績效評價體系,為民主政治服務(wù)。

  一、問責(zé)政府的政治基礎(chǔ)分析

  問責(zé)政府是權(quán)力配置的內(nèi)在要求,而權(quán)力配置的結(jié)果,卻產(chǎn)生于復(fù)雜的政治過程;研究問責(zé)政府問題,不得不考慮相關(guān)的政治制度基礎(chǔ)。

 ?。ㄒ唬┱阂环N代理人的角色

  政府是國家的治理機構(gòu);討論政府的社會角色,離不開對政府與國家關(guān)系的認識;國家是政府賴以生存的載體。

  對國家的理解,十八世紀法國啟蒙運動思想家盧梭(JJRousseau)的觀點很有代表性。他在具有重大影響的著作《社會契約論》(1762)中提出了自己的看法:人是生而自由與平等的,國家只能是自由的人民自由協(xié)議的產(chǎn)物,如果自由被強力所剝奪,則被剝奪了自由的人民有革命的權(quán)利,可以用強力奪回自己的自由;國家的主權(quán)在人民,而最好的政體應(yīng)該是民主共和國。也就是說,在民主社會里,一個國家的存在與否取決于組成這個國家的人民的共同意愿;在國家之中,人民決定一切。在談到政府與國家的關(guān)系時,盧梭明確地指出:公共力量必須有一個適當(dāng)?shù)拇砣税阉Y(jié)合在一起,并使它按照公意的指示而活動;政府可以充當(dāng)國家與主權(quán)者之間的聯(lián)系,政府的首領(lǐng)僅僅是主權(quán)者的官吏,是以主權(quán)者的名義在行使著主權(quán)者委托給他們的權(quán)力,而且主權(quán)者可以限制、改變和收回這種權(quán)力。從上述可以清楚地看出,作為主權(quán)者的人民的整體是國家的委托人,而政府是人民的代理人;人民可以給予政府權(quán)力,也可以對這種權(quán)力運用的適當(dāng)性進行監(jiān)督。在盧梭看來,公意是通過法律表達的,這意味著,政府同人民一樣也必須守法。事實上,政府是一個擁有龐大公共資源的執(zhí)行機構(gòu),它所執(zhí)行的規(guī)則就是體現(xiàn)公意的法律。然而,政府所體現(xiàn)的“公共人格”可能偏離公意所包含的“公共人格”,這時,就需要對政府進行監(jiān)督。

  按“諾思悖論”,國家的出現(xiàn)及其存在是基于保護個人權(quán)利和節(jié)省交易費用的需要,而一旦國家建立,國家權(quán)力將本能性地擴張,進而侵蝕毫無抵抗力的個人權(quán)利。諾思悖論告訴人們,國家作為一種制度安排具有雙重性,既有利于經(jīng)濟增長,又可能阻礙經(jīng)濟發(fā)展,而這種雙重性實際上與統(tǒng)治者的雙重約束有關(guān)。交易費用的約束促使統(tǒng)治者選擇比較有效率的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu),而競爭的約束促成統(tǒng)治者選擇對自己有威脅的利益集團可能獲益的無效率的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。在這里,統(tǒng)治者的個人選擇在行使公共權(quán)力時變?yōu)榱苏墓策x擇。依據(jù)公共選擇理論,統(tǒng)治者是經(jīng)濟人,個人參與政治活動的目的也是追求個人利益最大化,也以成本—收益分析為根據(jù)(方福前,2000)。統(tǒng)治者同時作為一個自然人的雙重人格,可能致使公共選擇失誤,引起政府失靈或政治失敗。因而,政府問題核心仍然是在“人”的問題上。

  在此,可以勾廓出來一條基于國家存在的委托代理關(guān)系:人民是國家的細胞,它是初始的委托人;它將治理國家的權(quán)力交付給政府,由政府的首領(lǐng)通過組閣在完成層層的復(fù)雜的委托代理程序后實施對國家的治理。由于人民的整體只是一個抽象的概念,在人民整體行使委托權(quán)存在成本約束與技術(shù)障礙的情況下,只能從人民的個體中選舉產(chǎn)生一部分代表,代理人民行使實際的委托權(quán),這時,立法機構(gòu)出現(xiàn),在上述委托代理關(guān)系中增加了重要的一環(huán)。而這一環(huán)的存在,在一定程度上因信息傳遞必然發(fā)生衰減與失真的規(guī)律作用,使公意也未必能在人民的代理人的選舉中得以完全體現(xiàn)。

 ?。ǘ┱?zé)任的政治設(shè)計

  如果說,政府運作是在行使職權(quán),那么,它就必然存在著義務(wù)。構(gòu)建政府時人們的關(guān)注點集中在權(quán)力配置上;政府運行時人們的關(guān)注點主要集中在責(zé)任履行上。將政府的責(zé)任定位在“為了社會幸福”是一種最古樸的理解。

  當(dāng)然,對政府責(zé)任的理解最有代表性的當(dāng)屬亞當(dāng)。斯密。因為,在亞當(dāng)。斯密看來,國家只是起一個“守夜人”的作用(盧現(xiàn)祥,2003)。政府應(yīng)當(dāng)對市場采取不干預(yù)的政治與經(jīng)濟策略,在“看不見的手”發(fā)揮作用的純自然狀態(tài)下,只要不存在市場失靈,政府就沒有必要進行干預(yù)。在這種觀念下,政府的責(zé)任是極為有限的。然而,值得特別注意的是,在現(xiàn)代民主國家,任何行政機構(gòu)均應(yīng)對代表人民的立法機構(gòu)承擔(dān)一定的責(zé)任;這種責(zé)任可以分為政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和經(jīng)濟責(zé)任四部分(文碩,1996)??梢钥闯?,政府責(zé)任隨著社會文明與民主化進程正在不斷地擴充。

  政府的政治責(zé)任是通過政府對內(nèi)對外所承擔(dān)的社會角色來體現(xiàn);這種政治責(zé)任是指為維護法定客體利益應(yīng)當(dāng)實施的作為。政府的政治責(zé)任可以反映為建立有效的國家機器并恰當(dāng)?shù)厥褂?,具體表現(xiàn)為,設(shè)置暴力與宣傳機構(gòu),鞏固現(xiàn)行的制度安排,維持社會秩序,保衛(wèi)國家安全等。政府在政治責(zé)任中更多地強調(diào)強制力,它所提供的公共物品主要集中在治安服務(wù)上。

  政府的行政責(zé)任是通過政府的執(zhí)法行為來體現(xiàn);這種行政責(zé)任是指在依法行政過程中政務(wù)決策的適度“作為”。政府的行政責(zé)任可以描述為正確行政(“ 作為”或“不作為”符合法律)、適度決策(“作為”的程度符合常規(guī))、公開信息(“作為”狀況的信息應(yīng)當(dāng)透明)。政府是公共物品的提供者,它的基本職能是服務(wù),而管制則是在矯正市場失靈時采用的補充手段。一旦存在管制,尋租機會將產(chǎn)生。在學(xué)術(shù)研究中,大多數(shù)尋租文獻把政府看作是創(chuàng)造和分配租金的主要工具(方福前,2000)。按照AOKrueger(1974)在《尋租的政治經(jīng)濟學(xué)》中的說法,“這些管制導(dǎo)致各種形式的租金,以及人們經(jīng)常為這些租金而展開競爭。”在政府責(zé)任的履行中,行政責(zé)任最受關(guān)注。擁有一般行政職權(quán)的公務(wù)人員,都有機會濫用權(quán)力設(shè)租尋租;解決政府腐敗問題,首先應(yīng)解決好行政責(zé)任的設(shè)計與考核問題。

  政府的法律責(zé)任是通過法律界定的,它表現(xiàn)了法律給予政府執(zhí)政所劃定的權(quán)力邊界。這種法律責(zé)任是指依據(jù)法律對政府“應(yīng)當(dāng)作為”與“不應(yīng)作為”的要求。對政府這一龐大機器的控制必須借助法律來實現(xiàn);洛克對此的解釋是:“政府所有的一切權(quán)力,既然只是為社會謀幸福,因而不應(yīng)該是專斷的和憑一時高興的,而是應(yīng)該根據(jù)既定的和公布的法律來行使;這樣一方面使人民可以知道他們的責(zé)任并在法律范圍內(nèi)得到安全和保障,另一方面也使統(tǒng)治者被限制在他們的適當(dāng)范圍之內(nèi),不致為他們所擁有的權(quán)力所誘惑,利用他們本來不熟悉的或不愿承認的手段來行使權(quán)力,以達到上述目的。”在政府法律責(zé)任層面上,體現(xiàn)了“以法制權(quán)”的政治思想;幾乎政府的全部行政行為,只要屬于執(zhí)法屬性上的,無不例外。

  政府的經(jīng)濟責(zé)任是通過財政責(zé)任來體現(xiàn)的,外延可以擴展到除公共資金使用的管理責(zé)任之外的經(jīng)濟政策、社會福利、就業(yè)狀況與經(jīng)濟增長等領(lǐng)域。這種經(jīng)濟責(zé)任是指政府在法定的社會經(jīng)濟發(fā)展目標下的應(yīng)有的作為。由于政府作為一個權(quán)力中心擁有眾多資源分配權(quán),而經(jīng)濟資源又是特別重要的資源,因而,評價政府的經(jīng)濟責(zé)任往往成為社會各方面都極為關(guān)注的事項。

 ?。ㄈ﹩栘?zé)政府的權(quán)力構(gòu)架分析

  依據(jù)前述分析,在國家治理的委托代理鏈中,政府處在一個執(zhí)行層級;不可能指望政府自己向自己問責(zé),更不能企求政府的下級向上級問責(zé)。因此,問責(zé)政府的權(quán)力指向只有向下才會有效。

  立法機構(gòu)應(yīng)當(dāng)是問責(zé)政府的最理想機構(gòu)。按照洛克的分析,“在一切場合,只要政府存在,立法權(quán)是最高的權(quán)力,因為誰能夠?qū)α硪粋€人訂定法律就必須是在他之上。”國家在配置公共權(quán)力資源時,授權(quán)立法機構(gòu)代表公意對政府行政績效進行考核。質(zhì)詢政府、追究責(zé)任、決定聘任是立法機構(gòu)的固有權(quán)力;依靠立法機構(gòu)問責(zé)政府是一條有效路徑。問題的另一面是,司法機構(gòu)固然對政府違法行為擁有追究法律責(zé)任的權(quán)力,但它問責(zé)時間上的滯后性、問責(zé)內(nèi)容的局限性和對象的特定性,都使其不可能成為理想的問責(zé)主體。

  在政府體系的內(nèi)部,也可以建立一種問責(zé)制度;這種問責(zé)是按行政級次對下的一種問責(zé)。問責(zé)制度與授權(quán)制度相關(guān),也與對代理人控制的要求有關(guān),這就是為什么應(yīng)當(dāng)被問責(zé)的行政機構(gòu)在有時并未被問責(zé)的一個重要原因。顯然,由政府實行的對下級問責(zé)的制度一般主要適用于中央集權(quán)制的政治背景下,這種問責(zé)比起對政府的外部問責(zé)而言,將可能存在較多的效率損失:在官員任命制的產(chǎn)生機制下,相鄰行政級次官員的復(fù)雜關(guān)系可能影響問責(zé)的獨立性。因而,內(nèi)部問責(zé)不如外部問責(zé)有效。

  二、問責(zé)政府:國家審計制度建設(shè)的基本命題

  國家審計是一種維護公共利益的政治工具;它在復(fù)雜的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中,以政治立場與視角監(jiān)督政府的財政行為;作為一種制度安排,它可以有效地矯正 “政府失靈”行為(馮均科,2003)。正是因為存在這樣一個審計參與國家治理的政治基礎(chǔ),才可能導(dǎo)引出國家審計問責(zé)政府的基本命題??梢栽O(shè)想,未來國家審計制度的建設(shè),必須考慮問責(zé)政府的發(fā)展方向。

 ?。ㄒ唬┴?zé)任政府與審計責(zé)任的思辯

  基于對國家治理的委托代理關(guān)系的分析,可以看到政府作為代理人事實上既是一個權(quán)力中心,也是一個責(zé)任中心。正如羅伯特。丹哈特所言:責(zé)任不但重要,而且實際上是公共服務(wù)的核心,存在于“明確的、等級制的指令鏈中,不間斷地直達機構(gòu)的政治領(lǐng)導(dǎo)人,直至總統(tǒng)、國會和廣大公眾”(Appleby, 1952)。這種配置的意義是,以責(zé)任約束可能無限擴張的權(quán)力。對政府進行制衡,可以從內(nèi)部與外部兩個方面展開:內(nèi)部約束機制是以責(zé)任作為自律手段,外部約束機制是以法律作為監(jiān)督工具,兩者都與責(zé)任有關(guān)。責(zé)任政府是對人民負責(zé)的政府,必然是講自律的政府,因而,建立責(zé)任政府是政府努力的方向。“國家審計是國家治理的工具。”(李金華,2004)在運用這個工具時,李金華審計長強調(diào)“明確責(zé)任,進而落實責(zé)任,是國家治理的關(guān)鍵所在。”因為“如果政府的責(zé)任不能清晰界定,那么錯位、越位和不到位的情況就會不斷發(fā)生”;如果政府的責(zé)任不能落實,“不受制約的分配權(quán),必將讓資源自動流向?qū)Ψ峙湔咦钣欣姆较颉?rdquo;進而他指出:“國家審計關(guān)注責(zé)任,但我們無法強制要求誰去承擔(dān)責(zé)任。我們只能堅持一條:讓應(yīng)該進一步追究責(zé)任的事訴諸公眾,讓陽光和社會為問責(zé)導(dǎo)航。”從上述可以看出,審計在國家治理中,應(yīng)當(dāng)監(jiān)督政府的經(jīng)濟責(zé)任履行情況,對政府權(quán)力進行制衡。

  在現(xiàn)實中,對政府有關(guān)責(zé)任進行審計的案例已經(jīng)很多。我國以財政審計為基礎(chǔ)的政府經(jīng)濟責(zé)任審計和以地方政府行政負責(zé)人經(jīng)濟責(zé)任審計為基礎(chǔ)的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計,屬此范疇;2004年7月更名后的美國總審計局(GAO),其“首要任務(wù)是提高聯(lián)邦政府的績效,保證聯(lián)邦政府盡到對議會和美國公眾的責(zé)任 ”,GAO“除了實施各類審計、評估和調(diào)查外,還發(fā)布一系列的政府績效和責(zé)任報告”(馬麗麗,2004)。其他一些國家,無論是傳統(tǒng)的財政審計還是現(xiàn)代的績效審計,都不同程度涉及到了政府及其部門的責(zé)任評價問題。從審計的本質(zhì)出發(fā),結(jié)合審計制度安排的實際,有理由說審計有責(zé)任對政府有關(guān)責(zé)任進行監(jiān)督。

 ?。ǘ﹩栘?zé)政府是民主社會國家審計的天職

  縱觀各國的國家審計制度,可以找出許多具體差異。制度選擇是不同利益集團利益協(xié)調(diào)之后均衡的結(jié)果,對其改變會遇到許多困難。這意味著人們應(yīng)對各國審計制度的差別持寬容態(tài)度。即便是某些國家不去考慮問責(zé)政府問題,也并不能否定問責(zé)政府這一制度導(dǎo)向的合理性。

  向政府問責(zé),本來是一件十分普通的事情。立法機構(gòu)的特殊地位決定了它能夠向政府問責(zé);彈劾、罷免政府負責(zé)人的事例在現(xiàn)實中多不勝數(shù)。當(dāng)然,這必須建立在立法機構(gòu)擁有理想化法律地位尤其是實際控制權(quán)的狀態(tài)下。不過,在以計劃經(jīng)濟為基礎(chǔ)形成了中央集權(quán)制的國家,強勢的政府可能在事實上具有影響立法機構(gòu)的力量,這致使問責(zé)政府成為幻想。如果從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟進行體制轉(zhuǎn)型,那么,問責(zé)政府也將面臨諸多困難。顯然,在立法機構(gòu)權(quán)力到位的情況下,問責(zé)政府是一種常見的現(xiàn)象。

在傳統(tǒng)的財政審計中,已經(jīng)包含著問責(zé)政府的制度安排。對違法事項、錯誤與舞弊的處理、處罰意見或建議中,往往涉及到政府或其部門特別是個人,問責(zé)的行為凸顯出來。問責(zé)包括十分寬泛的含義,可以理解為追究相關(guān)責(zé)任。沿著這個思路,問責(zé)可以是:認定當(dāng)事人的責(zé)任,分配相關(guān)當(dāng)事人的責(zé)任,提出處理、處罰建議或決定。問責(zé)政府在某種程度上是一個政治過程,審計能問責(zé)到什么程度取決于法律授權(quán)與審計體制的結(jié)構(gòu);依據(jù)審計的特性看,外勤工作可以為問責(zé)提供可靠的證據(jù),授權(quán)問責(zé)也不可能存在濫用權(quán)力問題。對“行政模式”下的審計而言,問責(zé)政府在“同級審”的情況下存在較大阻力;即便是對政府同級部門的問責(zé),也有一定困難。很明顯,審計的獨立性越高,越易于向政府問責(zé)。

  問責(zé)政府是國家審計的內(nèi)在功能。在我國古代,“宰夫考其出入,而定刑賞”包含了問責(zé)官吏的成分;古埃及和古羅馬的“監(jiān)督官”、古希臘的“審計官”也都不同程度地擁有問責(zé)官吏的職責(zé)。在國家審計的發(fā)展史中,審計與監(jiān)察存在著千絲萬縷的聯(lián)系;從兩種工作相關(guān)性上,人們更容易理解審計的問責(zé)功能。事實上,某種國家職能的設(shè)置本身就是人為的結(jié)果,因為它與權(quán)力的劃分及界定相關(guān);一種國家職能在別的國家可能找不到對應(yīng)的國家職能,也完全有理由認為這種差異并不能成為否定國家審計本質(zhì)上包含問責(zé)政府的理由。

 ?。ㄈ﹩栘?zé)政府的國家審計制度設(shè)計

  現(xiàn)行的國家審計制度存在著很大的消極性,因為它將國家審計機關(guān)定位在“公共財產(chǎn)的守護人”的低層次上。盡管績效審計考慮了財產(chǎn)的增值以及有效使用問題,但忽略了物化、價值化的評價對象背后所隱藏的“人”的問題。公共資金的違規(guī)、低效使用是一種人為的結(jié)果,如果不解決人的問題,審計發(fā)現(xiàn)的偏離標準的事項會越來越多。以問責(zé)政府為導(dǎo)向時,可以從經(jīng)濟事件中看到人,這才抓住了審計的根本。

  問責(zé)政府的國家審計制度設(shè)計重點考慮以下方面:

 ?。?)組織制度設(shè)計。獨立的審計機構(gòu)是最基本的要求;基于問責(zé)政府的體制安排是:聯(lián)邦制國家,各級審計機關(guān)之間不存在隸屬關(guān)系①;而實行中央集權(quán)制的國家,審計機關(guān)可以實行垂直領(lǐng)導(dǎo)。在審計機關(guān)外部的領(lǐng)導(dǎo)體制上,從問責(zé)的權(quán)威性、獨立性、有效性考慮,宜由立法機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)審計機關(guān),實行“立法型審計模式”。

  (2)法律制度設(shè)計。主要應(yīng)考慮從法律上規(guī)定問責(zé)的對象、范圍、時限和權(quán)限等方面,最關(guān)鍵的一點是,將審計從“查錯”導(dǎo)向轉(zhuǎn)到“問責(zé)”導(dǎo)向上來。在法律授權(quán)方面,究竟有沒有處理處罰權(quán)以及有多大處理處罰權(quán)并不重要,重要的是這種權(quán)力是否與審計機構(gòu)的職責(zé)與定位相匹配。按照法律規(guī)定問責(zé),既可以為問責(zé)提供法律依據(jù),又能規(guī)范問責(zé)行為,是問責(zé)導(dǎo)向下審計制度建設(shè)所必需的。

 ?。?)人事制度設(shè)計。問責(zé)政府對審計人員提出較高的要求,宜采用的方案有:推行職業(yè)資格準入制度,限制非專業(yè)人員進入審計隊伍;實行行業(yè)特殊津貼制度,維持審計隊伍的穩(wěn)定性;建立后續(xù)教育制度,保證審計人員持續(xù)的勝任能力;健全考核激勵制度,鼓勵問責(zé)業(yè)績突出的審計人員;采用審計機關(guān)負責(zé)人長聘制,消除首席審計官員的后顧之憂;完善審計業(yè)務(wù)回避制,增強審計人員專業(yè)立場的獨立性。

 ?。?)作業(yè)規(guī)則設(shè)計。應(yīng)當(dāng)考慮建立以問責(zé)為導(dǎo)向的新的審計專業(yè)規(guī)則,為問責(zé)作業(yè)過程提供技術(shù)支持。需要關(guān)注的主要問題有:標準化的作業(yè)流程;問責(zé)路徑的選擇;以問責(zé)為導(dǎo)向的審計作業(yè)模式的調(diào)整;問責(zé)效果的后評估;問責(zé)過程中的有關(guān)各方的關(guān)系協(xié)調(diào)等。

 ?。?)撥款制度設(shè)計。審計經(jīng)費由審計機關(guān)編制預(yù)算,立法機構(gòu)特批后列入政府預(yù)算,經(jīng)費的使用情況由立法機構(gòu)組織檢查;經(jīng)費不足部分,按正常程序?qū)徟芨丁?/p>

  問責(zé)政府的審計制度建設(shè),應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)以政府監(jiān)督為對象、以責(zé)任評價為中心、以個人獎懲為歸宿的要求。相對于原有的審計制度而言,毋需做出過多的調(diào)整和較大改革成本的付出,也可以取得相對較好的效果。筆者認為,無論是政府財政審計還是績效審計,只要能夠在法律授權(quán)的前提下體現(xiàn)問責(zé)政府的目標要求,關(guān)鍵是觀念上發(fā)生轉(zhuǎn)變,即便審計制度的改進不是很大,也能產(chǎn)生較大的審計影響。不過,在未來的審計發(fā)展中,增強審計社會功能的必然選擇是建立問責(zé)政府導(dǎo)向下的國家審計制度。

  三、問責(zé)政府導(dǎo)向下我國國家審計制度改革的基本思路

  前述分析主要是從審計的一般屬性意義上進行的研究,更多地考慮了審計在國家治理中的共性問題,但是這還是不夠的。結(jié)合我國的特殊國情,基于問責(zé)政府導(dǎo)向的要求,筆者提出以下改革我國審計制度的建議:

 ?。ㄒ唬徲嬻w制的調(diào)整

  對我國的審計體制,一種評價是:行政型模式的獨立性還有不足之處,它具有更濃厚的內(nèi)部監(jiān)督色彩(李金華,2001)。以問責(zé)政府為導(dǎo)向時,審計面臨難以解決的矛盾,即在財政“同級審”條件下,審計向同級政府問責(zé),缺乏必要的獨立性,可能使問責(zé)流于形式。盡管在改革現(xiàn)行審計體制方面有許多的呼聲,但不得不予考慮的問題是,我國社會的民主化基礎(chǔ)比較薄弱,人大制度尚不完善,社會轉(zhuǎn)型時期的不確定因素較多,修改現(xiàn)行《憲法》存在程序上、時間上的障礙,因而,至少在近期內(nèi)還不能對審計體制做出重大的調(diào)整。那么,出路在何處呢?以審計機關(guān)的“垂直領(lǐng)導(dǎo)”取代現(xiàn)行的地方審計機關(guān)的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”是一個相對比較可行的方案。我國尚處在體制轉(zhuǎn)軌時期,計劃經(jīng)濟所造就的中央集權(quán)制管理以及大一統(tǒng)的人文思想仍將支撐著強勢政府的格局,這使問責(zé)一級政府存在著難以克服的困難。如果實現(xiàn)了“垂直領(lǐng)導(dǎo)”,就可以較好地解決“同級審”獨立性不足的問題,同時在較大程度上能夠節(jié)約制度改革的成本。在實行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制的條件下,審計經(jīng)費全部由中央預(yù)算解決,切斷地方審計機關(guān)與地方政府的經(jīng)濟聯(lián)系,保證以充分的資源支持獨立的監(jiān)督。

 ?。ǘ徲嬄氊?zé)的轉(zhuǎn)變

  我國《審計法》(1994)對審計機關(guān)職責(zé)的規(guī)定,基本上局限在只見“事”(財政收支、財務(wù)收支)、不見“人”(作為機構(gòu)的法人與自然人)的層面上。

  從國家治理的高度來看,國家審計,應(yīng)走出“賬簿”的本位觀。不僅僅考慮財政財務(wù)信息真實性的評價,更應(yīng)看到具有較高層次的“受托責(zé)任”;未來的國家審計,應(yīng)從財政財務(wù)責(zé)任評價,發(fā)展到對行政責(zé)任的評價,“服務(wù)吏治”成為審計領(lǐng)域最耀眼的“亮點”(馮均科,2003)。在美國,GAO在1989年發(fā)表的第三份《黃皮書》中,宣稱“審計已經(jīng)成為政府責(zé)任性體系的一個組成部分”。評價政府責(zé)任以保障責(zé)任的充分履行,是國家治理政府所形成責(zé)任體系的一個重要目標,這一目標從GAO的更名也得到了證實。從GeneralAccountingOffice到 GovernmentAccountabilityOffice,表明了政府責(zé)任的重要性。治國,本質(zhì)上是社會的治理,人的治理;人治理好了,社會也必然好,國家的價值也就實現(xiàn)了。由于“治國者必先治于民”,對政府以及官員的監(jiān)督必然成為治國的核心問題?;趪抑卫淼膶徲嬛贫龋仨殢膯栘?zé)意義上將對政府(一級組織)以及其官員的審計監(jiān)督列入基本職責(zé)。

  (三)審計權(quán)限的轉(zhuǎn)型

  在我國采用“行政型模式”的審計體制下,審計機關(guān)像其他政府所屬部門一樣,擁有多種行政處理處罰權(quán)。當(dāng)審計作為國家的一種行政職能后,就天然性地將審計約束政府的權(quán)力弱化;審計所獲得的是政府可能提供的更多的社會資源與工作便利,所失去的是監(jiān)督政府的固有剛性。審計充當(dāng)政府財政“拾遺補漏”的工具,靠查“違紀資金”、“收繳”、“罰沒”手段彌補財政管理的不足。盡管“審計風(fēng)暴”推動了問責(zé)政府的進程,但在政府體系內(nèi)所實行的對審計的管理在某種程度上抵消了審計本來的功效,使問責(zé)政府的影響力降低。最近幾年,媒體與社會各界對審計的關(guān)注,主要來源于審計機關(guān)向人大提交的審計報告,而問責(zé)政府的呼聲也主要是由輿論形成的;值得反思的是,為什么審計界內(nèi)部的呼聲并不是很高?這在一定程度表明,審計本來具有外部性,一旦處在政府框架內(nèi),它的問責(zé)效率就會下降。本文試圖說明的是,審計機關(guān)不應(yīng)過分相信行政權(quán)力的力量;在問責(zé)政府方面,必須重視審計與人大、司法、媒體、民眾多方所形成的合力。

  審計權(quán)限的轉(zhuǎn)型,重點應(yīng)放在:

 ?。?)將以對部門的處罰為主變?yōu)橐詫ω?zé)任官員的處罰為主,徹底鏟除產(chǎn)生違規(guī)行為的根源;

 ?。?)將重視處罰權(quán)的運用轉(zhuǎn)變?yōu)橹馗纳七\行機制,從重審計查處違規(guī)的成果轉(zhuǎn)變?yōu)橹赝晟乒芾淼闹贫?,將事后的消極查處變?yōu)楣矙C構(gòu)應(yīng)有的事前的積極服務(wù);

 ?。?)將重行政手段的使用轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓?、立法與司法手段的并重,既考慮行政處罰,又要考慮立法的完善、司法的介入等。

 ?。?)其他,如廣泛運用審計信息發(fā)布權(quán),充分利用公眾信息尋找審計線索權(quán)等,都應(yīng)得到重視。

 ?。ㄋ模徲嬞Y源的整合

  在審計機關(guān)按專業(yè)化分工實施審計項目的條件下,似乎涉及問責(zé)政府的工作僅由少數(shù)內(nèi)設(shè)機構(gòu)來完成,這是一種誤解。審計一級政府的財政收支可以問責(zé)政府,而審計政府行政負責(zé)人以及政府各部門的財務(wù)收支,同樣能夠問責(zé)政府。事實上,在對國有企業(yè)審計中,針對國家產(chǎn)業(yè)政策、資產(chǎn)管理政策、市場監(jiān)管政策、人事管理政策、稅收管理政策和財務(wù)會計制度等方面在企業(yè)中所表現(xiàn)出的重大失誤(尤其是面上的問題),均可以問責(zé)于政府。如果從這個意義上講,問責(zé)政府的審計功能,并不局限于個別審計部門。問題是,應(yīng)當(dāng)如何整合分布在審計機關(guān)各個部門的相關(guān)資源??梢钥紤]的方案是:建立一個專門辦理問責(zé)政府業(yè)務(wù)的內(nèi)設(shè)機構(gòu),負責(zé)整理相關(guān)資料,尋找法律依據(jù),撰寫專項報告,協(xié)調(diào)內(nèi)外各個方面的關(guān)系?;蛟S,建立在規(guī)范的業(yè)務(wù)流程、單一的信息出口、統(tǒng)一的業(yè)務(wù)管理之上的問責(zé)政府的工作,應(yīng)當(dāng)更有效率,更易于采信。

  在進行審計資源整合時,不應(yīng)忘記對外部相關(guān)資源的合理、充分利用。審計公告制的推行,可以通過媒體增加輿論的壓力,有利于問責(zé)程序的進一步實施;審計信息透明化,可以引起公眾對審計結(jié)果的關(guān)注,有利于獲取某些新的審計線索;設(shè)置審計機關(guān)與人大的定期溝通制度,可以獲得更多的外部支持。如果審計機關(guān)能夠更多地挖掘內(nèi)部與外部的審計資源,就可能更有力地支持問責(zé)政府工作。

  總之,在人本主義思潮愈來愈流行的當(dāng)代社會,在國家治理上同樣應(yīng)當(dāng)考慮“以人為本”;而作為國家治理的工具,審計也應(yīng)開始“人本化”,在問責(zé)政府的未來之路上越走越遠。

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