EPR即Extended Producer Responsibility的縮寫，一般譯為生產(chǎn)者延伸責(zé)任。單純的EPR僅是一種關(guān)于環(huán)境保護(hù)的理論對策而已，在被國家認(rèn)可后，即可轉(zhuǎn)化為一項環(huán)境公共政策，得通過多種多樣的政策工具加以實施。

　　一、EPR政策中的責(zé)任落實條件及手段

　　(一)責(zé)任落實條件

　　1.發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)。EPR作為一項環(huán)境政策，本身并不排斥市場手段的運用，不但如此，EPR對市場還有著特定的要求，可以說是以發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)為依托的。綜觀一些先行接受EPR理念并將其成功內(nèi)化為其國內(nèi)政策以有效影響著環(huán)境策略的國家，在市場經(jīng)濟(jì)方面都有著一些共同的特征，至少在市場的一體化和發(fā)達(dá)的要素市場兩方面是不可或缺的。

　　2.善治有效的政府系統(tǒng)。EPR政策要求以生產(chǎn)者為主承擔(dān)原來由政府承擔(dān)的廢棄物處置責(zé)任。從社會公平層面上來看，這種責(zé)任轉(zhuǎn)移的安排是在人們對傳統(tǒng)環(huán)境政策的深刻檢討基礎(chǔ)上，由政府運用政策影響力以解決環(huán)境問題的系統(tǒng)嘗試。政府積極作用的有效發(fā)揮，有賴于政府在推行EPR政策方面所做的努力，包括：設(shè)定適合當(dāng)?shù)氐恼吣繕?biāo)、選擇適當(dāng)?shù)恼吖ぞ?、?yán)密謹(jǐn)慎的監(jiān)管措施等。

　　3.堅實的市民社會基礎(chǔ)。民眾的理解、認(rèn)同與廣泛參與是生產(chǎn)者延伸責(zé)任抑或產(chǎn)品延伸責(zé)任落實的關(guān)鍵條件之一。就宏觀層面來說，鑒于任何強大的政府監(jiān)管都不可能將其觸角深入至社會經(jīng)濟(jì)的所有領(lǐng)域，這些留空領(lǐng)域是屬于民眾自治范疇的，只要給足空間和手段，自發(fā)的組織和自覺的行動會對EPR政策的責(zé)任落實形成強大和持久的推動力。

　　(二)責(zé)任落實手段

　　在具備以上三個條件的社會中，EPR政策的責(zé)任落實手段是不可窮盡的，這是EPR政策功能得以充分發(fā)揮的有力保障。

　　在EPR政策下，生產(chǎn)者的環(huán)境義務(wù)由法律事先加以確定，如有違反，生產(chǎn)者承擔(dān)的是根本責(zé)任。至于促成生產(chǎn)者責(zé)任實際承擔(dān)的手段，包括市場手段、公法手段和私法手段。所謂市場手段，指在市場中經(jīng)由談判形成一系列協(xié)議明確生產(chǎn)者責(zé)任，從而聯(lián)接民眾、社區(qū)、生產(chǎn)者、供應(yīng)者、廢棄物處置者等主體，以求得EPR政策目標(biāo)的實現(xiàn)。所謂公法手段，主要指在法律中確定包括生產(chǎn)者在內(nèi)的各種主體應(yīng)承擔(dān)的法定義務(wù)，在特定主體未履行法定義務(wù)，或找不到法定的義務(wù)主體承擔(dān)責(zé)任時，由政府依行政手段落實生產(chǎn)者責(zé)任。

　　二、中國面臨的困境及其解決之道——私法保障路徑

　　(一)中國面臨的困境

　　1.中國的EPR政策的責(zé)任落實條件現(xiàn)狀。(1)發(fā)育不足的市場經(jīng)濟(jì)。中國存在著嚴(yán)重的地方性市場分割。分割性地方市場阻礙了市場要素和市場信息的自由流動，也給EPR政策的推進(jìn)造成了諸多困難。因為EPR政策的推行勢必要投入大量的環(huán)境專用性資產(chǎn)，有些環(huán)境專用性資產(chǎn)可以轉(zhuǎn)讓，有些則很難轉(zhuǎn)讓，由此造成的損失會形成企業(yè)或社會的沉沒成本。在分割的市場體系下，這種沉沒成本無疑會放大，這必然也會反過來影響企業(yè)或社會對環(huán)境專用性資產(chǎn)的投入，使得環(huán)境專用性資產(chǎn)的投入相對于產(chǎn)品廢棄物的產(chǎn)生量更為不足。(2)準(zhǔn)法治化的政府系統(tǒng)。目前，中國政府仍然掌握著主要的資源配置權(quán)力，權(quán)力和市場尚不能有效地加以區(qū)隔。這使得在推行EPR政策時，該準(zhǔn)法治化的政府系統(tǒng)會產(chǎn)生一系列消極影響，諸如政府的經(jīng)濟(jì)增長和勞動力就業(yè)的現(xiàn)實目標(biāo)對EPR政策的消極影響、國家特定的資源產(chǎn)權(quán)狀況決定的政府法律地位偏移對EPR政策的消極影響等。(3)衰弱的市民社會。在傳統(tǒng)上，中國是沒有市民社會的，國家和政府的觸角幾乎充塞著社會經(jīng)濟(jì)生活的全部空間。并且，長期以來我們也沒有能夠著力培養(yǎng)之，雖然近三十年有向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的舉國努力，但尚不足以生發(fā)出堅實的市民社會基礎(chǔ)。直接表現(xiàn)為無論在城市還是農(nóng)村，社會動員機制仍然相當(dāng)薄弱，民間自治組織的生發(fā)土壤非常貧瘠。這導(dǎo)致中國EPR政策無法與社區(qū)動員機制和自治機制相銜接，更無法形成促使生產(chǎn)者履行EPR政策項下責(zé)任的社會壓力。而且，近年來，中國居民收入差距不斷拉大，國際上通常把0.4作為收入分配貧富差距的“警戒線”，而中國的基尼系數(shù)在2007年已徘徊在0.50左右，表明中國缺乏中產(chǎn)階級的成長土壤，這也印證著中國市民社會的衰微。收入結(jié)構(gòu)與消費結(jié)構(gòu)有密切的關(guān)系，低收入群體的理性消費模式就是低端消費和超低端消費。而低端和超低端消費模式的主要特征是對產(chǎn)品的品質(zhì)沒有太多要求，即使該產(chǎn)品不符合EPR政策目標(biāo)。

　　2.中國的EPR政策的責(zé)任落實保障手段落空。如果說歐日美等國家或地區(qū)在推行EPR政策時所面臨的或大或小的困難可通過技術(shù)水平的提高加以消解的話，則中國面臨的困難要嚴(yán)峻得多。

　　(二)中國EPR政策推行的私法化保障路徑

　　1.中國相關(guān)法律法規(guī)中EPR政策的責(zé)任落實保障手段分析。(1)行政法規(guī)與部委規(guī)章中的相關(guān)規(guī)定。1989年由國家建筑材料工業(yè)局、物資部、財政部、建設(shè)部頒布的《舊水泥紙袋回收辦法》已要求水泥廠或受水泥廠委托的紙袋收購單位對廢舊水泥袋進(jìn)行回收，并規(guī)定了回收比例、押金制度、財務(wù)處理方法等內(nèi)容。但該辦法排斥市場手段，①也未規(guī)定回收單位未履行回收義務(wù)時的任何保障手段，包括公法手段和私法手段。2003年10月國家環(huán)境保護(hù)總局、發(fā)改委、建設(shè)部、科學(xué)技術(shù)部、商務(wù)部頒布的《廢電池污染防治技術(shù)政策》規(guī)定了廢電池的分類、收集、運輸、綜合利用、貯存和處理處置等全過程污染防治的技術(shù)選擇。其中對涉及的EPR政策的內(nèi)容卻沒有提供任何保障手段。2007年3月1日起施行的《電子信息產(chǎn)品污染控制管理辦法》規(guī)定設(shè)計者、生產(chǎn)者、銷售者和進(jìn)口者為控制和減少電子信息產(chǎn)品廢棄后對環(huán)境造成的污染，在設(shè)計、生產(chǎn)、銷售以及進(jìn)口過程中應(yīng)承擔(dān)的法定義務(wù)，該辦法在保障手段方面只規(guī)定了由有關(guān)管理部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)依法予以處罰，至于如何處罰則沒規(guī)定，更談不上規(guī)定私法保障手段。從整體看，這些行政性文件的主旨在于理順和規(guī)范政府監(jiān)管關(guān)系，其中涉及到的EPR政策中的生產(chǎn)者延伸責(zé)任的落實取決于政府的監(jiān)管力度，即單純的公法保障手段。(2)法律中的相關(guān)規(guī)定。2003年1月1日施行的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第27條第1款和2005年4月1日施行的《固體廢物污染環(huán)境防治法》第18條第2款規(guī)定，“生產(chǎn)、銷售、進(jìn)口依法被列入強制回收目錄的產(chǎn)品和包裝物的企業(yè)，必須按照國家有關(guān)規(guī)定對產(chǎn)品和包裝物進(jìn)行回收。”前者相應(yīng)的保障手段只是由縣級以上地方人民政府經(jīng)濟(jì)貿(mào)易行政主管部門責(zé)令限期改正或罰款，屬純粹的公法手段。后者相應(yīng)的保障手段包括責(zé)令改正、罰款責(zé)令停業(yè)、吊銷許可證等公法手段。除此外，《固體廢物污染環(huán)境防治法》第84條、第85條、第86條、第87條規(guī)定了受到固體廢物污染損害的單位和個人的損害賠償請求機制。但考慮到在中國現(xiàn)行的法律框架下，這種私法保障手段的順利實施的現(xiàn)實可行性也需打上一個很大的問號，如訴訟主體的直接性、因果關(guān)系確定的高難度、損害范圍的法定局限性等均構(gòu)成私法主體損害救濟(jì)的障礙。2009年1月1日實施的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》在EPR政策的保障手段方面未超出上述兩部法律的框架。

　　2.私法化保障路徑。在EPR政策推行過程中，私法保障手段相對于其中的一系列公法保障手段，有著獨特的運行方式和動力來源，更能契合目前中國的社會、經(jīng)濟(jì)及法制狀況。(1)從運行方式看，公法手段的突出特點在于其直接管制的強制命令性，其缺點在于管理者與被管理者之間的對立關(guān)系、定型化的程序以及權(quán)力主體的有限性。在EPR政策推行過程中，僅有或主要依靠公法手段是不能完成對生產(chǎn)者之于環(huán)境的行為的全面控制或全過程控制的，只會使得有關(guān)行政官署背上沉重的包袱，疲于應(yīng)付，從而使得EPR政策面臨被架空的尷尬境地。而私法手段則能彌補這一缺陷，其最大的特點在于其自治性，表現(xiàn)為主體間的法律地位平等，靈活的協(xié)調(diào)程序和權(quán)利主體的廣泛性。私法手段如果設(shè)計合理，會成為一種督促生產(chǎn)者承擔(dān)責(zé)任以保護(hù)環(huán)境的全民皆兵機制。(2)從動力來源看，公法手段保障的內(nèi)容雖不排斥私益，但主要涉及公共利益，其力量源泉在于對公共利益的強調(diào)和尊重。這意味著即使有關(guān)法律對生產(chǎn)者延伸責(zé)任做出了明文規(guī)定，卻不賦予社會公眾責(zé)任追究者的法律地位，則該責(zé)任的落實會因缺少直接的利益誘因，而主要建基于國家工作人員的責(zé)任感，無法保證有關(guān)國家官署及時地、主動地啟動公法保障手段。

　　三、結(jié)語

　　鑒于中國的經(jīng)濟(jì)、社會及法制現(xiàn)狀，我們有必要反思和正視EPR政策推行過程中存在的問題。其中，不單是現(xiàn)行法律法規(guī)中更多地倚重于公法保障手段以至EPR政策的推行淪為只屬于政府的事，而置廣大民眾于“看客”的地位的問題，而且，更是如何運用市場手段、私法保障手段以從根本上為EPR政策提供持續(xù)動力的問題。經(jīng)驗顯示，民眾、社區(qū)、自治組織在共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的同時，從未放棄對清潔環(huán)境的期待，該期待經(jīng)由私法保障手段會形成與生產(chǎn)者的良性互動，無疑有助于EPR政策目標(biāo)的實現(xiàn)。