論村民自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律關(guān)系

　　一、法律對(duì)村民自治組織的性質(zhì)及職能定位

　　關(guān)于村民自治組織的法律，既有《憲法》，又有《村民委員會(huì)組織法》、《民法通則》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》等?！稇椃ā返?11條規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。”《村民委員會(huì)組織法》第2條規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議。”這兩部作為目前涉及村民自治組織的最重要法律，都將村民委員會(huì)性質(zhì)定為基層群眾性自治組織，明確村民群眾可以通過(guò)這一組織直接參與公共事務(wù)管理。《憲法》限定村民自治組織的區(qū)域范圍是村民委員會(huì)。《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定村民自治組織不能逾越“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的對(duì)象范圍，是對(duì)憲法規(guī)定的“基層群眾性自治組織”的具體化，并且明確了村民自治組織采用的是四種行使自治權(quán)的方式?！睹穹ㄍ▌t》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》都規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理”;《物權(quán)法》第60條規(guī)定：“屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán)”等都將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)職能并列為兩個(gè)相互獨(dú)立的村級(jí)組織。因此，相關(guān)法律均明確了村委會(huì)是基層群眾性自治組織這一特性，并賦予了村民自治組織相應(yīng)的職權(quán)：即要求村民自治組織只能是依法辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議，充當(dāng)?shù)氖枪嫒?、仲裁人、守夜人和中介人的角色，既不能超越?guó)家公權(quán)力的界限，也不能越過(guò)村民私權(quán)利的屏障。

　　二、法律對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)及職能定位

　　農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這一概念以法律形式出現(xiàn)，最早是在1982年《憲法》第8條中，1991年黨的十三屆八中全會(huì)又將其稱之為鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，現(xiàn)行《憲法》等法律法規(guī)中則規(guī)范為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。上世紀(jì)九十年代初，為解決在農(nóng)村城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的“去”和“留”矛盾，又對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行股份合作制改革。然而，時(shí)至今日，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)涵、性質(zhì)及職能定位，無(wú)論是法律或是學(xué)術(shù)界，尚未有統(tǒng)一、明確和具體的界定，由于缺乏專門法律規(guī)定，目前對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的了解，主要是從憲法或相關(guān)法律法規(guī)、文件中獲得。分析起來(lái)，主要有四個(gè)方面：一是憲法和法律已涉及到該組織的概念。如《憲法》第8條第l款規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)。”從本款中規(guī)定與現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村土地承包的作法相比較，似乎可以得出這樣的結(jié)論：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主要是指以土地為依托、以土地的集體所有為紐帶、以農(nóng)民為成員的“村組織”，該村組織既區(qū)別于村民委員會(huì)，也區(qū)別于農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)組織。二是公有制性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)組織，它以公有制為基礎(chǔ)，以土地為主要生產(chǎn)資料，圍繞土地產(chǎn)權(quán)推進(jìn)，是公有經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村的重要體現(xiàn)形式之一。三是具有民事法律主體資格的其他社會(huì)組織，對(duì)本組織內(nèi)農(nóng)民集體所有的資產(chǎn)享有管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的職能及權(quán)限。如《憲法》第17條“……集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行民主管理，決定經(jīng)營(yíng)管理的重大問(wèn)題。”《農(nóng)業(yè)法》第10條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)在家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上，依法管理集體資產(chǎn)……”又如《民法通則》第74條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的集體資產(chǎn)包括：法律規(guī)定為集體所有的土地……”規(guī)定了權(quán)限范圍。四是重合于村民自治組織，它超越了單純經(jīng)濟(jì)組織屬性，還承擔(dān)著社會(huì)管理和服務(wù)的職能，帶有綜合性組織的特點(diǎn)。如按照《憲法》和《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民自治組織是同一機(jī)構(gòu)，即兩塊牌子，一套人馬，職能重疊，具有“政社合一性”。

　　三、對(duì)村民自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律定位分析

　　(一)兩者概念模糊，定性不準(zhǔn)

　　實(shí)踐中，村委會(huì)作為村民自治組織最重要的表現(xiàn)形式，承擔(dān)的角色等同于村民自治組織，村民自治是在村委會(huì)組織法的規(guī)范下進(jìn)行的，認(rèn)為村民自治組織就是村民委員會(huì)。其實(shí)，村民自治組織不僅包括村委會(huì)，還包括村民會(huì)議和村民代表會(huì)議等。之所以將自治組織和村委會(huì)混為一談，是特定法律環(huán)境、社會(huì)背景、理論背景等因素綜合作用的結(jié)果，也是農(nóng)村基層民主實(shí)踐相對(duì)不足的表現(xiàn)。重新定位村民自治組織的概念，已成為進(jìn)一步理清其職責(zé)，處理好與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織關(guān)系問(wèn)題的前提。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性法律文件近3000部，盡管多部法律法規(guī)多處涉及這一法律概念，但均未對(duì)其有明確定性，缺乏專門的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》，以至于在一個(gè)村是否存在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，無(wú)論理論上還是法律上，并不清楚。

　　(二)由于自治權(quán)力影響，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理運(yùn)行機(jī)制不健全

　　村民自治組織因基層政權(quán)的委托，享有一定行政管理權(quán)，但行政權(quán)本身具有侵益性，村民自治組織常常僭越其公共事務(wù)管理的職權(quán)而代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能，致使絕大部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有獨(dú)立發(fā)揮作用，缺乏良好的運(yùn)行機(jī)制，缺乏正常運(yùn)行所必需的自主決策、經(jīng)營(yíng)管理及監(jiān)督維護(hù)機(jī)制，無(wú)法正確行使財(cái)產(chǎn)管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，許多地方農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織處于名存實(shí)亡的境地。2010年10月新修訂的《村民委員會(huì)組織法》雖然一方面明確了村委會(huì)自我管理、自我教育、自我服務(wù)的職能，應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自主權(quán)，但另一方面卻規(guī)定村委會(huì)管理本村屬于農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)。

　　(三)兩者法人地位不明確

　　憲法中多次出現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這一名稱，顯然，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是一類法律主體，但是主體身份如何?究竟是法人還是其他組織?法律并未明確規(guī)定，只是在湖北省和浙江省的地方性法規(guī)中將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織確定為法人。盡管農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為一類法律主體的地位是毫無(wú)疑問(wèn)的，但是，由于法律對(duì)其設(shè)立、變更、終止、機(jī)構(gòu)設(shè)置及功能等方面規(guī)定的缺失，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位受到其他市場(chǎng)主體的質(zhì)疑。其結(jié)果是，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)法與其他經(jīng)濟(jì)主體簽訂合同，只好以村民自治組織的名義參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，無(wú)法辦理資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證明，限制了對(duì)其資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理能力。近些年，廣東、浙江等農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地方，在謀求自身合法地位方面進(jìn)行了廣泛探索，但均未擺脫“政社合一”的經(jīng)營(yíng)模式，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位模糊混亂，直接影響到村民自治功能的實(shí)現(xiàn)。

　　四、明確村民自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織關(guān)系的思考

　　(一)明確各自內(nèi)涵

　　為解決目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織定義五花八門的的現(xiàn)象，在立法中，應(yīng)考慮到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的歷史繼承性、現(xiàn)在股份合作制改革的實(shí)踐以及部分地方的立法經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上綜合概括出來(lái)。可以這樣定義農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，它是在農(nóng)村集體所有制基礎(chǔ)上建立的，以行政村為單位，以土地為核心的集體生產(chǎn)資料所有權(quán)的代表者，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的組織載體，是與村民委員會(huì)并列的經(jīng)濟(jì)組織實(shí)體。村民自治組織不是政權(quán)組織，盡管接受委托辦理某些事務(wù)，但是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)府的名義辦理，是一種行政委托關(guān)系，不是直接行使行政權(quán)。所管理的村事務(wù)，法律已明確為公共事務(wù)和公益事業(yè)。因此我們可以考慮將村民自治組織的定義界定為，是指依法辦理與村民利益相關(guān)的村內(nèi)公共事務(wù)和公益事業(yè)，協(xié)助基層政權(quán)辦理部分委托事務(wù)，實(shí)現(xiàn)村民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我發(fā)展的組織。

　　(二)明確各自職責(zé)和權(quán)限

　　村民自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織的職能是完全不同的。前者是農(nóng)村公共事務(wù)管理者，而后者則是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)者，兩者的性質(zhì)、宗旨都是不同的。作為公共事務(wù)者，村民自治組織受村民授權(quán)，它的宗旨是從事公益事務(wù)，不具有營(yíng)利性，不承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，它擁有農(nóng)村集體資產(chǎn)，其目的是用集體資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的生產(chǎn)和福利，會(huì)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)并承擔(dān)一定的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，它與村民自治組織不應(yīng)當(dāng)存在管理與服從的隸屬關(guān)系。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是經(jīng)濟(jì)組織，其法人財(cái)產(chǎn)完全按市場(chǎng)法則運(yùn)作，有其獨(dú)立的運(yùn)營(yíng)模式;村民自治組織是準(zhǔn)行政組織，其運(yùn)行遵循政治規(guī)則，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，村民自治組織以服務(wù)村民、貫徹執(zhí)行黨和政府的政策法規(guī)為目標(biāo)，二者是各自獨(dú)立的組織。因此應(yīng)修改《村委會(huì)組織法》第五條中規(guī)定，刪除村民自治組織有經(jīng)濟(jì)職能的規(guī)定。

　　(三)明確各自為獨(dú)立法人組織

　　村委會(huì)是自治組織的的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是自治組織的法人代表。村民自治組織法人擁有自己的財(cái)產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)以及在自治范圍內(nèi)從事公共管理活動(dòng)的權(quán)利，以自己的財(cái)產(chǎn)或經(jīng)費(fèi)清償債務(wù)，所需的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)來(lái)自于撥款和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所得的收益。村干部在代表法人從事活動(dòng)時(shí)，其人格被法人吸收，其行為名義上屬于自治組織，其效果由自治組織承擔(dān)。至于是何種法人，基于村民自治組織是村民自治、協(xié)助行政的組織，是為了減少行政權(quán)力直接介入村內(nèi)事務(wù)，減少對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的干預(yù)，體現(xiàn)“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的價(jià)值理念，體現(xiàn)村民自治的價(jià)值取向，符合村民自治私法化趨勢(shì)，因此應(yīng)當(dāng)賦予其類似《民法通則》中的社團(tuán)法人地位。要按照企業(yè)法人的發(fā)展模式對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行完善，完善其決策機(jī)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)以及監(jiān)督機(jī)構(gòu)，明確加入資格、財(cái)產(chǎn)范圍、權(quán)利義務(wù)、資產(chǎn)量化、經(jīng)營(yíng)分配、活動(dòng)安排、運(yùn)行監(jiān)管與責(zé)任追究等重大問(wèn)題。