試析社?;鸨O(jiān)管存在的問題與對策
摘要:社保基金是社會保障制度的重要組成部分,是社會保障的基礎(chǔ)和核心。良好的社?;鸨O(jiān)管,必須以一套良好的管理體制為基礎(chǔ)。近些年來,我國的社?;鹨?guī)模以較快速度逐年增長,但由于管理不善和監(jiān)管乏力,也出現(xiàn)了一些造成重大損失的現(xiàn)象。本文以社?;鸨O(jiān)管的法律制度為切入點,探討社?;鸨O(jiān)管法律制度存在的問題,并對逐步完善相應(yīng)的法律制度提出自己的看法。
關(guān)鍵詞:社保基金 ;監(jiān)管 ;法律制度 ;養(yǎng)老金。
良好的社保基金監(jiān)管,必須以一套良好的管理體制為基礎(chǔ)。目前我國社?;鸬谋O(jiān)管,主要以行政監(jiān)管為主,結(jié)果造成政企不分、政事不分,出現(xiàn)了一些值得關(guān)注的問題。本文以社保基金監(jiān)管的法律制度為切入點,探討社保基金監(jiān)管法律制度存在的問題,并對逐步完善相應(yīng)的法律制度提出自己的看法。
社保基金監(jiān)管存在的問題。
1.社?;鸨O(jiān)管法律存在缺失。1996 年以來,國務(wù)院和勞動保障部、財政部先后頒布了一系列規(guī)章制度,如《社會保險費征繳暫行條例》、《失業(yè)保險條例》、《社會保險基金財務(wù)制度》、《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金實行收支兩條線管理暫行規(guī)定》、《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》等。這些大多以“暫行辦法”、“試行辦法”和“通知”等形式出現(xiàn)的文件,架構(gòu)起社會保障的法律框架,雖然形成了財政監(jiān)管、審計監(jiān)管、銀行監(jiān)管和內(nèi)部控制的監(jiān)管體系,但從法律體系上看,都屬于部委規(guī)章,立法層次低,零散而混亂,權(quán)威性差,缺乏較高的法律效力,對違規(guī)后應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任也沒有明確規(guī)定。
2.社?;痤A(yù)算管理不夠健全。由于沒有把社?;鸬念A(yù)算管理納入法制規(guī)范,社保基金的管理呈現(xiàn)出管理分散、政出多門的現(xiàn)象,以致出現(xiàn)了勞動行政部門及經(jīng)辦機構(gòu)挪用“兩項基金”蓋大樓、搞房地產(chǎn)、興辦實體、濫提管理費等問題,甚至發(fā)生了上海社?;鸢傅戎卮蟀讣?。要杜絕這些問題,必須從源頭上建立健全法律制度,首先是要做好社會保障基金的預(yù)算管理,以便政府從宏觀上規(guī)劃社會保障事業(yè),統(tǒng)籌社?;鸬陌才牛WC社保基金的收支兩條線管理,節(jié)省管理成本,防止社?;鹆魇?。
3.社?;鸨O(jiān)管力量比較薄弱。為了加強對社?;鸬谋O(jiān)督檢查,財政部、審計署相繼成立了社會保障司,勞動保障部也設(shè)立了基金監(jiān)督司,履行內(nèi)部行政監(jiān)督職能。但目前我國每年五項社?;鸬氖罩б?guī)模超過 2 萬億元,而部分地區(qū)社?;鸨O(jiān)管的力量比較薄弱,人員業(yè)務(wù)素質(zhì)差,工作能力和責(zé)任心不強,直接導(dǎo)致我國社會保障基金監(jiān)管的立法層次較低,執(zhí)法缺乏權(quán)威性。
4.社?;鸨O(jiān)管透明度較低。在政府主導(dǎo)的監(jiān)管體制下,社會保障部門充當(dāng)委托人、投資者和資產(chǎn)管理者,政企不分,政事不分,沒有透明的信息披露,缺乏市場監(jiān)督。上海社?;鸢傅纳姘溉藛T,將大量的社?;鹜ㄟ^委托貸款的方式投入房地產(chǎn)和股市,并委托證券公司做國債回購、協(xié)議委托理財?shù)?。這種情況能夠出現(xiàn),顯然與監(jiān)管缺乏透明度大有關(guān)系。作為資產(chǎn)管理者的政府,應(yīng)當(dāng)對社?;疬\營管理信息充分公開,通過相關(guān)規(guī)定確定信息公開制度,讓普通公民都對基金的使用以及運行情況有所了解,這樣才能更好地保障基金參與人和受益人的利益。
5.社?;鸫嬖谳^大缺口。我國養(yǎng)老保險從現(xiàn)收現(xiàn)付制到“統(tǒng)賬結(jié)合”的轉(zhuǎn)軌過程中,存在著巨大的 資 金 缺 口。 由 于 測 算 的 口 徑 不同,對養(yǎng)老金缺口的估計數(shù)目差別很大,從兩三萬億到八九萬億不等。為了彌補社?;鸬牟蛔悖瑖以诨I集社?;鸱矫嬉苍龀鲞^努力,2001 年 6 月,國務(wù)院頒布《減持國有股籌集社會保障基金管理暫行辦法》,規(guī)定“國有股存量出售收入全部上繳全國社會保障基金”,以彌補社?;鸬牟蛔?。但由于多種原因,方案出臺后,股市持續(xù)下跌,2002年 6 月,國務(wù)院決定除企業(yè)海外發(fā)行上市外,對國內(nèi)上市公司停止執(zhí)行該辦法。到 2009 年 6 月,財政部、國資委、證監(jiān)會、全國社?;鹄硎聲致?lián)合發(fā)文,啟動了部分國有股劃撥充實社?;鸬母母?。這些政策和措施,為社?;鹛峁┝朔€(wěn)定的資金來源,對我國社保事業(yè)的發(fā)展有推動作用,而且還有助于資本市場的良性發(fā)展。但也應(yīng)看到,目前社保基金的缺口仍然很大。據(jù)統(tǒng)計,截至 2005 年底,全國養(yǎng)老金“空賬”已達 8000 億元,而目前這個數(shù)字已超過萬億。
6.社?;鹫魇沾嬖谳^大問題。我國社?;鸬氖绽U,是以社會保險費的形式征收,收費的法制性、規(guī)范性和強制性比較差。按照 1999 年國務(wù)院發(fā)布的《社會保險費征繳暫行條例》的規(guī)定,社會保險費既可以由勞動保障部門征收,也可以由稅務(wù)部門征收。目前已有十幾個省市由地方稅務(wù)部門征收社會保險費。但既然不是稅收,社會保險費就不適用于稅收征管法的相關(guān)規(guī)定。在現(xiàn)實中,社?;鹗绽U的基數(shù)核定不實的問題比較突出,致使拖欠、不繳或少繳社會保險費的現(xiàn)象比較普遍,且征收成本較高。
社?;鸨O(jiān)管的改革對策為了保證社?;鸬陌踩\轉(zhuǎn),必須大力完善監(jiān)管體制,解決法律制度不健全、立法監(jiān)管力度弱、司法監(jiān)管無法可依等問題。完善社保基金投資監(jiān)管的法律制度,是其中十分重要的一個方面。相對來說,國外社?;鸬谋O(jiān)管法律比較健全,如在澳大利亞有《養(yǎng)老金行業(yè)監(jiān)管法》、《強制年金監(jiān)管條例》,英國有《養(yǎng)老金法案》,美國有《社會保障法》等。而我國現(xiàn)行的社?;鹜顿Y監(jiān)管的法律規(guī)范,大都屬于“暫行辦法”、“試行辦法”、“通知”等行政性的政策、法規(guī),還沒有一部全國人大立法通過的正式社會保障法律。從廣義的法律體系來看,它們都屬于部委規(guī)章,屬于較低層次的法律,權(quán)威性較差。《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》、《企業(yè)年金基金管理試行辦法》在立法技術(shù)上過于粗線條,導(dǎo)致原則性條款多,具體操作性條款少。由于條款不具體,通常要在法律頒布后再頒布實施細則,而實施細則如果滯后,無疑會給監(jiān)管帶來諸多不便。而現(xiàn)有的《信托法》、《證券法》等,也都不能完全適用于社保基金的投資監(jiān)管,因而有必要專門針對社?;鹜顿Y監(jiān)管,制定《社會保障基金投資監(jiān)管法》。
從世界各國流行的投資監(jiān)管的相關(guān)法律制度來看,社會保險基金監(jiān)管理念主要有兩種,一種是信托監(jiān)管,一種是嚴(yán)格限量監(jiān)管。信托監(jiān)管的前提是經(jīng)濟發(fā)展成熟,金融體制完善,基金管理機構(gòu)已得到一定程度發(fā)展,有完善的資本市場、各種中介機構(gòu)組織、比較發(fā)達和成熟的金融監(jiān)管系統(tǒng)來支撐,并需要社會保險基金管理者普遍對信托責(zé)任的法理和要求有充分認(rèn)識和心理認(rèn)同。與信托監(jiān)管相對應(yīng)的嚴(yán)格限量監(jiān)管,除要求投資管理人達到最低的審慎性監(jiān)管要求外,還通過明確的規(guī)定對社會保險基金的投資工具、投資工具組合的比例結(jié)構(gòu)、運作和績效等具體內(nèi)容進行嚴(yán)格的限量監(jiān)管,從而把社會保險基金投資運營的風(fēng)險控制在合理的范圍內(nèi)。
從長遠來看,隨著資本市場的發(fā)展和社會保險基金運營的逐步完善,許多國家對保險基金的投資工具及比例限制都逐漸進行了調(diào)整,這方面的管制逐步放松,大多數(shù)國家在補充保險基金進入股票市場方面都經(jīng)歷了一個漸進的過程。社會保險基金投資監(jiān)管的趨勢,應(yīng)該是從嚴(yán)格限量監(jiān)管逐步走向信托監(jiān)管。
社?;鸨O(jiān)管是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及從收費(或撥款)、日常賬戶管理、投資運營、待遇發(fā)放等眾多環(huán)節(jié),需要大量懂得相關(guān)法規(guī)政策、有特定管理經(jīng)驗或?qū)I(yè)技能的工作人員,這是任何一個部門都無法同時擁有的。因此,在監(jiān)督管理上必須實行多方管理,互相監(jiān)督,權(quán)利制衡。即社?;鸬恼咧贫?、行政管理權(quán),交給人力資源與社會保障部,賬戶管理、負債管理權(quán)交給財政部門,財政部門加強對在社?;鸹I集、管理和發(fā)放過程中全流程監(jiān)督,按照財政法規(guī)履行審核、檢查和處罰等職能 ;稅務(wù)部門對課稅過程進行監(jiān)督,保證社保基金應(yīng)收盡收 ;審計部門強化審計監(jiān)督,對社保基金籌集、使用、管理、發(fā)放及運營過程的違規(guī)、違紀(jì)進行監(jiān)督 ;建立完善的社保基金投資監(jiān)管法律制度,對社?;鹜顿Y運營進行有效監(jiān)管。對于社?;鸬念A(yù)算管理問題,應(yīng)當(dāng)予以特別重視。必須強化征收管理,防止基金流失,在統(tǒng)籌范圍內(nèi)合理調(diào)度資金以保證社保基金的支出需要。經(jīng)辦機構(gòu)要認(rèn)真分析基金收支情況與動態(tài)發(fā)展,掌握投資贏利情況,定期向同級財政和勞動保障部門報告收支情況,加強基金運行的財務(wù)監(jiān)督。[1]
在完善我國的社保基金監(jiān)管法律制度的過程中,國外在社?;鸬谋O(jiān)管制度方面有許多成功的經(jīng)驗和失敗的教訓(xùn)可以借鑒。比如,在制度轉(zhuǎn)軌中出現(xiàn)的資金不足問題,智利在進行養(yǎng)老金制度改革時也曾遇到。智利采取的辦法,是通過立法將其隱性債務(wù)顯性化處理,發(fā)行特種債券,納入財政預(yù)算。智利共發(fā)行 150 億美元的特種債券,包括利息在內(nèi),政府共需支付 170 億美元,本息將在長達三四十年的時間內(nèi)分批兌付。同時規(guī)定,1980 年前就業(yè)的人員可以選擇繼續(xù)留在舊制度中,也可以選擇退出舊制度參加新制度,但一旦轉(zhuǎn)入新制度,便不可退回到舊制度。[2]這種將債務(wù)和國家責(zé)任顯性化的做法,值得我們參考和借鑒。再如,關(guān)于社?;鸬亩悇?wù)征收問題,自 19 世紀(jì)末德國首創(chuàng)社會保障(險 ) 稅以來,國際社會進行了廣泛的實踐,社會保障稅的優(yōu)越性在實踐中顯現(xiàn)出來,從而在世界范圍內(nèi)獲得迅速而廣泛的推廣。我國也應(yīng)當(dāng)借鑒這種經(jīng)驗,將社?;鹫魇占{入稅務(wù)征收范圍。企業(yè)如果不繳稅,稅務(wù)部門可以依法采取稅收保全、強制執(zhí)行、限制相關(guān)人員離境等措施,這樣就有利于保證國家稅款按時、足額征收。而且,實行稅務(wù)征收,有利于對社會保險基金實行收支兩條線預(yù)算管理,建立社會保險基金管理的監(jiān)督機制,保證社會保險基金的安全性。此外,開征社會保障稅,還可以利用現(xiàn)有稅務(wù)部門的組織機構(gòu)、物質(zhì)資源和人力資源進行征管,充分利用稅務(wù)部門在征管經(jīng)驗、人員素質(zhì)、機構(gòu)系統(tǒng)方面的優(yōu)勢,從而可以大大提高社會保障資金的籌資效率,有助于降低制度運行成本。[3]當(dāng)然也應(yīng)該看到,由于歷史、文化背景、政治體制、經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r各有不同,每個國家社?;鸬谋O(jiān)管制度也都各有特色,因而不能一味照搬其他國家的監(jiān)管模式。我國社保基金監(jiān)管制度的構(gòu)建,必須根據(jù)我們自己的國情和發(fā)展道路,科學(xué)研究,謹(jǐn)慎決擇。
參考文獻 :
[1] 林 毓 銘 . 社 會 保 障 管 理 體制 [M]. 北京 :社會科學(xué)文獻出版社,2006.
[2] 畢小龍 . 社會養(yǎng)老保險制度改革:智利、新加坡的經(jīng)驗及借鑒[J]。特區(qū)經(jīng)濟,2006,(6)。
[3] 李美德 . 論我國社會保障稅的開征 [J]. 山東行政學(xué)院山東省經(jīng)濟管理干部學(xué)院學(xué)報,2002,(4)。