農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)論文相關(guān)范文
農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)論文相關(guān)范文
農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的三大支柱之一,是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要力量。下文是學(xué)習(xí)啦小編為大家搜集整理的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)論文相關(guān)范文的內(nèi)容,歡迎大家閱讀參考!
農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)論文相關(guān)范文篇1
淺析農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定性問題
摘 要:我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的特殊歷史進(jìn)程引出定性問題:農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是商業(yè)保險(xiǎn)還是社會(huì)保險(xiǎn)?其與政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的關(guān)系是什么?這些疑問體現(xiàn)在《農(nóng)業(yè)法》和《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》中。從地方政府發(fā)布的規(guī)范性文件來看,出現(xiàn)了對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不作區(qū)分的現(xiàn)象。正確定性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)首先要明確其是商業(yè)性保險(xiǎn),政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的一種形式,理應(yīng)屬商業(yè)性保險(xiǎn),突出的“政策性”不妨礙對(duì)農(nóng)險(xiǎn)進(jìn)行定性。相關(guān)立法應(yīng)該正確定性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),作出相應(yīng)調(diào)整,方利于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的健康發(fā)展。
關(guān)鍵詞:農(nóng)業(yè)保險(xiǎn);政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn);性質(zhì)
《現(xiàn)代漢語詞典》對(duì)“定性”一詞有兩種釋義,第一種指“測(cè)定物質(zhì)包含哪種成分及性質(zhì)”,第二種指“對(duì)犯有錯(cuò)誤或罪行的人,確定其問題的性質(zhì)”。本文所述“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定性問題研究”便是試圖探討農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)問題。通過對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展歷史進(jìn)行梳理,發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定性問題是在特殊的歷史背景下產(chǎn)生的,而定性的模糊又體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)立法中。
一、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定性問題的產(chǎn)生
(一)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定性問題產(chǎn)生的歷史淵源
農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定性的模糊是有歷史淵源的。1949年新中國(guó)成立以后農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也恢復(fù)了,但卻經(jīng)歷了兩次停辦,究其原因還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)缺乏制度供給需求。改革開放以后,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度得以恢復(fù),人保公司對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)商業(yè)化經(jīng)營(yíng),恢復(fù)不久的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)蓬勃發(fā)展。然而隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)同時(shí)面臨著來自自然與市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn),在缺少政府支持的商業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式下,保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)保費(fèi)收入極不穩(wěn)定,部分年份賠付額高于保費(fèi)收入,經(jīng)營(yíng)難以為繼。2004年,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)迎來了新的春天,中央在重新開始發(fā)布的1號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》中明確指出“加快建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度,選擇部分產(chǎn)品和部分地區(qū)率先試點(diǎn)”,政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)開始了。此后一直到2015年的11年間(2011年的1號(hào)文件沒有提及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)),1號(hào)文件每年都會(huì)對(duì)這種新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提出新要求。
2004年1號(hào)文件里采“政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”的提法,其“政策性”讓人對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)產(chǎn)生疑問,也引出了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的關(guān)系問題:這種新型的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是否完全取代抑或等同于原來的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度?二者是否具有種屬關(guān)聯(lián)?政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬于商業(yè)保險(xiǎn)抑或社會(huì)保險(xiǎn)?諸多問題和爭(zhēng)議使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的定性也更加模糊,這種模糊性更是反映在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的相關(guān)立法及規(guī)范性文件上。
(二)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定性問題產(chǎn)生的原因
美國(guó)、加拿大以及我國(guó)最初的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)都是由商業(yè)性保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng),屬于商業(yè)性保險(xiǎn)范疇。試點(diǎn)的失敗使得人們意識(shí)到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的特殊性之后政府便開始對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行扶持,最主要的表現(xiàn)是提供保費(fèi)補(bǔ)貼、經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用補(bǔ)貼以及稅費(fèi)的免除。獨(dú)特的政策性使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有了很多和一般財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)迥異之處,引發(fā)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬性之爭(zhēng)。歸根結(jié)底,爭(zhēng)議是由政府和市場(chǎng)這兩種資源配置方式的不同組合產(chǎn)生的。
政府和市場(chǎng)是資源配置的“兩只手”,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)資源的優(yōu)化配置,需要政府和市場(chǎng)的配合提供最佳制度安排。當(dāng)市場(chǎng)主導(dǎo)下的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)遭遇瓶頸,人們認(rèn)識(shí)到其屬于準(zhǔn)公共物品,需要政府介入扭轉(zhuǎn)市場(chǎng)失靈。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的突出特征就在于“政府”在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)資源配置中占據(jù)主導(dǎo)地位。然而政府深度介入也引發(fā)一系列問題:權(quán)力尋租、道德風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重、效率低下、缺乏專業(yè)保險(xiǎn)公司的技術(shù)等,這些因素使得農(nóng)險(xiǎn)賠付率過高,財(cái)政不堪重負(fù)。因此,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)資源配置中,政府和市場(chǎng)需要相互配合、相互補(bǔ)充。對(duì)于政府的作用,現(xiàn)在有“引導(dǎo)作用”和“主導(dǎo)作用”兩種提法,在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度運(yùn)作的不同階段,政府起到的作用是不同的,比如在制度構(gòu)架和保費(fèi)補(bǔ)貼方面,政府起著主導(dǎo)作用,而在費(fèi)率厘定、訂立保險(xiǎn)合同、查勘定損、理賠這些方面,政府沒有專業(yè)保險(xiǎn)公司的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn),顯然需要發(fā)揮市場(chǎng)的主導(dǎo)作用,由保險(xiǎn)公司經(jīng)辦??傊?,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)作有些階段政府確實(shí)起著主導(dǎo)作用,而在其他階段卻是商業(yè)性保險(xiǎn)公司起著主導(dǎo)作用,這便是引發(fā)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬性之爭(zhēng)的原因。不能因?yàn)榭吹睫r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策性強(qiáng)的一面就將其定性為政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),要綜合考慮政府和市場(chǎng)在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)資源配置中的作用對(duì)其進(jìn)行定性。
二、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定性模糊的體現(xiàn)
2009年新《保險(xiǎn)法》在附則中的第186條規(guī)定,“國(guó)家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險(xiǎn)事業(yè)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”。作為商業(yè)保險(xiǎn)的基本法,《保險(xiǎn)法》并沒有將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)納入調(diào)整范圍,也沒有提及政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。雖說農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由其他法律和行政法另行規(guī)定,但遲遲不見專門的立法出臺(tái)。從最新修訂的《農(nóng)業(yè)法》和2012年出臺(tái)的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)定來看,亦未能對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行定性。
(一)《農(nóng)業(yè)法》中的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定性問題
2012年新《農(nóng)業(yè)法》第46條規(guī)定“國(guó)家建立和完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。國(guó)家逐步建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。鼓勵(lì)、扶持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織,建立為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)服務(wù)的互助合作保險(xiǎn)組織,鼓勵(lì)商業(yè)性保險(xiǎn)公司開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行自愿原則,任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)制農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。”該法條明確了國(guó)家建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的義務(wù),首次在基本法中將政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)置于一個(gè)法條的并列條款中,對(duì)于二者的關(guān)系,學(xué)界看法不一。有學(xué)者認(rèn)為政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬于社會(huì)保險(xiǎn),商業(yè)性保險(xiǎn)公司開展的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬于商業(yè)保險(xiǎn),二者沒有交集;也有學(xué)者認(rèn)為政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)包括商業(yè)性保險(xiǎn)公司開展的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。可見對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定性首先在學(xué)理上需要明確二者屬于交叉關(guān)系還是并列關(guān)系、重合關(guān)系。
(二)《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》中的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定性問題
2008年保監(jiān)會(huì)與農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部共同起草《政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例(草案)》,將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定性為政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。但是草案引發(fā)較多質(zhì)疑,有學(xué)者指出該草案法規(guī)的主要內(nèi)容僅包括政府對(duì)某些商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持、補(bǔ)助等,法規(guī)條文主要表現(xiàn)為政策宣示,形式上并不具備完整法律規(guī)范的要素,重復(fù)作為普通法的《保險(xiǎn)法》、《合同法》甚至《民法通則》已有的一般規(guī)定。最終草案被擱置。直到2012年,國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》,這是我國(guó)第一部專門調(diào)整農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)而發(fā)布的行政法規(guī),《保險(xiǎn)法》186條也得以兌現(xiàn)。
《條例》界定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的內(nèi)涵,明確了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的推進(jìn)和監(jiān)管機(jī)構(gòu),最為主要的還是對(duì)保險(xiǎn)合同、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)規(guī)則和法律責(zé)任進(jìn)行規(guī)定。
其一,《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》第一條規(guī)定“為了規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)活動(dòng),保護(hù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益,提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抗風(fēng)險(xiǎn)能力,促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)健康發(fā)展,根據(jù)《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》、《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》等法律,制定本條例”。明確了《條例》的制定依據(jù)是《保險(xiǎn)法》和《農(nóng)業(yè)法》。據(jù)此,《保險(xiǎn)法》的諸多規(guī)定適用于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),無論怎么定性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)首先是保險(xiǎn),縱使其作為準(zhǔn)公共物品具有很強(qiáng)的政策性和公益性,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下,運(yùn)用保險(xiǎn)的原理探索建立解決災(zāi)害救助的新方式、新方法同樣顯得意義重大。實(shí)踐證明純粹的市場(chǎng)化運(yùn)作使得保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)難以為繼,而純粹的政府運(yùn)作更是難以發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的優(yōu)勢(shì),也不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律,而當(dāng)下是要在這種政策環(huán)境下更好地發(fā)揮市場(chǎng)的作用,使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)更有效率和活力。
其二,明確了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的涵義。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主體包括作為保險(xiǎn)人的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)(保險(xiǎn)公司以及依法設(shè)立的農(nóng)業(yè)互助保險(xiǎn)等保險(xiǎn)組織)和作為被保險(xiǎn)人的農(nóng)戶或者團(tuán)體;農(nóng)險(xiǎn)面向種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè),訂立保險(xiǎn)合同是連接保險(xiǎn)人和被保險(xiǎn)人的法律事實(shí);保險(xiǎn)責(zé)任包括自然災(zāi)害、意外事故、疫病、疾病,從近兩年的實(shí)踐來看,保險(xiǎn)責(zé)任更加廣泛和細(xì)化,比如根據(jù)標(biāo)的生長(zhǎng)周期劃定不同的保險(xiǎn)責(zé)任、政府泄洪也被納入保險(xiǎn)責(zé)任范圍。
其三,《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》第三條規(guī)定“國(guó)家支持發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),健全政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。”據(jù)此可知政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的形式之一,因此也要遵循“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、自主自愿和協(xié)同推進(jìn)”四原則,受保監(jiān)會(huì)監(jiān)督,國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門和縣級(jí)以上地方政府負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的推進(jìn)管理工作。其四,明確了國(guó)家給予部分保險(xiǎn)標(biāo)的保費(fèi)補(bǔ)貼,國(guó)家建立財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制,體現(xiàn)了我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性特征。
盡管對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的關(guān)系進(jìn)行了規(guī)定,但是綜合全部法條來看,卻又無法區(qū)分二者?!稐l例》是對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)行專門調(diào)整的,第4條到第9條卻都是明確政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的角色定位:推進(jìn)和管理、保費(fèi)補(bǔ)貼、宣傳和引導(dǎo)、給予保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)稅費(fèi)優(yōu)惠、建立大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制等,這些恰恰是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的應(yīng)有之義,因此單從《條例》的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容無法把“是否有很強(qiáng)的政策性”作為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者便主張不對(duì)二者作區(qū)分,認(rèn)為一般的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)都是政策性保險(xiǎn),但二者顯然不是可以互換的名詞。
(三)地方政府規(guī)范性文件中的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定性問題
農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的相關(guān)立法較為粗糙,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)的推行主要依靠國(guó)務(wù)院部委和各級(jí)政府發(fā)布的通知和辦法。早在2007年財(cái)政部發(fā)布了種養(yǎng)兩業(yè)保費(fèi)補(bǔ)貼暫行辦法,保監(jiān)會(huì)針對(duì)規(guī)范試點(diǎn)業(yè)務(wù)和保費(fèi)管理發(fā)布通知,亦或保監(jiān)會(huì)聯(lián)合農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部發(fā)布管理辦法。各級(jí)政府再根據(jù)部委發(fā)布的通知,制定轄區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)暫行辦法或者通知??偟膩碚f,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的相關(guān)法律法規(guī)量少且都是框架性、原則性的規(guī)定,政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推行至每個(gè)省市還是依靠行政力量。
《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》頒布以后,各省都以此為依據(jù)之一,制定了本轄區(qū)的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作方面的實(shí)施辦法或者通知。這些規(guī)范性文件名稱中對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的表述不一,有的稱為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),有的稱為政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。比如安徽省省財(cái)政廳于2015年發(fā)布了《政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施辦法》直接使用“政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”這一稱謂,從文件的試點(diǎn)品種來看,確是為開展中央提供保費(fèi)補(bǔ)貼的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)而發(fā)布(按照2008年財(cái)政部印發(fā)的通知,中央針對(duì)水稻、玉米、棉花、大豆、小麥、油菜、能繁母豬、奶牛提供保費(fèi)補(bǔ)貼,因此筆者將這類農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)稱為中央提供保費(fèi)補(bǔ)貼型的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),這類保險(xiǎn)也是典型的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn));重慶市發(fā)布了《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作的通知》,該文件規(guī)定了政府扶持的農(nóng)險(xiǎn)品種,明確要強(qiáng)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策扶持,亦實(shí)質(zhì)上主要是為了開展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)而發(fā)布,《重慶市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼管理暫行辦法》更是直接針對(duì)規(guī)范政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼而發(fā)布,卻在文件名中使用了“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”一詞;河南省發(fā)布的《河南省2015年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作方案》亦采用“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”這一措詞,文件指出該年度試點(diǎn)品種分為“中央財(cái)政補(bǔ)貼的保險(xiǎn)品種”和“地方財(cái)政補(bǔ)貼的保險(xiǎn)品種”兩類,第五部分則是財(cái)政補(bǔ)貼的內(nèi)容,亦實(shí)屬政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的內(nèi)容。
稱謂的不嚴(yán)謹(jǐn),反映出農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的定性的模糊,容易引發(fā)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)就是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的誤解。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)一種形式,是國(guó)家為引導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)健康發(fā)展而給予扶持產(chǎn)生的制度,這種制度將不會(huì)長(zhǎng)期存在,法國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的制度變遷便是例證。同樣曾長(zhǎng)期實(shí)行小農(nóng)土地所有制、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)分散的法國(guó)政府在2006年推出新的農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法案,并采取了一系列措施,目的在于使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)更加市場(chǎng)化和減少對(duì)政府補(bǔ)貼的依賴,例如,主要農(nóng)作物遭遇自然災(zāi)害不再由國(guó)家農(nóng)業(yè)災(zāi)害保證基金負(fù)責(zé)賠償,而是由保險(xiǎn)公司賠付;取消《農(nóng)業(yè)互助保險(xiǎn)法》中對(duì)互助保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的稅收優(yōu)惠政策等,成立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)全國(guó)委員會(huì),負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)政府、農(nóng)業(yè)就業(yè)人員和保險(xiǎn)公司之間的關(guān)系。可以大膽的預(yù)見,在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展到一定階段后,政府會(huì)逐漸抽離,減少扶持力度,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)成為健康且能獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)的市場(chǎng)。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是某個(gè)特定時(shí)期的產(chǎn)物,是經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的符合我國(guó)目前農(nóng)業(yè)發(fā)展需求的一種農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),絕不能將其等同于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。目前的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“低保障,廣覆蓋”,較低的保障水平使得很多農(nóng)戶缺乏購買農(nóng)險(xiǎn)的動(dòng)力,這是目前農(nóng)險(xiǎn)制度的窘境,筆者通過和家鄉(xiāng)的幾家投保農(nóng)戶交談,發(fā)現(xiàn)說起農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)時(shí),他們都會(huì)有“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付額低”的認(rèn)知。窘境是暫時(shí)的,隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、保險(xiǎn)品種的豐富,未來的農(nóng)險(xiǎn)保障水平會(huì)更高,滿足投保方的多元化需求。若繼續(xù)將政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等同于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),“政府提供保費(fèi)補(bǔ)貼”、“農(nóng)險(xiǎn)賠付額低”將會(huì)成為投保方對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的固有認(rèn)知,非常不利于保險(xiǎn)意識(shí)的培養(yǎng)。
三、正確定性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)
(一)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬于商業(yè)性保險(xiǎn)
1.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬性之爭(zhēng)
經(jīng)濟(jì)學(xué)界運(yùn)用福利經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)分析農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),認(rèn)為其屬于準(zhǔn)公共物品,私法主體獨(dú)自開辦的農(nóng)險(xiǎn)很難成功,政府理應(yīng)介入。因此農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬政策性保險(xiǎn),不屬于商業(yè)保險(xiǎn)的范疇,它是國(guó)家為穩(wěn)定國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保護(hù)而實(shí)行的一種政策,是一種國(guó)家意志的體現(xiàn),需要政府的扶持才能開展,而非一般的、以營(yíng)利為目的的保險(xiǎn)合同買與賣的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)[ ]。法學(xué)界有學(xué)者將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)分為農(nóng)業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)(由公法調(diào)整)和商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬于后者;也有學(xué)者主張將保險(xiǎn)分為商業(yè)保險(xiǎn)和政策性保險(xiǎn),政策性保險(xiǎn)又分為經(jīng)濟(jì)政策性保險(xiǎn)和社會(huì)政策性保險(xiǎn),現(xiàn)行政府給予保費(fèi)補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬于經(jīng)濟(jì)政策性保險(xiǎn),政府對(duì)其監(jiān)管且直接介入其中,但是仍需適用商業(yè)保險(xiǎn)的部分原理,如最大誠(chéng)信原則、保險(xiǎn)利益原則、損失填補(bǔ)原則、多數(shù)人參加等等。雖然學(xué)者們的意見沒有完全統(tǒng)一,但是達(dá)成了部分共識(shí):其一,我國(guó)現(xiàn)在推行的、財(cái)政給予保費(fèi)補(bǔ)貼的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是為了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo),有很強(qiáng)的政策性。其二,這種形式的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)仍然要運(yùn)用商業(yè)保險(xiǎn)原理。其三,政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需要國(guó)家劃定明確范圍,除此之外還有其他形式的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)如互助合作保險(xiǎn)及純商業(yè)化經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。
2.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬性在《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》中的體現(xiàn)
《條例》沒有明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬于商業(yè)保險(xiǎn),但是通過以下幾個(gè)方面可以推斷出其屬于商業(yè)保險(xiǎn)性質(zhì):其一,《條例》制定依據(jù)包括《保險(xiǎn)法》,而《保險(xiǎn)法》正是為了規(guī)制商業(yè)保險(xiǎn),這就決定了屬財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需要遵循商業(yè)保險(xiǎn)的某些規(guī)則,從保險(xiǎn)合同的訂立到查勘定損都需要以商業(yè)保險(xiǎn)原理為依托。實(shí)踐證明,違背了某些商業(yè)保險(xiǎn)規(guī)則的農(nóng)險(xiǎn)是不能取得成功的,例如我國(guó)曾經(jīng)開辦了諸多片區(qū)內(nèi)的農(nóng)險(xiǎn)試點(diǎn),但都未成功,原因之一便是不符合大數(shù)法則?,F(xiàn)今的農(nóng)險(xiǎn)都是在全國(guó)范圍內(nèi)開展,使得風(fēng)險(xiǎn)在更大范圍內(nèi)得以分散。其二,從農(nóng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體上看,以盈利為目的的商業(yè)保險(xiǎn)公司是主力。并且有了一套商業(yè)保險(xiǎn)公司進(jìn)入和退出農(nóng)險(xiǎn)領(lǐng)域的機(jī)制、符合法定條件、經(jīng)保監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)的保險(xiǎn)公司便可以經(jīng)營(yíng)農(nóng)險(xiǎn)。非營(yíng)利性質(zhì)的農(nóng)業(yè)互助保險(xiǎn)組織是助力,在我國(guó)的實(shí)踐還不成熟,目前只有黑龍江的陽光農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)公司和寧波慈溪保險(xiǎn)互助社,其他則以協(xié)會(huì)形式存在。農(nóng)業(yè)互助保險(xiǎn)組織數(shù)量和保險(xiǎn)產(chǎn)品都較少,商業(yè)性保險(xiǎn)公司才是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主力軍。其三,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)四原則(政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、自主自愿和協(xié)同推進(jìn))強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化運(yùn)作而政府起著引導(dǎo)作用;農(nóng)戶自愿參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)而不能強(qiáng)制其參加,這就和社會(huì)保險(xiǎn)區(qū)別開來。其四,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和一般的商業(yè)保險(xiǎn)是同一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。雖然許多學(xué)者認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策性較強(qiáng),呼吁建立一個(gè)專門的農(nóng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu),但是筆者認(rèn)為這是一項(xiàng)牽一發(fā)而動(dòng)全身的工程,不僅需要頂層制度設(shè)計(jì),還需將其分支機(jī)構(gòu)落實(shí)到基層,甚至關(guān)乎整個(gè)農(nóng)險(xiǎn)制度的改革,短期內(nèi)很難成立。就目前來講,由保監(jiān)會(huì)監(jiān)管是最合適的。綜上所述,《條例》默認(rèn)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的商業(yè)性質(zhì)。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的形式之一自然也屬于商業(yè)性保險(xiǎn)。
(二)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“政策性”之體現(xiàn)
大多數(shù)國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行政策性扶持,如美國(guó)、法國(guó)、日本等國(guó)家?,F(xiàn)今世界主要國(guó)家中沒有哪一個(gè)國(guó)家將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)全部定性為政策性保險(xiǎn),基本上都是根據(jù)農(nóng)業(yè)在國(guó)家中的地位、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)的在國(guó)計(jì)民生中的地位區(qū)別處理,將關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的重要農(nóng)產(chǎn)品劃到政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的范圍中。我國(guó)亦是本著“保大宗”的原則,給予糧棉油等重要作物保費(fèi)補(bǔ)貼,其他農(nóng)作物地方政府自愿開展試點(diǎn)并提供保費(fèi)補(bǔ)貼,中央通過“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式給予支持。據(jù)此,筆者將我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)分為兩種,一種是中央保費(fèi)補(bǔ)貼型農(nóng)險(xiǎn),這類農(nóng)險(xiǎn)也要求地方政府配套提供保費(fèi)補(bǔ)貼;一種是地方財(cái)政補(bǔ)貼型農(nóng)險(xiǎn),中央以獎(jiǎng)代補(bǔ)。這兩類政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的劃分并不是恒定的,某些農(nóng)作物由于戰(zhàn)略地位的相應(yīng)調(diào)整也可能被納入中央保費(fèi)補(bǔ)貼范圍。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)除了具有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)地域性、季節(jié)性、經(jīng)營(yíng)成果的周期性、高風(fēng)險(xiǎn)這些一般特征之外,還具有以下特點(diǎn):
首先,我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)采用政府引導(dǎo)和支持下的商業(yè)性保險(xiǎn)公司自主經(jīng)營(yíng)模式。政府和市場(chǎng)是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)資源的制度安排。其次,具有極強(qiáng)的“政策性”。政府提供一定比例的保費(fèi)補(bǔ)貼是最為重要的一環(huán)。此外,從政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)作來看,形成中央主導(dǎo)、地方政府響應(yīng)的形式,主要靠行政手段推行,政府積極引導(dǎo)與強(qiáng)力推動(dòng)可從中央1號(hào)文件,國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)如保監(jiān)會(huì)與財(cái)政部發(fā)布的辦法和通知,地方政府出臺(tái)的試點(diǎn)方案和暫行辦法三個(gè)層面來理解。每年的1號(hào)文件都規(guī)劃政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展方向,各級(jí)政府據(jù)此發(fā)布規(guī)范性文件,將中央政策落到實(shí)處。從其他國(guó)家開辦政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)踐來看,政府還會(huì)提供給保險(xiǎn)公司費(fèi)用補(bǔ)貼和稅費(fèi)免除,隨著我國(guó)財(cái)力的提升,這將也是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的應(yīng)有之義??傊咝赞r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)極強(qiáng)的政策性是和一般農(nóng)險(xiǎn)的重要區(qū)分點(diǎn)。
(三)相關(guān)立法應(yīng)正確定性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)
《政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》曾于2007年納入國(guó)務(wù)院立法規(guī)劃,并由保監(jiān)會(huì)起草。經(jīng)過十多次易稿的《政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例(草案)》在向國(guó)務(wù)院法制辦提交后,因財(cái)政部對(duì)“政策性保險(xiǎn)”定位的不同意見而最終被否。后《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》默認(rèn)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為商業(yè)保險(xiǎn),但在最后關(guān)頭,加進(jìn)第三條第一款“國(guó)家支持發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),健全政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度”,這體現(xiàn)了立法的折衷。立法的過程是曲折的,再三權(quán)衡的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》邏輯并不完美??倓t(尤其是第五到第九條)的后半部分是對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)定,立法者將規(guī)制政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法條放在具有普遍適用性的總則里是極為不妥的,畢竟政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)只是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)形式之一。這容易給人造成農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)就是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),所有的農(nóng)險(xiǎn)都應(yīng)該得到財(cái)政的支持的誤解。
筆者認(rèn)為,《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》總則應(yīng)是對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有普遍適用性的條文,涉及到政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的事項(xiàng),如保費(fèi)補(bǔ)貼,財(cái)政支持的事項(xiàng)可以另起一章,而非放在總則里,或許另行出臺(tái)《政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》,我國(guó)目前正在試點(diǎn)的大多是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),各省政府為部署本省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)而發(fā)布的文件(如安徽省《政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施辦法》)實(shí)質(zhì)上就是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的一套完整規(guī)范,因此《政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》的立法有實(shí)踐基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)需求。此外,各級(jí)政府的規(guī)范性文件若是為了推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)而發(fā)布,便應(yīng)在文件名稱采用“政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”一詞,如此以來方能利于對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)正確定性,推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的健康發(fā)展。
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