城市信用合作社最早成立于1979年。這正是我國的銀行體制從大一統(tǒng)向?qū)I(yè)化的變革時期。由于初創(chuàng)于我國的專業(yè)銀行時代，城市信用合作社從誕生之日就深深地打上了“專業(yè)化”的時代烙?。赫试S組建城市信用合作社的初衷是為各地城鎮(zhèn)街道企業(yè)(尤其是個體工商企業(yè))解決“開戶難，結(jié)算難，存款難，貸款難”的問題.直到1994年，人民銀行總行仍然“按大、中、小城市確定各地設(shè)立城市信用合作社的最高限量，并根據(jù)城市個體、集體經(jīng)濟的發(fā)展需要逐年下達新增數(shù)量”。也正是由于這個從來沒有實現(xiàn)的初衷，城市信用合作社才得以在_個管制嚴(yán)格的金融體系中得到各級政府的允許甚至支持、如雨后春筍般地蓬勃發(fā)展起來。據(jù)1989年的統(tǒng)計，在3409家城市信用合作社中，由人民銀行各省市縣級機構(gòu)組建的有752家，占總數(shù)的22.1%，由各專業(yè)銀行(工行、農(nóng)行、建行)及其分支機構(gòu)組建的有1290家，占總數(shù)的37.8%，各城市的各區(qū)或街道組織的1367家，占總數(shù)的40.1%。這些城市信用合作社從建立之初就具有很強的地區(qū)差別：在上海、河南、海南、貴州四省市，城市信用社都是地方政權(quán)組建的;而在北京、天津、青海、寧夏四省市區(qū)，又完全是國家銀行組建的。

　　城市信用合作社的總體情況可以簡要概括為：機構(gòu)數(shù)量多、經(jīng)營規(guī)模小、人員素質(zhì)低、資產(chǎn)質(zhì)量差、游離于監(jiān)管之外。據(jù)統(tǒng)計，到1996年，城市信用合作社的數(shù)量達到5200多家。由于定位為街道企業(yè)服務(wù)，各家城市信用社的經(jīng)營規(guī)模自始至終都很有限。與其他行業(yè)相比，銀行業(yè)從業(yè)人員受教育程度較低是那個時代的特點，即使國有銀行也不例外，而城市信用合作社尤甚。由于經(jīng)營規(guī)模小、人員素質(zhì)低、信用環(huán)境差等因素的綜合作用，一些城市信用社的資產(chǎn)質(zhì)量每況愈下，金融風(fēng)險越來越大，屢屢暴露出流動性問題甚至償付能力問題，特別是在整頓金融、經(jīng)濟秩序和收縮貨幣供應(yīng)的時期。在城市信用社的資產(chǎn)質(zhì)量問題逐漸暴露和人民銀行的監(jiān)管職責(zé)逐漸強化的背景中，人民銀行理應(yīng)承擔(dān)起城市信用合作社的監(jiān)管職責(zé)。但是，面對數(shù)量如此龐大的城市信用社，人民銀行即使心有余也會力不足。事實上，人民銀行始終沒有控制住城市信用合作社的設(shè)立。根據(jù)人民銀行1994年初提供的數(shù)據(jù)，當(dāng)時需要專項處理的超指標(biāo)批設(shè)的城市信用合作社有749 家。為了增加這些機構(gòu)自身應(yīng)對風(fēng)險的能力，也為了方便實施切實有效的監(jiān)管，從1994年開始，在人民銀行的統(tǒng)﹁部署下，城市信用社逐漸被整頓、組建為城市合作銀行，隨后又被更名為城市商業(yè)銀行。“合作”二字反映了這類銀行的來歷，而“商業(yè)”二字則順應(yīng)了專業(yè)銀行“商業(yè)化”的時代潮流。

　　各家城市商業(yè)銀行在建立之初就成為地方政府控制的金融機構(gòu)，因此地方政府在對城市信用社的整頓、重組過程中起到了非常重要的作用。在1989年統(tǒng)計的3409家城市信用合作社中，大約60%是由國家銀行的各級機構(gòu)組建的。其余大約40%是地方基層政府組織建立的。所以，對城市信用社的重組需要國家銀行和地方政府的配合。1995年1月21日的全國金融工作會議文件規(guī)定，“在城市合作銀行的組建過程中，人民銀行總行要直接參與組建試點工作，研究組建政策;分行要配合地方政府加強對組建工作的領(lǐng)導(dǎo)，并要做好調(diào)查研究工作，對試點出現(xiàn)的問題及時提出政策建議。”可見，在決策層接受的組建城市合作銀行的方案中，地方政府起著最重要的作用。截至1996年6月，城市合作銀行已開業(yè)6家，已籌建6家，已組建16家，準(zhǔn)備組建67家。到1997年底，國務(wù)院批準(zhǔn)列入城市合作銀行組建計劃的城市達到152個，其中已經(jīng)批準(zhǔn)開業(yè)的71家，批準(zhǔn)籌建的15家。

　　在完成這一歷史使命之后，各地方政府順理成章地獲得了對大多數(shù)城市合作銀行的控制權(quán)。首先，從表面上看，城市合作銀行的股本總額是由各類企業(yè)和地方財政入股構(gòu)成的，甚至還有個體工商戶入股。地方財政在城市合作銀行中的股份往往沒有達到絕對控股的水平。但是，如果考慮到地方政府通過國有企業(yè)間接持有的股份，政府往往是城市商業(yè)銀行的惟一控制人。其次，在人事任用和項目選擇方面，地方政府能夠?qū)嵤┳陨淼挠绊懥?。第三，在所謂“金融安全區(qū)”的建設(shè)中，人民銀行事實上希望地方政府在金融領(lǐng)域發(fā)揮作用。在已經(jīng)出現(xiàn)的金融機構(gòu)關(guān)閉案例中，地方政府往往也分擔(dān)了最后貸款人的責(zé)任。這為地方政府干預(yù)城市商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)提供了理由。最后，對城市商業(yè)銀行來說，從短期來看，政府干預(yù)未必是壞事。對某些案例的研究可以發(fā)現(xiàn)，在某些富裕地區(qū)的地方政府的支持下，當(dāng)?shù)氐某鞘猩虡I(yè)銀行資產(chǎn)規(guī)模的增加速度遠遠超過其他銀行。在這些案例中，地方政府迫切的金融需求從而得到滿足。為了實現(xiàn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟增長的目標(biāo)，許多地方政府都具有強烈的融資需求。但是，一方面，在國有商業(yè)銀行改革逐漸深化的過程中，地方政府對國有銀行分支機構(gòu)的影響力逐漸喪失;另一方面，地方政府尚未獲得發(fā)債的權(quán)利，所以，地方政府的融資渴望難以得到滿足。而城市商業(yè)銀行為地方政府提供了機會。

　　上述“撮大堆”式的重組方式雖然可以迅速有效地減少金融機構(gòu)數(shù)量、增加單個機構(gòu)的規(guī)模，但是，這個改革并不一定能夠完善治理結(jié)構(gòu)、提高人員素質(zhì)、或者改善資產(chǎn)質(zhì)量。從某種意義上說，風(fēng)險并未化解，反而集聚到了一起。產(chǎn)生危機的概率降低了，但是潛在危機的嚴(yán)重程度卻增加了。兩相權(quán)衡，恐怕風(fēng)險并未降低。所以，通過建立城市商業(yè)銀行的方式對原有的城市銀行體制的改革并沒有終結(jié)。