關(guān)于國外土地管理論文
關(guān)于國外土地管理論文
土地是一種日益稀缺且不可再生的資源,對人類的經(jīng)濟社會活動起著重要的調(diào)控作用。下面是學(xué)習(xí)啦小編為大家整理的國外土地管理論文，供大家參考。
國外土地管理論文范文一：國外城市土地利用規(guī)劃的啟示
摘要： 針對 目前 的新一輪土地利用規(guī)劃修編，在對國外規(guī)劃理念 分析 研究 的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國土地利用規(guī)劃的實際，借鑒國外規(guī)劃中相關(guān)的新理念、新技術(shù)和新 方法 ，提出了今后需要改進的措施。
關(guān)鍵詞：城市;土地利用;規(guī)劃
由于我國現(xiàn)行城市土地利用總體規(guī)劃的編制多年來仍沿用計劃 經(jīng)濟 體制下的傳統(tǒng)模式，使得其總有些理想模式下城市建設(shè)“百科全書”的味道。在編制上，規(guī)劃方案需要三年五載方出臺，然后還要經(jīng)過漫長的審批過程。而在實踐中， 內(nèi)容 繁雜、面面俱到的城市土地利用總體規(guī)劃面臨市場經(jīng)濟大潮和城市快速 發(fā)展 的沖擊顯得軟弱無力。雖然根據(jù)《土地管理法》、《城市規(guī)劃法》以及《基本農(nóng)田保護條例》等相關(guān) 法律 法規(guī)，各城市可根據(jù)實際需要，在編制土地利用總體規(guī)劃前可編制城市土地利用總體規(guī)劃綱要。但由于種種原因，一些城市在編制城市土地利用總體規(guī)劃綱要時仍難逃傳統(tǒng)規(guī)劃模式的束縛，在編制的思路、內(nèi)容及方法上無大的突破。“它山之石，可以攻玉”。國外許多國家在城市土地利用方面走在了 中國 的前面，這其中既有經(jīng)驗，也有教訓(xùn)。通過對國外城市土地利用規(guī)劃進行簡要研究，以尋求除制度方面以外的對我國城市土地利用規(guī)劃編制具有借鑒意義的東西，在新一輪總體規(guī)劃修編之前，尋找出適應(yīng)城市土地利用的新概念、新思路。
1 國外城市土地利用規(guī)劃概述
1.1英國:法規(guī)導(dǎo)向型的土地利用規(guī)劃體系
英國城市土地規(guī)劃由完善的法規(guī)體系和執(zhí)法系統(tǒng)構(gòu)成。其立法系統(tǒng)包括制定城市土地利用規(guī)劃法案和編制具有法律約束力的開發(fā)規(guī)劃;其執(zhí)法系統(tǒng)則是指以簽發(fā)規(guī)劃許可控制地區(qū)的土地開發(fā)活動。民主監(jiān)督制度作為對土地規(guī)劃法規(guī)體系中的約束行為，反映在土地規(guī)劃法規(guī)的立法系統(tǒng)中是民主參與政策;反映在土地規(guī)劃法規(guī)的執(zhí)法系統(tǒng)中，則表現(xiàn)為“規(guī)劃起訴”和中央政府對地方政府在執(zhí)法過程中的強化監(jiān)督管理。在英國，每一種類型的開發(fā)規(guī)劃編制過程中，幾乎都有法定的公眾參與程序。其形式有公眾評議、公眾審查、公眾討論、公眾審核、公眾意見等等。英國有關(guān)城市土地利用規(guī)劃方面的起訴分為規(guī)劃起訴和強制執(zhí)法起訴。土地是人類賴以生存的有限資源，政府部門必須參與土地的分配，在再分配過程中對近期和遠期的要求進行平衡，對不同利益集團之間進行平衡。1947年規(guī)劃法所包含的一個重要內(nèi)容就是土地開發(fā)權(quán)歸政府所有，1975年的“社區(qū)土地法”為英格蘭地方政府征購?fù)恋?、調(diào)配地塊及出售土地用于開發(fā)等提供了法律保證。英國政府的“城市開發(fā)集團”、“廢棄土地復(fù)興援助”，以及“公私合作伙伴方案”等都鼓勵政府有關(guān)部門進行土地購置、地塊調(diào)配、土地開墾及基礎(chǔ)設(shè)施的配套，使這些土地便于開發(fā)。
1.2 德國：發(fā)展導(dǎo)向型的土地利用規(guī)劃體系
德國的城市土地規(guī)劃有兩大特色。其一、保證規(guī)劃優(yōu)先原則。德國城市土地利用規(guī)劃的發(fā)展經(jīng)歷了三個階段：1860年至1910年為第一階段，即所謂被動式規(guī)劃階段;1910年至1960年為第二階段，為主動式規(guī)劃階段，這時期規(guī)劃工作已有一定預(yù)測，根據(jù)城市發(fā)展趨勢預(yù)先安排城市各項用地，但規(guī)劃本身對城市發(fā)展無重大 影響 ;1960年以后為第三階段，即發(fā)展式規(guī)劃階段，城市土地利用規(guī)劃至此到了一個新的階段，這個時期規(guī)劃工作帶有明顯的 政治 、多學(xué)科性和群眾性特征。對 社會 經(jīng)濟進行全面的調(diào)查分析作為編制規(guī)劃的依據(jù)，而規(guī)劃又反過來通過投資計劃對社會經(jīng)濟的發(fā)展起調(diào)節(jié)作用。其二、 科學(xué) 用地分類方法是科學(xué)規(guī)劃的前提。德國城市用地，尤其是建造用地分類方法很有特色，也較為科學(xué)。一般劃分居住用地、混合用地、 工業(yè) 用地、特別用地共四種類型。每種類型又由次一級用區(qū)、片構(gòu)成，如核心區(qū)、混合區(qū)、居住區(qū)等，而這些區(qū)片的有關(guān)具體規(guī)劃思想，具有較為明確的意向性和指導(dǎo)性。
1.3 美國：宏觀調(diào)控導(dǎo)向型的土地利用規(guī)劃體系
美國政府注重加強城市土地的宏觀調(diào)控。美國最早的城市用地法規(guī)出臺于1967年，而真正的城市土地利用規(guī)劃工作早在20世紀初就已經(jīng)開始，其里程碑是1909年的芝加哥總體規(guī)劃。由于在資本主義市場經(jīng)濟下，各種社會勢力力求控制資源與謀取利潤，城市土地作為有限的重要資源，成為各利益集團爭奪的對象。土地投機、用地混亂、只顧個別 企業(yè) 的近利而置全體市民的長期利益于不顧等弊病，迫使政府加以干預(yù)——城市土地利用規(guī)劃管理部門作為政府職能部門應(yīng)運而生。土地資源和別的資源不同，土地不可再生，且一旦投資開發(fā)，確定了用途，再要改變十分困難。因此盡管資本主義市場經(jīng)濟的大多數(shù)資源靠市場調(diào)節(jié)來分配，但土地資源的使用卻有一定程度的政府干預(yù)。其目的是想借助政府干預(yù)來解決傳統(tǒng)市場經(jīng)濟的痼疾。所以，當(dāng)代美國城市土地利用規(guī)劃的社會功能特別明顯：通過經(jīng)濟規(guī)劃，指導(dǎo)經(jīng)濟穩(wěn)定成長，為經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)。
在美國，土地利用規(guī)劃與控制是地方政府的責(zé)任。1916年紐約市頒布了第一項綜合區(qū)劃法令來控制土地的使用、建筑高度與容積率。1922年，美國商業(yè)部認為土地控制對商業(yè)發(fā)展有益，因此頒發(fā)了《標(biāo)準州區(qū)劃實行法案》，此法案使州政府可授權(quán)給市政府以同等權(quán)力。1993年通過的美國紐約市區(qū)劃決議是迄今最新的版本。由于經(jīng)過不斷修訂和補充，形成系統(tǒng)而完整的一套區(qū)劃規(guī)定，并一直發(fā)揮著良好的作用。這套決議是規(guī)劃、設(shè)計、開發(fā)、管理必須遵守的法定條例。它具有以下特點：
(1)它將土地用途和開發(fā)強度的區(qū)劃與建設(shè)標(biāo)準及相關(guān)規(guī)定結(jié)合在一起，將使用權(quán)編制與實施規(guī)劃過程中必須遵守的事項有機地聯(lián)系在一起，既有利于執(zhí)行，又方便使用。(2)用地區(qū)劃覆蓋全市，全紐約市按限制性用地號、區(qū)劃圖號、街區(qū)號和地塊號四個層次組成編號等系列。并在全覆蓋的前提下，按不同地理位置和不同開發(fā)狀況予以區(qū)別對待。(3)在嚴格的控制之中留有機動靈活的余地，表現(xiàn)在以適應(yīng)市場變化和一些不可預(yù)見的因素對土地使用和開發(fā)強度的沖擊，并隨發(fā)展變化而不斷補充和修訂。按照發(fā)展的需要及勢頭，及時劃出“特殊目的區(qū)”進行專門區(qū)劃。這是為防止出現(xiàn)空白而對開發(fā)失控，同時又配合新情況而采取的應(yīng)變手段之一。
1.4 日本：綜合管理導(dǎo)向型的土地利用規(guī)劃體系
日本的土地資源利用管理服務(wù)通過國土利用規(guī)劃和土地利用基本規(guī)劃進行宏觀管理外，還通過法律和行政的手段，使宏觀管理與微觀管理結(jié)合起來，形成一個比較系統(tǒng)完善的體系。例如：對國土規(guī)劃和土地利用基本規(guī)劃所確定的各類區(qū)域內(nèi)的土地利用，以法律的手段加以限制管理。《城市規(guī)劃法》、《農(nóng)地法》、《森林法》、《 自然 公園法》、《自然環(huán)境保護法》分別對城市的市區(qū)、農(nóng)業(yè)、森林、自然公園和自然環(huán)境保護區(qū)內(nèi)的土地利用活動實施了強硬和嚴格的限制，使土地利用活動的微觀管理有確實的保障。另外，鑒于土地私有制下的土地交易的活躍以及土地交易對土地利用的影響，在日本《國土利用規(guī)劃》中專門對土地轉(zhuǎn)移作出詳細規(guī)定。政府可以采取措施控制土地交易，限制不利于合理利用土地的土地交易，實行嚴格的許可證制度和土地交易申報制度。在其他地區(qū)，當(dāng)土地交易較大企業(yè)與政府制定的土地利用方針、政策不符時，采取勸告制度抑制土地交易。
日本的城市土地利用政策中規(guī)劃模式是以土地私有制和自由市場經(jīng)濟為基礎(chǔ)建立的。它通過國土利用規(guī)劃和土地利用基本規(guī)劃對土地資源實現(xiàn)宏觀調(diào)控，依法律和行政手段實現(xiàn)土地利用的微觀調(diào)控，建立比較完整的體系。其特點是著重于宏觀的直接調(diào)控，同時實行間接的微觀調(diào)控。
一個城市，土地的使用應(yīng)使其獲得較高的土地使用效益。各種開發(fā)應(yīng)給城市社區(qū)帶來利益，然而市場本身是無法考慮這種需求的。因此要求城市土地利用規(guī)劃起龍頭作用，并兼顧市場 規(guī)律 與土地級差原則。這個 問題 若處理得當(dāng)，兩者有機結(jié)合，城市土地利用規(guī)劃將能夠在整體上提高土地價值。
2 發(fā)達國家的土地利用規(guī)劃與城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)
(1)從城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程來看，發(fā)達國家的城市土地利用規(guī)劃基本上分為兩個階段。第一個階段是以犧牲農(nóng)業(yè)和 農(nóng)村 為代價而興起的“單向型城鎮(zhèn)化”土地利用規(guī)劃政策，集聚是土地政策的主要傾向，因而導(dǎo)致了人口向大城市迅速集聚;到了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化后期，即第二個階段，擴散又成為土地政策的主要傾向，通過集中于城市的先進的生產(chǎn)要素，向農(nóng)村地域滲透、轉(zhuǎn)移、擴散，推動了人口新的流動，以促進城市經(jīng)濟的發(fā)展。這種流動，是城市土地資源在整體上的優(yōu)化，是一種 歷史 的進步。當(dāng)然，還有一些場合，則是集聚過程中有擴散，或擴散中有集聚，兩種情況兼而有之。
(2)城鎮(zhèn)化率在50%以前，由于全社會都在注重經(jīng)濟效益而忽略社會效益和環(huán)境效益，因而導(dǎo)致了嚴重的“城市病”。當(dāng)城鎮(zhèn)化突破50%之后，城鎮(zhèn)化進入了自我完善階段，“城市病”逐步得到了治理。他們經(jīng)歷了一個先污染、后治理的過程。在這個過程中，他們也推行一種指導(dǎo)性的計劃，以抑制無政府主義的蔓延。這種指導(dǎo)性的計劃，并不要求嚴格執(zhí)行，而是通過必要的政策手段，對經(jīng)濟活動加以引導(dǎo)。
(3)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化相伴相隨，互為促進，在整體運行中平行上升。土地利用規(guī)劃相應(yīng)地表現(xiàn)在：隨著工業(yè)化的發(fā)展城市的輻射力明顯加強，城鎮(zhèn)文明的覆蓋率明顯擴大，通過城市土地利用規(guī)劃的正確引導(dǎo)，使得城鄉(xiāng)界限逐步模糊，城鄉(xiāng)差別逐步縮小。
(4)城鎮(zhèn)化水平高的國家，又多是農(nóng)業(yè)高度發(fā)達的國家，這就說明相應(yīng)的城市土地利用規(guī)劃中沒有考慮農(nóng)業(yè)的支持， 工業(yè) 化難以為繼;沒有第二、三產(chǎn)業(yè)的帶動，城市難以啟動。
(5)城鎮(zhèn)化進入成熟階段后，城市的引力不再是單個的中心城市，而是具有復(fù)合性質(zhì)的城市體系，鄉(xiāng)村、城市在空間分布上呈“網(wǎng)”狀。城鎮(zhèn)化后的地圖再也不是一幅簡單的圖片了，而是一部向人們不斷提供地形變化的影片，城市土地利用規(guī)劃考慮較多的是城市間的區(qū)域協(xié)調(diào) 發(fā)展 。
(6)城鎮(zhèn)化進入高級階段，第三產(chǎn)業(yè)成了城鎮(zhèn)化的后繼動力。這時 農(nóng)村 就地城鎮(zhèn)化的勢頭大大加快，從地域上構(gòu)成了城鎮(zhèn)化的主旋律，出現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的明顯趨勢。
必須指出的是，盡管這些國家城鎮(zhèn)化已經(jīng)達到了很高的水平，城鄉(xiāng)差別也大為縮小，而幾乎每個國家都存在著一個貧困階層。法國全國統(tǒng)計和 經(jīng)濟 研究 所公布的《法國 社會 資料》指出，法國不平等現(xiàn)象嚴重存在，貧富差距正進一步擴大。而相應(yīng)的城市土地利用規(guī)劃也主要傾向于社會當(dāng)中的富裕階層。
3 對我國城市土地利用規(guī)劃的啟示
西歐各國的城市化水平較高，極大地帶動了國民經(jīng)濟和社會各項事業(yè)的發(fā)展，這當(dāng)中，土地利用規(guī)劃的作用功不可沒。通過借鑒國外先進的土地利用規(guī)劃理念，對我國傳統(tǒng)的城市土地利用總體規(guī)劃在研究 方法 上產(chǎn)生了一定程度的 影響 。具體體現(xiàn)在以下幾個方面：
3.1 強調(diào)區(qū)域觀念
城市的土地利用不能就城市論城市，隨著經(jīng)濟全球化進程的加速，城市不再是孤立的封閉單元，而是處于區(qū)域的循環(huán)甚至國際交流圈中。土地利用規(guī)劃的編制應(yīng)著眼于本地區(qū)、更大的區(qū)域甚至全世界，從區(qū)域經(jīng)濟、大型基礎(chǔ)設(shè)施等方面來 分析 城市土地利用的重要性及土地利用發(fā)展的優(yōu)勢和制約條件。規(guī)劃編制中應(yīng)包含以下幾個方面的 內(nèi)容 ：應(yīng)提出基于區(qū)域合作精神，超越行政區(qū)劃的土地空間發(fā)展模式;針對城市社會經(jīng)濟高速發(fā)展這—特征，從國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，對城市的土地利用的規(guī)模、發(fā)展方向、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施布局等提出相關(guān)建議;通過研究當(dāng)前國際國內(nèi)背景下區(qū)域關(guān)系格局，分析城市發(fā)展的優(yōu)勢及存在 問題 ，將區(qū)域合作的組合城市作為城市發(fā)展的目標(biāo)之一，并提出相應(yīng)的土地利用空間結(jié)構(gòu)重整策略。
3.2 強調(diào)與社會、 政治 、經(jīng)濟的緊密結(jié)合
城市發(fā)展的內(nèi)在動力是社會、經(jīng)濟的發(fā)展。城市土地利用規(guī)劃必須進行城市社會、經(jīng)濟發(fā)展的研究，才能保證其 科學(xué) 性。以新經(jīng)濟 時代 的到來、全球經(jīng)濟一體化和 中國 加入WTO對城市社會經(jīng)濟發(fā)展的影響為研究的切入點，緊密結(jié)合宏觀區(qū)域經(jīng)濟競爭的要求，對城市經(jīng)濟發(fā)展與城市發(fā)展戰(zhàn)略選擇關(guān)系的 歷史 、現(xiàn)狀與未來進行分析和展望，從社會、政治、經(jīng)濟等各個方面(特別是從城市高速成長這一特征出發(fā))對城市的土地利用進行分析，提出構(gòu)造適應(yīng)知識經(jīng)濟的未來發(fā)展的土地利用規(guī)劃新理念，以求在區(qū)域合作、中心城市建設(shè)、居住適宜性、歷史傳統(tǒng)保護等方面及相應(yīng)的土地利用空間重整策略的編制上注重與城市社會、經(jīng)濟發(fā)展的緊密結(jié)合。
3.3 強調(diào)生態(tài)優(yōu)先的發(fā)展策略
針對城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不斷下降的狀況，應(yīng)進行城市的合理容量和城鎮(zhèn)建設(shè)的生態(tài)適宜性研究，在建設(shè)和保護的地區(qū)之間，建立起土地要素合理流動的市場化配置資源的機制，從而達到控制環(huán)境容量小的城市，發(fā)展環(huán)境容量大的城市的戰(zhàn)略目的;同時應(yīng)將城市土地利用規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的用地劃分為城市化發(fā)展促進地區(qū)、城市化發(fā)展控制地區(qū)及非城市化發(fā)展地區(qū)三部分，通過生態(tài)限制因素的分析，確定不可建設(shè)區(qū)及控制發(fā)展區(qū)的范圍。在編制土地利用規(guī)劃中，必須分析各種土地利用結(jié)構(gòu)對環(huán)境影響，并提出相應(yīng)的改善措施，以求將土地利用對環(huán)境的破環(huán)減少到最低限度。
3.4 重視實施策略的研究
土地利用規(guī)劃的編制應(yīng)對其實施策略進行研究。針對城市的發(fā)展和區(qū)域大型基礎(chǔ)設(shè)施的調(diào)整，根據(jù)現(xiàn)行的一系列城市土地利用的空間發(fā)展、相關(guān)組織機構(gòu)、資金籌措等的政策，將以往孤立的部門計劃，整合為一個相互配套互為前提的戰(zhàn)略組合，分別從空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、 交通 系統(tǒng)調(diào)整等方面提出相應(yīng)的土地利用政策措施，增加了城市土地利用規(guī)劃的可操作性。
3.5 強化時間觀念和對發(fā)展機遇的把握
土地利用規(guī)劃編制過程沒有時間期限的限制，但這并不等于對時間觀念的漠視。作為土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)依據(jù)之一的城市發(fā)展時機與機遇，對其把握的正確與否，關(guān)系到城市發(fā)展的速度，編制土地利用規(guī)劃時應(yīng)對當(dāng)前的城市國民經(jīng)濟水平和階段的判斷的基礎(chǔ)上，從人口、經(jīng)濟增長速度等方面論證城市發(fā)展的最佳時機，并在土地利用上作出相應(yīng)的安排。
3.6 強調(diào) 理論 與實踐的結(jié)合
通過大量國內(nèi)外新的理論和思考，結(jié)合國外規(guī)劃實踐提出的“ 網(wǎng)絡(luò) 城市”概念、“區(qū)域組合城市”及適合 自然 條件特色的“山、城、田、海”模式， 總結(jié) 我國近年來的城市實踐，將速度引入城市地域土地利用空間結(jié)構(gòu)的分析，提出“外溢”式和“跨越”式兩種城市空間成長模式，并確定兩種發(fā)展方式所需要的各種土地利用邊界條件。
此外，對于由計劃經(jīng)濟體制傳承而來的一些規(guī)范程式如人口規(guī)模的預(yù)測，在編制土地利用規(guī)劃時也應(yīng)有所改進。采用環(huán)境容量的分析方法確定城市的合理規(guī)模，從國家城市化進程的戰(zhàn)略高度和城市在區(qū)域的角色兩方面提出相應(yīng)的人口承載力基本要求。
雖然上述這些研究方法及其結(jié)論還有待時間和實踐的考驗，但我們必須承認它們將對傳統(tǒng)的城市土地利用規(guī)劃理念產(chǎn)生強烈的沖擊，并有助于使城市發(fā)展戰(zhàn)略的選擇更具理性和說服力。
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國外土地管理論文范文二：國外土地租賃制度與土地權(quán)利分配研究
[提要] 土地租賃制度是國際上通行的土地使用方式之一。本文通過對國外土地租賃制度的研究，分析世界各國土地租賃制度中各項權(quán)利的分配與平衡，以期對構(gòu)建我國土地租賃制度提供經(jīng)驗支持。
關(guān)鍵詞：土地使用;土地租賃制度;土地權(quán)利分配
中圖分類號：F061.6 文獻標(biāo)識碼：A
收錄日期：2012年8月9日
一、土地的使用與權(quán)利分配
(一)關(guān)于土地私有化。土地權(quán)利問題是當(dāng)前學(xué)界、政策研究部門、媒體以及社會大眾關(guān)注的一個焦點問題。最近幾年，國內(nèi)外學(xué)界和媒體發(fā)出強大的要求土地私有化的聲音。從學(xué)界來看，海外華人經(jīng)濟學(xué)家主張土地私有化的呼聲最高。在學(xué)界和社會上影響頗大的媒體如《財經(jīng)》、《南方周末》、《經(jīng)濟觀察報》等，也是連年不止地主張土地私有化的文章。他們論證土地私有制合理性，大都從三個方面進行：一是世界通則;二是自古如此;三是經(jīng)濟學(xué)原理。
當(dāng)然，針對主張土地私有化三個方面的論證，也有很大一部分專家學(xué)者也發(fā)表了相駁的觀點。
第一，關(guān)于“自古如此”。所謂“普天之下，莫非王土”。歷史學(xué)家秦暉證明，中國歷史上的土地制度一直屬于國有，而不是私有的。
第二，關(guān)于“世界通則”。從法律意義上講，當(dāng)代世界不存在絕對的土地私有產(chǎn)權(quán)。眾所周知，諸如新加坡和香港這樣發(fā)達國家和地區(qū)，土地全部屬于國有，且美國和日本也有大量的土地是國有的，日本國土的2/3以上為國有。從理論上講，產(chǎn)權(quán)明晰是相對的，全世界幾乎所有國家都對土地用途進行管制。權(quán)屬是為了使用，干預(yù)使用就是干預(yù)權(quán)屬。可以說，土地使用權(quán)實際上在國家與法律意義上的所有者之間發(fā)生了分割。即使在美國，土地使用權(quán)也是受到極其嚴格控制。舉個例子來說明一下，一位美國友人在加州海岸中部最昂貴的地區(qū)買下了上百平方公里的山地，但加州政府批準這單交易的條件是禁止砍掉山中的任何一棵樹，否則交易作廢。私人間的土地交易憑什么要政府批準?因為美國土地從來就不是什么“完全私有”，正如英國土地也不是私有的，英國政府憑借出讓999年的土地使用權(quán)合約來干預(yù)每塊土地的具體用途，私自改變用途就收回了。
第三，關(guān)于“經(jīng)濟學(xué)原理”。經(jīng)濟規(guī)律絕對不是脫離具體語境的抽象的絕對真理。任何經(jīng)濟學(xué)的規(guī)律都是有預(yù)設(shè)有前提的，脫離經(jīng)濟學(xué)定律的預(yù)設(shè)和前提，抽象使用經(jīng)濟學(xué)定律是不合理的。在中國，根據(jù)對中國的實際情況和社會環(huán)境的調(diào)查和研究表明，土地私有化在現(xiàn)階段是不能實行的，也不滿足經(jīng)濟學(xué)規(guī)律。
(二)土地使用權(quán)出讓和土地租賃。完整的土地產(chǎn)權(quán)應(yīng)包括使用權(quán)和收益權(quán)兩項基本權(quán)利。所謂出讓土地使用權(quán)即是指國家以土地所有者的身份將國有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金后取得的土地使用權(quán)。而國有土地租賃制度是在土地使用權(quán)出讓制度基礎(chǔ)上進行的，是土地使用權(quán)出讓制度的完善與補充。1999年7月27日國土資源部頒發(fā)的《規(guī)范國有土地租賃若干意見》第一條規(guī)定：“國有土地租賃是指國家將國有土地出租給使用者使用，由土地使用者與縣級以上人民政府土地行政主管部門簽訂一定年期的土地租賃合同，并支付租金的行為。國有土地租賃是國有土地有償使用的一種形式，是出讓方式的補充。”
在國有土地租賃的系統(tǒng)下，土地所有者保留土地所有權(quán)，在一定條件下將土地使用權(quán)給其他人。一般來說，土地所有者的權(quán)利包括物質(zhì)權(quán)利和個人權(quán)利。所謂物質(zhì)權(quán)利，即包括將土地用于農(nóng)業(yè)開墾或短期使用土地(如建設(shè)短期性建筑)等權(quán)利。土地租賃即是這樣一種物質(zhì)權(quán)利，它是能建立、使用和出售土地上永久性建筑的土地權(quán)利，具體的解釋為“享有和使用土地上屬于另一私有個體的財產(chǎn)”。這樣的權(quán)利可以用來進行交換，因此具有貨幣價值。
二、國有土地租賃制度
(一)設(shè)立國有土地租賃制度的原因。在澳大利亞、瑞典、芬蘭、荷蘭、英國等國，使用土地的主要方式是通過租賃而非土地所有權(quán)實現(xiàn)的。這些外國政府設(shè)立國有土地租賃制度的原因，主要體現(xiàn)在兩個方面——規(guī)劃和財政。
1、政府的規(guī)劃權(quán)利與承租人的使用權(quán)。政府選擇以簽訂長期租賃合同的形式而不是出售所有權(quán)的形式分配土地，這樣政府能比單純的土地規(guī)劃掌握更多的權(quán)利，也即是對承租人使用權(quán)利的限制。土地租賃賦予政府更多的規(guī)劃權(quán)利包括：
(1)長期控制土地的使用。通過所有權(quán)轉(zhuǎn)讓形式出售的土地，其使用方式是和第一任買主商量決定的，并且在必要的時候能夠通過法律強制實行。然而，這很難強迫其后的土地所有者都遵守這項條款。若不是通過所有權(quán)轉(zhuǎn)移，而是以租賃的形式，條款就很容易持續(xù)執(zhí)行，因為出租者仍擁有土地的物質(zhì)利益。這樣就能持續(xù)維護公用的公共設(shè)施，管理土地上零售業(yè)和商業(yè)的性質(zhì)。
(2)責(zé)成承租者維護租賃土地上的建筑。這一點對已經(jīng)開始退化的老城市尤為重要，并且在單純的法定城市規(guī)劃權(quán)下是很難達到的。
(3)促使土地適合未來發(fā)展規(guī)劃。如果政府想再開發(fā)一個地區(qū)，就必須獲得這個地區(qū)的土地所有權(quán)。若友好的土地收購不能成功，政府可以強制購買。但如果政府保有土地所有權(quán)，僅出售土地租賃合同，土地就較容易被開發(fā)，因為違背承租人的意思終止合同要比強制獲得土地所有權(quán)來的容易些。當(dāng)然，在租賃合同中通常應(yīng)包括這樣一個條款：“若政府要在合同到期前廢除合同，他們將付出一定的費用，數(shù)額與強制購買該地產(chǎn)的價格差不多。”
綜上所述，通過國有土地租賃獲得的附加權(quán)利與通過出售土地所有權(quán)獲得的權(quán)利相比，前者可以為政府在開發(fā)后的規(guī)劃和控制土地與建筑的權(quán)利。
2、政府的收益權(quán)與承租人的開發(fā)權(quán)利。采用土地租賃方式分配建設(shè)用地而不是私人所有制，其中一個原因就是政府可以獲得預(yù)期土地價值增加的利益。政府獲得土地增值的收益主要通過以下幾個方面來實現(xiàn)：
(1)合同期限。從世界各國的土地租賃制度來看，首先可以通過修改合同期限實現(xiàn)。在荷蘭、瑞典等國已逐步開始實行浮動地租，改革方式為：初始地租的設(shè)定方式保持一樣，改變在租期內(nèi)的地租，一般為每5年(或一定年限)按通貨膨脹調(diào)整地租。調(diào)整必須反映土地的產(chǎn)出和不足，從而保證土地所有權(quán)未來的經(jīng)濟價值。 (2)對開發(fā)權(quán)利的限制?？梢酝ㄟ^對承租人對開發(fā)權(quán)利的限制使作為出租者的政府獲得土地增值的利益。租賃合同通常規(guī)定合同只適用于規(guī)劃制度下的開發(fā)權(quán)利。若承租人再開發(fā)土地(增加土地的使用密度或產(chǎn)生更高的使用價值)，都會導(dǎo)致土地價值上漲。根據(jù)合同規(guī)定的條款，承租人必須獲得出租者(政府)的允許，并且一旦土地發(fā)生使用變化，征收的地租也會隨著改變。政府通常情況下會允許承租人的新開發(fā)權(quán)利，因為這是增加收入的一種方式。在以色列，這部分政府允許承租人額外開發(fā)權(quán)利的費用稱之為允許費。
(3)對市場權(quán)利的限制。政府部門通常會授予承租人的合同轉(zhuǎn)讓權(quán)，但是會利用這個機會征收土地價值增加的費用。以色列的基本規(guī)定是獲得土地自然增值產(chǎn)生利潤的市場權(quán)利部分歸承租人，部分歸土地管理部門。這種以出售或饋贈的形式轉(zhuǎn)讓土地的稅收費用稱之為同意費。
(二)國有土地租賃制度對租賃雙方產(chǎn)生的影響及保障措施
1、國有土地租賃制度的影響。根據(jù)世界各國實行國有土地租賃制度的實施情況來看，國有土地租賃對政府和承租人產(chǎn)生的主要正負面影響歸納如表1所示。(表1)
2、國有土地租賃的保障措施。采用國有土地租賃制度的根本目的不在于使租賃收入最大化。其目的主要是促進城市發(fā)展和公共住房建設(shè)。從表1可以看出，國有土地租賃制度帶給政府的好處大于弊端，而對于承租人正好相反。為了保證國有土地租賃制度的有效實施，世界各國政府都采取了重要的措施平衡承租人和政府之間的權(quán)利分配，以促進國有土地租賃這項制度的健康發(fā)展。主要措施包括：
(1)提高土地租賃的安全性。首先，針對承租人在合同過期時會喪失他們的財產(chǎn)的擔(dān)心，政府應(yīng)保障承租人在合同到期前可以續(xù)簽合同。在芬蘭，當(dāng)合同過期，承租人可以續(xù)簽合同。若合同沒有續(xù)簽，出租人必須補償承租人土地開發(fā)的費用。在芬蘭地方和區(qū)域管理協(xié)會制定的合同中，當(dāng)土地用于住房建設(shè)時，承租人有權(quán)續(xù)簽合同。在瑞典，土地租賃合同不會在一個特定的時刻自動過期。第一個期限是60年，接下去是40年，這樣承租人可以保證長期擁有土地。最短的期限，也不少于20年，主要針對用于工業(yè)發(fā)展的土地租賃合同;其次，世界各國相關(guān)租賃法律法規(guī)禁止政府任何武斷性的單方面終止合同，并且合同到期時對土地開發(fā)進行賠償。這些措施能夠減少承租人對合同到期時會失去財產(chǎn)的擔(dān)心，也將合同到期時忽略建筑維護的問題最小化。在芬蘭，出租者只有在承租人沒有繳納租金、忽略土地維護、不按合同條款規(guī)定使用土地以及沒有在規(guī)定期限內(nèi)開發(fā)土地等情況下才有權(quán)廢除土地合同。若政府基于公共利益而不得不終止租賃合同，可以選擇與承租人進行協(xié)商以轉(zhuǎn)讓權(quán)利或者強制購買。對于合同到期時對土地開發(fā)進行賠償?shù)膯栴}，芬蘭通常運用法律和特殊的合同條款來解決。在這些法律文件中一般規(guī)定，出租人必須賠償承租人的開發(fā)費用。通常，考慮到折舊問題，賠償費定為建筑技術(shù)價值的60%～70%。對于工業(yè)用地而言，只有雙方在合同中明確規(guī)定，才需要支付賠償金。若事先沒有明確的合同條款，當(dāng)合同到期時，承租人必須徹底推翻和挪走土地上現(xiàn)有的建筑和設(shè)備。
在瑞典，政府有權(quán)廢除土地合同的原因是政府可能需要土地進行其他建設(shè)，他們主要通過一些平穩(wěn)的措施來收回土地。若房屋土地租賃合同終止，土地所有人必須購買土地上的所有建筑物和其他固定設(shè)施;若是工業(yè)土地租賃合同，雙方可以協(xié)商購買部分或不購買土地上的建筑和固定設(shè)施。若政府想在合同到期前獲得租賃土地則有兩種做法：其一，可以像其他一些私人個體一樣，向承租人購買租賃權(quán);其二，進行征收，并說明土地需要用于城市發(fā)展或公共使用。對于不同使用用途的土地，政府的開發(fā)賠償力度是不一樣的。如上所述，工業(yè)租賃與房屋租賃的賠償問題之所以不同，原因在于工業(yè)建筑通常是因為特殊目的而建造的。對于這些特殊建筑的價值，由于其沒有明確的市場價值，難以進行客觀公正的評估，而且許多用于工業(yè)的房屋地基難以用作其他用途。
與此相對應(yīng)，各國相關(guān)租賃法律法規(guī)也禁止損壞或者濫用租賃土地以保護出租人的權(quán)利。若承租人污染土地或者沒有按照合同或者法律的規(guī)定使用土地，出租者有權(quán)廢除土地合同。若租賃土地受到損害，租賃法律法規(guī)允許出租者要求賠償。
(2)提高承租人的心理滿足程度。國有土地租賃系統(tǒng)能夠維持的原因在于，土地租賃大規(guī)模存在是與市場經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)并存的。針對土地租賃可能不能給承租人類似所有權(quán)的心理滿足，在芬蘭采取的一個方法就是授予承租人向其他人出售租賃權(quán)益和建筑權(quán)利或者以遺產(chǎn)的形式分配。承租人可以出售、捐贈或者作為遺產(chǎn)的形式將他們的土地租賃權(quán)及土地上的建筑轉(zhuǎn)讓給其他人。在以色列，將城市租賃合同按照市場價值進行轉(zhuǎn)讓是不受限制的。承租人通常可以在任何時間出售、繼承、出租或者按照他們的意愿饋贈給任何人。對于大部分城市土地的交易，合同完全是流動的。
三、租金調(diào)整的明確化和法律保證
若合同雙方能夠制定一種機制以確保土地租金計算的公平性，調(diào)整土地租金就不存在問題。避免不必要爭端的一個方法是在合同條款中明確規(guī)定基礎(chǔ)租金和以后租金的調(diào)整方法。芬蘭確保公平租金的目標(biāo)是通過兩種途徑達到的。一是租賃法令包括解決合同雙方矛盾的仲裁方法;二是芬蘭公共當(dāng)局所采取的行為受公共審查和評判部門的監(jiān)督。這樣就可以防止政府出租人對承租人收取不合理的租金。
四、保障政府的規(guī)劃要求
在法律和合同中得到保障政府對城市的規(guī)劃權(quán)利。租賃合同中會說明，若土地建設(shè)或者其他開發(fā)沒有在規(guī)定的時間內(nèi)完成，要征收罰金或?qū)⒑贤暈闊o效。在澳大利亞，租賃法律法規(guī)有對完成土地開發(fā)的時間限制，土地開發(fā)完成前，租賃合同是不可轉(zhuǎn)讓的。在芬蘭，租賃條令對開發(fā)的時間安排沒有限制。然而，政府通常在合同條款中增加了特殊的規(guī)定，要求承租人在特定期限內(nèi)完成建筑建設(shè)。若承租人不能履行這條規(guī)定，政府有權(quán)廢除合同、收回土地并出租給其他人。這樣既鼓勵承租人按時完成土地建設(shè)，也可以防止土地投機行為。
五、土地租賃制度構(gòu)建與土地權(quán)利分配
土地權(quán)利的合理分配在土地租賃制度中扮演至關(guān)重要的角色。既要促進城市發(fā)展和公共住房建設(shè)，又要兼顧各方利益最大化，保障國有土地租賃制度的有效持續(xù)發(fā)展。
利益分配首先是權(quán)利分配，從上文世界各國實施的土地租賃制度的經(jīng)驗來看，構(gòu)建土地租賃系統(tǒng)，應(yīng)重點把握好以下幾點內(nèi)容：(1)期限：即租賃合同的期限是多長;(2)續(xù)簽：即是否有延期或者續(xù)簽權(quán)利;(3)價值：即怎樣決定租賃合同的價值，包括最初的價值確定和續(xù)簽的租賃價值;(4)承租人的使用權(quán)利：即是否對承租人使用權(quán)利進行限制，確定使用規(guī)劃限制的土地的關(guān)系;(5)承租人的開發(fā)權(quán)利：即承租人未來開發(fā)的權(quán)利與條件;(6)承租人的轉(zhuǎn)讓權(quán)利：即是否對轉(zhuǎn)讓進行限制，當(dāng)然這個轉(zhuǎn)讓包括出售、繼承等;(7)承租人的市場權(quán)利：包括土地轉(zhuǎn)讓時財產(chǎn)價值的受益利益的分配，土地是否抵押等;(8)政府控制開發(fā)進度的權(quán)利;(9)政府合同終止的補償機制。
土地租賃制度作為土地使用的一種方式，在世界各國有了廣泛的應(yīng)用和豐富的實踐經(jīng)驗。在當(dāng)前我國法律規(guī)定的城市國有土地所有權(quán)和土地使用權(quán)分離的情況下，城市土地租賃制度建設(shè)將有助于國有土地所有權(quán)的經(jīng)濟利益的實現(xiàn)。
主要參考文獻：
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