關鍵詞: 住宅建設用地使用權　　自動續(xù)期　　居住用地　　自住住宅
內(nèi)容提要: 住宅建設用地使用權自動續(xù)期制度旨在賦予住宅建設用地使用權人一種長久、無償使用國有土地的福利，以滿足住房人權的基本要求，使國民安居樂業(yè)。立法應以適宜居住的住宅觀念為基礎，把住宅建設用地擴張解釋為城鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃中以住宅用地為核心的居住用地。為防范自動續(xù)期制度被濫用于投資性購房或“民宅商用”行為，應通過征收建設用地使用權持有稅或物業(yè)稅的方式間接控制個人擁有住宅的數(shù)量；完善《中華人民共和國物權法》第７７條關于將住宅轉用于經(jīng)營性用房的規(guī)定，建立嚴格的住宅用途管制制度。
住宅建設用地使用權自動續(xù)期制度（自動續(xù)期制度）是一項極具中國特色的物權法制度，在《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）制訂期間就備受關注。２００９年，隨著《中華人民共和國土地管理法》修訂中放棄無償自動續(xù)期方案①和全國首例住宅土地使用權期滿續(xù)期事件②的發(fā)生，圍繞自動續(xù)期應否繳費、應否有時間限制等問題，一時社會各界熱議自動續(xù)期制度。其實，從法律適用上看，自動續(xù)期制度所涉問題遠不像應否繳費、應否有時間限制那樣簡單。系統(tǒng)地看，這一制度既牽涉到如何認定自動續(xù)期的客體———“住宅建設用地”———這個基礎概念，又涉及由自動續(xù)期與申請續(xù)期之法律效果反差所連帶引發(fā)的一系列問題。筆者擬以我國現(xiàn)行法律、行政法規(guī)為基礎對所涉問題作出系統(tǒng)回答，以期裨益于相關理論和實踐。
一、自動續(xù)期制度的特性與效果
自動續(xù)期制度是由非住宅建設用地使用權申請續(xù)期制度（申請續(xù)期制度）發(fā)展而來的一項新制度，研討該制度必須以申請續(xù)期制度作為參照或出發(fā)點。
申請續(xù)期，是指在土地使用權存續(xù)期限即將屆滿前，以向土地出讓方提出繼續(xù)使用原有宗地之請求的方式使土地使用權不間斷地持續(xù)存在下去的制度。申請續(xù)期法律效果的發(fā)生雖然須取決于土地出讓方的批準（實質上為同意），但因為法律明確規(guī)定“除根據(jù)社會公共利益需要收回該幅土地的，應當予以批準”，③所以只要土地使用權人按規(guī)定時間（至遲于權利屆滿前一年）提出了續(xù)期申請，土地出讓方必須予以批準。由于提交規(guī)定的書面文件即可滿足續(xù)期申請的法定要求，因此，經(jīng)申請獲得續(xù)期實際上是件輕而易舉之事。自動續(xù)期，是指無須權利人向土地出讓方事先提出繼續(xù)使用土地的申請，自建設用地使用權使用期間屆滿之日起，原建設用地使用權設定合同約定的土地使用期間自然順延一次。④相比申請續(xù)期，自動續(xù)期有如下特點：第一，依法定事件（期間屆滿之事實）而自覺延續(xù)，無需任何人力和花費；第二，續(xù)期時間的長短完全依初據(jù)始訂立的土地使用權出讓合同而定，即首次約定的使用期限有多長，以后續(xù)展的期限就有多長。
申請續(xù)期的批準雖然徒具形式，但依《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》（以下簡稱《城市房地產(chǎn)管理法》）第２２條、《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（以下簡稱《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》）第４１條的規(guī)定，土地出讓方準予續(xù)期，并不意味著土地使用權即可繼續(xù)存在下去（獲得續(xù)期）；只有重新簽訂土地使用權出讓合同，支付土地使用權出讓金并辦理登記，土地使用者才享有繼續(xù)使用土地的權利，即續(xù)期才真正發(fā)生。由于續(xù)期是指期限屆滿后原有權利持續(xù)不斷地存在下去，而不是指舊權利消滅后隨即產(chǎn)生一種新權利，因此所謂“重新簽訂合同”應解釋為對出讓合同作出適當變更。合同變更的內(nèi)容至少應包括如下兩項：一是權利存在期限，二是出讓金的數(shù)額。在此情況下，所謂“辦理登記”，應指辦理土地使用權變更登記。變更權利存在期限，主要是指重新確定權利的存續(xù)期限。就此而言，重新簽訂合同并非一種純粹的合同變更行為，而更像一種合同更改行為。只不過，為更好地保護土地使用權人的利益，把重新簽訂合同解釋為一種合同變更行為更為適宜。⑤重新確定權利存續(xù)期限，即在法定最高年限下，重新約定土地使用權的存續(xù)期間。由于此種約定，具有保有土地和地上建筑物的雙重目的，明顯不同于土地使用權的首次取得，因此土地使用權人可依自己的實際需要（建筑物的壽命）決定權利存續(xù)期限的長度。
由于《物權法》第１４９條既未規(guī)定自動續(xù)期的次數(shù)，又未限定自動續(xù)期的最高年限，因此法律首次確定的權利存續(xù)期限一旦屆滿，住宅建設用地使用權可以一而再、再而三地按第一次約定的期限無限順延下去。如此之下，住宅建設用地使用權實質上從一種有期限的他物權變成一種看似有期限、實則無期限的他物權。在《物權法》關于“所有權人不得干涉用益物權人行使權利”的制度約束下，國有土地所有權會受到住宅建設用地使用權的長期限制。這無疑徹底排除了《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第４０條規(guī)定確立的土地使用權期滿后房屋由國家無償取得的規(guī)則（無償取得規(guī)則），使住宅所有權真正回歸其恒久性。⑥
客觀地講，以上分析并沒有將自動續(xù)期制度的特性和效果真正揭示出來，原因在于：法律雖然對有效的續(xù)期申請附加了幾個條件，但由于申請續(xù)期制度向土地出讓方附加了一種強制締約義務，⑦因此在權利即將屆滿時，只要權利人每次皆提出續(xù)期申請，非住宅建設用地使用權同樣可永遠存在下去，無償取得規(guī)則相應的被排除。就此而言，自動續(xù)期制度的獨特性主要表現(xiàn)在續(xù)期時無須支付出讓金上。
如前所述，關于非住宅建設用地使用權的續(xù)期，權利人除須提前提出申請外，尚需重新簽訂出讓合同，支付出讓金。由于新訂的出讓合同實質上是從零開始重新確定權利存續(xù)期限，因此土地使用權出讓金的數(shù)額應當重新估算。估算的基點是出讓合同重新簽訂時的土地使用權交易價格。在此情況下，經(jīng)申請獲得的續(xù)期，其實等于以出讓方式重新獲得原有宗地的使用權。
不過，相比于土地使用權的初次取得，以續(xù)期方式獲得的土地使用權，并非由土地所有權人所主導，而主要聽任于土地使用權人的意思，同時排除交易第三人的參與。換言之，只要土地使用權人按規(guī)定提出了申請，即使第三人愿意支付更高的出讓金，土地所有權人也必須接受原土地使用權人的續(xù)期要約。以此而言，非住宅建設用地使用權的續(xù)期，實際上只是使原土地使用權人獲得了一種按同期土地市場價格繼續(xù)使用原有宗地的優(yōu)先權。⑧土地使用權人繼續(xù)使用土地的代價可能會隨土地市場價格的波動而增加或降低。
對比《物權法》第１４９條的兩款規(guī)定不難看出，立法者顯然認為，建設用地使用權的續(xù)期問題不應再像《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第４１條和《城市房地產(chǎn)管理法》第２２條規(guī)定的那樣一概而論，而應在區(qū)分住宅建設用地與非住宅建設用地的基礎上建立二元化的建設用地使用權續(xù)期制度。具體而言，非住宅建設用地使用權的續(xù)期應繼續(xù)堅持原有做法，住宅建設用地使用權的續(xù)期應另起爐灶、自成一體。從表面上看，新制度的特性好像僅體現(xiàn)在續(xù)期的“自動”上，實則完全不是這樣。
權利續(xù)期雖然是土地使用權制度與生俱有的一種安排，但將住宅建設用地使用權的續(xù)期從原有續(xù)期制度中獨立出來則是《物權法》推陳出新的產(chǎn)物。因此，在理解住宅建設用地使用權續(xù)期制度時須從對比新、舊兩種制度著手：一是應注意新制度確立了什么新東西，二是應關注新制度破除了什么舊東西。第一點由《物權法》第１４９條第１款之文義可明顯看出，即它在程序上確立了續(xù)期的“自動”規(guī)則。第二點通過分析《物權法》第１４９條兩款規(guī)定之間的差異也不難看出。相比于舊制，住宅建設用地使用權期滿續(xù)期時不應要求權利人重新簽訂出讓合同并支付土地使用權出讓金，或者即使要求權利人支付一定的費用，其支付方式或數(shù)額也應等同于申請續(xù)期時出讓金的支付；否則，法律作分別規(guī)定就無任何實質意義。因為僅僅立足于續(xù)期的程序要件（自動和申請）根本無法將兩種續(xù)期制度區(qū)別開來，可見，第二點更具制度創(chuàng)新意義。也就是說，從《物權法》第１４９條的規(guī)定看，其根本意旨不在于確立住宅建設用地使用權的自動續(xù)期規(guī)則，而在于破除建設用地使用權續(xù)期一律重新簽訂出讓合同并支付出讓金的舊制，在于使住宅建設用地使用權之續(xù)期在經(jīng)濟上獲得一種“優(yōu)待”，從而使人們能夠便宜地保有住宅所有權。至于“優(yōu)待”的具體內(nèi)容，在其他法律、法規(guī)尚未對之作出補充性規(guī)定前，如下看法應比較符合《物權法》第１４９條兩款規(guī)定在價值評價上的邏輯關聯(lián)：住宅建設用地使用權在續(xù)期時不應要求權利人再支付出讓金，或只要求權利人支付少量土地使用費。
綜上所述，住宅建設用地使用權除了首次設立時即享有長于非住宅建設用地使用權２０或３０年的期限優(yōu)勢外在續(xù)期上還具有自動、無償（或低價）、徹底排除無償取得規(guī)則等優(yōu)點。關于土地使用權期滿后地上物的歸屬，《物權法》第１４９條第２款雖然也創(chuàng)造性地規(guī)定了協(xié)議優(yōu)先規(guī)則，⑨但由于地上物的價值會隨市場供求關系發(fā)生波動，因此，在４０或５０年后，當初的特別約定可能對自己不利，隱藏著很大的風險。
從物權法規(guī)范可能產(chǎn)生的法律和社會效應看，具有諸多優(yōu)勢的住宅建設用地使用權自動續(xù)期制度，不但會降低獲取享有住宅建設用地使用權的成本，從而與非住宅建設用地使用權相比具有更大的經(jīng)濟價值，而且由于住宅既是消費品、必需品又是投資品、奢侈品，⑩因此必然會產(chǎn)生“民宅商用”或者“以宅投資”的現(xiàn)象。
住宅建設用地使用權續(xù)期制度對“民宅商用”或“以宅投資”行為的推動，促使我們深入思考如下問題：第一，《物權法》第７７條關于“將住宅變?yōu)榻?jīng)營性用房”的規(guī)定是否合理？第二，應否對一戶多宅、“以宅投資”現(xiàn)象作出合理規(guī)制；如果應當規(guī)制，那么又該如何進行規(guī)制？在回答上述問題之前，必須先行解決將住宅建設用地與非住宅建設用地區(qū)別開來———明確自動續(xù)期的客體———這一基礎問題。
二、自動續(xù)期的客體認定及其對城鄉(xiāng)規(guī)劃法的影響
從《物權法》第１４９條采“住宅－非住宅”之用語不難看出，建構二元化續(xù)期制度的基石是住宅建設用地這一用語。?瑏瑡由于宅基地這個概念被《物權法》專門用來指稱作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員（農(nóng)民）住宅地基的土地，因此住宅建設用地主要指作為城鎮(zhèn)居民住宅地基的國有土地。不過，如果撇開城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村、集體所有土地和國有土地這兩個因素，僅僅從“居者有其屋”這一生活或生存需求出發(fā)，那么宅基地和住宅建設用地實際上就是住宅用地或住房用地。根據(jù)強制性國家標準《城市居住區(qū)規(guī)劃設計規(guī)范》（ＧＢ　５０１８０－９３）的規(guī)定，住宅用地，是指住宅建筑基底占地及其四周合理間距內(nèi)的用地的總稱。
對住宅建設用地上述文義的解釋看似清楚明了，實則掩藏著這樣一個重要問題：能否僅僅以房屋是否屬于住宅（依實際功能而定）來判定建設用地的土地使用性質，進而以住宅的空間布局來劃定住宅建設用地的范圍？由于城鎮(zhèn)尤其是大中城市的居民，在絕大多數(shù)情況下都是因購買房屋而依《物權法》第１４７條規(guī)定的“地（權）隨房一并處分”規(guī)則一起取得建設用地使用權的，?瑏瑢因此依房屋的實際功能來認定城市建設用地的使用性質或功能并非毫無根據(jù)。?瑏瑣但是，如果住宅建設用地僅指住宅建筑基底占地及其四周合理間距內(nèi)的用地，那么住宅建筑區(qū)劃內(nèi)的公共服務設施用地、道路用地及公共綠地將被排除在外。如此，許多純粹的住宅小區(qū)用地難免會被破碎地分割為住宅建設用地和非住宅建設用地。如此之下，不僅會產(chǎn)生如何分割住宅用地和非住宅用地的難題，而且住宅小區(qū)完整的生活功能難免不會因不同的續(xù)期制度而受到不良影響。
顯然，純粹以住宅建筑（房屋）來確定、丈量住宅建設用地過于機械、狹隘，與城鎮(zhèn)居民的實際居住生活要求相去甚遠。就像農(nóng)民的宅基地并非僅僅用來為住宅提供基底那樣，住宅建設用地也同樣不可能只是用于滿足住宅建筑的基底。如果依人均用地指標這個建設規(guī)劃標準衡量，那么在城鎮(zhèn)人口的居住聚集度比農(nóng)村人口的聚集度更高的現(xiàn)實背景下，住宅建設用地的面積應遠遠大于住宅建筑的實際占地面積。
既然住宅建設用地這一概念之文義過于狹窄，那么通過科學的法解釋方法擴大其適用范圍就顯得相當必要。至為關鍵的是，應基于何種目的并根據(jù)何種方法來實現(xiàn)這種擴張。為此，有必要深入分析一下《物權法》第１４９條第１款的立法目的。
住宅建設用地使用權自動續(xù)期制度在《物權法（草案）》（第四次審議稿）中才被新增進來。因為無立法理由書可查，所以只能從權威部門和權威學者對《物權法》第１４９條的解釋中尋求立法者除舊立新的目的。在全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會民法室的工作人員看來，之所以確立自動續(xù)期制度，是因為申請續(xù)期之程序既加重了百姓的生活負擔，又增加了行政管理成本?，伂?而根據(jù)王利明教授的看法，自動續(xù)期制度是為了化解房屋所有權受建設用地使用權存在期限限制的難題，以切實保護公民的房屋所有權，因為“房屋是公民安身立命之本，保護公民的房屋所有權也是保護公民的居住權和基本人權”。?瑏瑥前一種觀點不足為信，理由在于：如前所言，續(xù)期申請重形式、輕內(nèi)容，操作起來并不繁瑣，如果不收取申請費，申請程序可以像辦理房屋所有權證那樣簡單，申請續(xù)期不會過分增大行政管理成本和百姓生活負擔。后一種意見比較合理，原因在于：自動續(xù)期的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在續(xù)期時不交出讓金或僅支付少量土地使用費，房屋所有權不再被國家無償收回。也就是說，人們一旦以購買、自建、合建等方式首次擁有了住宅，則從此既無需擔心若干年后房屋可能會被國家剝奪，也不再顧慮因保有房屋而額外再向國家支付土地出讓金或土地使用費。從土地與房屋之間的法律關系來看，上述結論意味著，人們一旦享有了房屋所有權，即對房屋占用范圍內(nèi)的土地享有不受時間或金錢限制的使用權。
迥異于其他生活必需品，住宅是私人財富的寄存地、社會交往的起點和歸宿、生命的依托、精神的家園。進一步說，住宅被普遍理解為每個人正常生活不可缺少的空間及物質條件，是每個人人身自由的自然延伸，是個人自由的城堡，是公民權利的“守護神”?，?瑦《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第３９條、《中華人民共和國刑法》第２５４條、《中華人民共和國治安管理處罰法》第４０條之所以特別規(guī)定“公民的住宅不受侵犯”或“禁止非法搜查或侵入他人住宅”，其意即在于此。在土地日益稀缺、地價持續(xù)高漲之當今社會，擁有一套住宅相當不易，保有一套住宅在民眾生活中具有極端重要性。因此，房屋的得失對人之生存的影響遠非其他生活必需品所能比擬。但必須指出的是，在房屋和土地分別被賦予獨立交易地位的我國不動產(chǎn)法律制度下，如果在享有房屋所有權之后不能擁有永久使用土地的權利，那么物質上再堅固的房屋終究也會被土地（所有權人）所吞噬。因此，相對于房屋所有權，人們對作為房屋地基的土地擁有何種性質、期限的權利就變得更為重要。恰如德國學者所言：“土地對于人類之個體與整體均是生存基礎意義上的‘財產(chǎn)’基礎。”瑏?瑧因此，如果不承認私人可對房屋占用范圍內(nèi)的土地享有無期限的土地使用權，那么房屋所有權本身就不足以使人們安居樂業(yè)。
自動續(xù)期制度毫無疑問是為了消除阻礙人們享有房屋所有權的制度性障礙，使房屋真正成為人們安身立命之所。相較主要用于商業(yè)目的的非住宅建設用地使用權的申請續(xù)期制度，以“住宅用地”為出發(fā)點的自動續(xù)期制度明顯旨在滿足百姓的生活居住需要。就此而言，使“居者有其屋”，保障百姓安居樂業(yè)，可看作自動續(xù)期制度的立法目的。
既然自動續(xù)期制度是為了使人們安居樂業(yè)，那么在理解住宅建設用地這個概念時便不能僅將思維局限于房屋基底及其四周合理間距內(nèi)的用地之內(nèi)。其根本原因在于，住宅并非一個純粹的物理概念，而是一個個人依其性情獨立、自在生活的私人場域；住宅不是一個孤立存在物（一個“孤島”），而是一個能夠保證充分的私密、安全、采光、通風、生活基礎設施的生活場所。瑏瑨?
因此，根據(jù)我國現(xiàn)行不動產(chǎn)法律、法規(guī)，住宅建設用地應擴張解釋為以住宅用地為核心的居住用地。根據(jù)１９９０年建設部《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》的規(guī)定，按土地使用的主要性質，城市建設用地被劃分為１０大類。居１０大類建設用地之首的居住用地，由住宅用地、公共服務設施用地、道路用地、綠地等構成。住宅用地的概念前已述及。根據(jù)《城市居住區(qū)規(guī)劃設計規(guī)范》的規(guī)定，公共服務設施用地，又稱作公共用地，是與居住人口規(guī)模相對應配建的、為居民服務和使用的各類設施的用地；道路用地，是指居住區(qū)道路、小區(qū)路、組團路及非公建配建的居民小汽車、單位通勤車等停放場地；公共綠地，是指滿足規(guī)定的日照要求、適合于安排游憩活動設施的、供居民共享的集中綠地。《城市居住區(qū)規(guī)劃設計規(guī)范》特別規(guī)定，在居住用地構成中，各項用地面積和所占比例應符合居住區(qū)用地平衡控制指標，如小區(qū)用地構成為：住宅用地應占５５％－６５％、公共用地占１２％－２２％、道路用地占９％－１７％、綠地占５％－１５％等。
解決了住宅建設用地應擴張解釋為居住用地這個重要問題后，接下來須思考的問題是如何判斷建設用地是否為居住用地。根據(jù)國有土地使用狀況，在判斷城市建設用地是否屬于居住用地時可分別兩種情況：一是以國有土地使用權出讓合同為依據(jù)，二是根據(jù)城鎮(zhèn)規(guī)劃行政主管部門編制的控制性詳細規(guī)劃。以下分別加以闡述。
在土地使用權出讓制度確立后，包括居住用地在內(nèi)的城市建設用地通常須通過簽訂土地使用權出讓合同的方式取得。根據(jù)《城市國有土地使用權出讓轉讓規(guī)劃管理辦法》第５條、第６條、第７條、第９條和《城市規(guī)劃編制辦法》第４２條的規(guī)定，國有土地使用權出讓前應當制定控制性詳細規(guī)劃，出讓的地塊必須具有城市規(guī)劃行政主管部門提出的規(guī)劃設計條件瑏瑩?及附圖；非經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門批準，出讓方、受讓方不得擅自變更規(guī)劃設計條件及附圖；土地使用權出讓合同訂立后，受讓方應當持合同向城市規(guī)劃行政主管部門申請建設用地規(guī)劃許可證，再去辦理土地使用權權屬證書。于《物權法》施行后頒布的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）還特別規(guī)定，在國有土地使用權出讓前，城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門應當依據(jù)控制性詳細規(guī)劃，提出出讓地塊的位置、使用性質、開發(fā)強度等規(guī)劃條件作為國有土地使用權出讓合同的組成部分；否則，該出讓合同無效?？梢姡≌ㄔO用地只是居住用地的核心內(nèi)容，并非自成一體的規(guī)劃用地類別。建設用地是否屬于居住用地，既可以根據(jù)城市規(guī)劃行政主管部門編制的控制性詳細規(guī)劃來判斷，也可以根據(jù)土地使用權出讓合同加以判斷。對于非以土地使用權出讓方式擁有的建設用地，應結合土地使用現(xiàn)狀和控制性詳細規(guī)劃來判斷土地使用的性質。
總之，在區(qū)分住宅建設用地與非住宅建設用地時，必須以城市規(guī)劃為基礎，依控制性詳細規(guī)劃或土地使用權出讓合同為依據(jù)，而不能單純地以建筑物的實際功能孤立地判斷建設用地的使用性質或功能。如此之下，即使是居住用地規(guī)劃區(qū)內(nèi)的幼兒園、小學、中學、糧店、菜店、副食店等用地，如果它們屬于經(jīng)規(guī)劃部門同意、為配合居住用地使用的配套公共服務設施用地，那么也應歸入居住用地范疇；反之，在非住宅建設用地（如工業(yè)或倉儲用地）中，即使某一建筑物被專門用于滿足職工居住需要（宿舍），其用地在性質上也只能歸入非住宅建設用地之中。
不過，對于１９９３年土地使用權出讓規(guī)劃管理制度確立前形成的散亂的居住用地，或住宅和工業(yè)等用地有混合交叉的建設用地，在劃分住宅與非住宅建設用地的邊界時會存在一定的難度?？紤]到《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施后，城市建設用地皆被納入控制性詳細規(guī)劃之中，如果將來某宗建設用地之使用涉及建設用地使用權續(xù)期問題，必須根據(jù)控制性詳細規(guī)劃來判斷建設用地的使用性質，并由此決定適用何種續(xù)期制度。
此外，還有一個問題不可忽視，即在建設用地使用權存續(xù)期間，如規(guī)劃行政主管部門對控制性詳細規(guī)劃進行修改，住宅建設用地被調(diào)整為非住宅建設用地時，如何保護住宅建設用地使用權人的利益？而如果所有住宅建設用地使用權都自動續(xù)期，無疑又將給城市規(guī)劃建設帶來很大障礙。遺憾的是，《物權法》未對自動續(xù)期與城市規(guī)劃之間的沖突作出必要的規(guī)定，其后制定的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》也沒有涉及這個重要問題。
如前所述，由于續(xù)期無次數(shù)和最高時限的限制，自動續(xù)期制度實際上使住宅建設用地使用權獲得了一種類似于土地所有權的法律地位。城市規(guī)劃一旦將住宅建設用地修改為非住宅建設用地，不僅意味著住宅所有權人根據(jù)自動續(xù)期制度可享有的法律利益被剝奪殆盡，而且意味著住宅所有權人的房屋可能被國家無償收取。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》雖然以協(xié)調(diào)城市空間布局、改善人居環(huán)境為宗旨，體現(xiàn)出強烈的公共利益色彩，但與公益征收制度中的公共利益不可同日而語。如果城市規(guī)劃的修改不是將住宅建設用地轉變?yōu)椤秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》第８條列舉規(guī)定的公益性建設用地，那么，根據(jù)《憲法》第１３條第１款的規(guī)定，城市規(guī)劃行政主管部門根本無權擅自將住宅建設用地修改為非住宅建設用地。顯而易見，住宅建設用地使用權自動續(xù)期制度對如何科學、合理地編制控制性詳細規(guī)劃提出了更高的要求。如果確須修改控制性詳細規(guī)劃，那么城市規(guī)劃行政主管部門除了須按規(guī)定履行嚴格的行政審批手續(xù)外，尚需征得規(guī)劃地段內(nèi)利害關系人的同意。為保護因規(guī)劃修改可能遭受損害的居民權益，法律應當進一步規(guī)定，只有在城市規(guī)劃行政主管部門與規(guī)劃修改所涉利害關系人達成補償協(xié)議后，才能修改規(guī)劃；只有按補償協(xié)議對規(guī)劃修改所涉利害關系人作出實際補償后，才能實施新的規(guī)劃（類推適用征收制度）?；诖?，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第４８條第１句應修改為：修改控制性詳細規(guī)劃的，組織編制機關應當對修改的必要性進行論證，經(jīng)規(guī)劃地段內(nèi)利害關系人的同意，并經(jīng)原審批機關批準后，方可編制修改方案。
三、自動續(xù)期的時間限制與住宅的數(shù)量控制
如前所言，相較申請續(xù)期制度，自動續(xù)期制度的主要優(yōu)勢是續(xù)期時無須支付出讓金或僅支付少量土地使用費，而不是續(xù)期的自動性、無時限性。但是，由于設立自動續(xù)期制度的初衷是為保證房屋長久存在而尋找出路，因此在房屋不復存在時，住宅建設用地使用權是否應同時消滅自然成為自動續(xù)期制度必須一并回答的一個重要問題。該問題之實質是，住宅建設用地使用權的續(xù)期在時間上應否作出限制。如果自動續(xù)期在時間上不受任何限制，那么國有土地所有權可能永遠受制于建設用地使用權。很明顯，這一問題應從立法論的層面加以探討。
我們還是先看一下權威學者們在此方面的看法。王利明教授認為：“該規(guī)則實際上暗含了自動續(xù)期的條件，即該土地性質上是住宅用地，且有住宅存在。”?瑐瑠崔建遠教授認為：“建設用地使用權期間屆滿前地上建筑物、構筑物及其附屬設施倒塌，且一直未復建，建設用地使用權期間屆滿時，不再自動續(xù)期。”瑐瑡?
住宅建設用地使用權的存續(xù)期限取決于地上建筑物持續(xù)存在的期限，為以上兩位學者的共同看法。由于房屋之壽命可以加固、修改或改良等方式不斷延續(xù)或者可以通過重建以舊換新而“永不滅失”，因此上述兩位學者實質上是承認自動續(xù)期的無時限性———住宅建設用地使用權的永久性。筆者同意這一結論，但不贊同其論證方法。其理由為：自動續(xù)期制度并非僅僅為了排除無償取得規(guī)則，因為申請續(xù)期制度同樣可以排除這一規(guī)則。自動續(xù)期制度的實質在于使居民無償或低代價地永久享有建設用地使用權，以安其所。建設用地使用權一旦隨住宅所有權之移轉而一并由居民享有，則從此獲得獨立的法律地位。所謂“地隨房走”，只是指在房、地分離的不動產(chǎn)法律制度下，因房屋不可能在物理上與土地相脫離，所以地（權）應隨房“一并處分”，而不是指建設用地使用權的命運完全與房屋相始終，因為這種做法等于徹底否定了房、地分離制度。建設用地使用權是一種獨立的物權，地上物的滅失并非其終止事由。?瑐瑢房屋不同于土地，因物理損耗、風雨剝蝕等終究會毀損、滅失。因此，以一種長遠的生活觀念（生命的世代延續(xù)）來看，只有土地才能真正成為安身立命之所，只有賦予人們一種土地所有權或長久的土地使用權，才能真正“激發(fā)個人的財富進取心”，使有恒產(chǎn)者有恒心。瑐?瑣
地（權）隨房滅失的觀念，違背了土地與房屋之間天然的依存法則———房隨地滅失，不能使居民真正安居樂業(yè)。因此，如果立基于長治久安的觀念，就不能純粹以存在物理上的住宅（房屋）作為保有建設用地使用權的條件，而應承認住宅建設用地使用權的獨立性、永久性。在此之下，住宅即使一時滅失，家鄉(xiāng)或家園仍在，土地（住宅建設用地使用權）仍在。承認建設用地使用權的永久性，并不意味著國有土地所有權會永遠受到限制。如果權利人放棄了權利，或權利人死亡時無人繼承權利，那么土地所有權即回復其圓滿狀態(tài)。
在自動續(xù)期制度能使一個或兩個以上的主體恒久享有住宅建設用地使用權時，擁有多套（棟）住宅毫無疑問等于享有更多的住宅建設用地使用權。反過來講，享有更多的建設用地使用權實際上意味著可以建造、擁有更多的房屋。在土地日益稀缺的情勢下，自動續(xù)期制度難免會引發(fā)如下社會效應：在自由市場秩序下，富者可能擁有多套住宅，并進而享有更多的住宅建設用地使用權；窮者可能“上無片瓦、下無寸土”。尤其是在計劃生育政策下，經(jīng)過一代或兩代的財產(chǎn)繼承，一戶擁有兩套以上的住宅將成為尋?，F(xiàn)象。長此以往，房屋或住宅建設用地使用權會日趨集中。由此可能造成的一個后果是，城市中心區(qū)的房屋大量被前代人占有或由前代人傳給了下一代人，城鎮(zhèn)新增外來人口的居住需求不可能僅僅通過住宅租賃市場或存量房交易市場即被滿足，城鎮(zhèn)新開發(fā)房屋市場（增量住宅市場）仍然可能是獲得住宅的重要渠道。如此之下，城鎮(zhèn)規(guī)模必然會隨外來人口的不斷增加而持續(xù)擴張下去。
顯然，無任何配套限制措施的自動續(xù)期制度很容易誘發(fā)人們對有限房地產(chǎn)資源的占有或爭奪，助長投資性住宅需求，使有限的房地產(chǎn)資源日益向少數(shù)人集中。這既會在同代人之間引發(fā)住宅建設用地使用權持有量是否公平的問題，也會在前代人與后代人之間潛存著諸多財富公平分配的問題。該問題促使我們不能不重提自動續(xù)期制度的確立目的，甚至土地國有制的建立目的。
相較主要適用于經(jīng)營性用地的申請續(xù)期制度，自動續(xù)期制度實際上賦予了城鎮(zhèn)住宅購買者一種經(jīng)濟上的優(yōu)待，即一旦購買了房屋，即使建設用地使用權的使用期限屆滿，也不再向國家支付出讓金或僅向國家支付少量費用。國家優(yōu)待住宅建設用地使用權人的重要原因之一，在于借此保障人們的住房人權。以此而言，對每一個國民來說，自動續(xù)期制度具有生活保障性、福利性。既然自動續(xù)期制度具有福利性，那么，根據(jù)社會福利的普遍性，每一個公民，不管是城市居民還是農(nóng)村村民，甚至是在中國境內(nèi)的外國人、無國籍人，瑐瑤?都應享受一次住宅建設使用權自動續(xù)期的福利。
筆者之所以認為住宅建設用地使用權自動續(xù)期制度給予了人們一種使用國有土地的福利，是因為自動續(xù)期制度以城市規(guī)劃上的居住用地為基礎，凡是居住用地規(guī)劃區(qū)內(nèi)的住宅，不管住宅的實際樣態(tài)（別墅或區(qū)分所有的建筑物），也不管住宅所有權人的房屋購買量（一套或二套以上），住宅建設用地使用權期限屆滿后，皆按《物權法》第１４９條第１款的規(guī)定自動續(xù)期。而應區(qū)別對待的是，對擁有兩套以上住宅的房屋所有權人而言，其住宅建設用地使用權雖然可以與其他共有人的住宅建設用地使用權一起自動續(xù)期或單獨自動續(xù)期，但其不得過多享受住宅建設用地使用權自動續(xù)期的福利。
那么，在一人擁有多套住宅的情況下，法律應如何落實每個人不能享受過多住宅建設用地使用權自動續(xù)期的福利呢？筆者認為，可以通過征收建設用地使用權持有稅或物業(yè)稅來落實。具體而言，法律可以規(guī)定，擁有一套或二套房屋者再次購買房屋時應按法律或行政法規(guī)的特別規(guī)定，對于超出限定數(shù)量的住宅，每年按房屋面積繳納物業(yè)稅或建設用地使用權持有稅。為盡可能滿足每個人享有一套面積適宜住宅的需要，法律應給予人們調(diào)換住房的機會。這樣做的主要目的是通過稅收機制排除額外享受住宅建設用地使用權自動續(xù)期的福利。因為顯而易見的是，享有兩套以上住宅者，除一套住宅用于自住外，另外的住宅要么被用于出租，要么被用于經(jīng)營性事業(yè)，要么被閑置不用。將住宅出租給他人居住，即使承租人是為了生活居住，但對出租人而言，這一出租行為是典型的經(jīng)營性行為，而不是生活居住行為?？紤]到住宅建設用地使用權自動續(xù)期的福利性，顯然應該將住宅出租的額外收益上繳給國家。在建設用地極其稀缺的情況下，將房屋閑置起來，同樣應收取一定的費用，以遏制此類行為的發(fā)生。
當前全國各地為貫徹國務院抑制房價過快增長、打擊投機性購房政策所采取的購房限制措施以及上海、重慶作為試點城市對特定房產(chǎn)征收物業(yè)稅的做法，對維護不動產(chǎn)權益的公平享有具有積極示范作用。