淺談地方政府間關(guān)系的司法法律重構(gòu)

　　一、地方政府間關(guān)系含義的界定

　　1937年，美國學者克萊德·F·斯奈德在《1935-1936年的鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)政府》一文中最早提出了“政府間關(guān)系”(IntergovernmentalRelations)這個名詞。1953年，美國國會成立了“政府間關(guān)系”臨時委員會。但是，直到20世紀60年代，美國行政學界才對“政府間關(guān)系”的含義進行了界定。1960年美國學者安德森立足于美國聯(lián)邦制，指出政府間關(guān)系是“各類的和各級政府機構(gòu)的一系列重要活動，以及它們之間的相互作用。”

　　我國臺灣學者陳德禹將府際關(guān)系中的互動關(guān)系分為靜態(tài)和動態(tài)兩個層面，靜態(tài)層面中包含中央與地方政府之間的權(quán)限劃分和法規(guī)制度的問題、部門與部門之間的組織結(jié)構(gòu)關(guān)系，和人事行政中所討論的公務員彼此的職位等級關(guān)系等等。動態(tài)層面則包含了各級政府所共同擴張性功能的連接性行為以及政府追求目標與執(zhí)行政策時，代表各政府部門的官員行為。

　　對地方政府間關(guān)系含義的界定，首先要明確，本文所指政府為狹義的政府，即行政機關(guān)。對于聯(lián)邦制國家而言，“地方政府”就是指州以下的各級政府;對于單一制國家而言，“地方政府”是指中央政府以下的各級政府。

　　我國學者林尚立認為地方政府關(guān)系是包括基于上下級關(guān)系的縱向地方政府間關(guān)系以及各地方政府間的橫向關(guān)系的橫縱交叉的關(guān)系網(wǎng)絡。其中橫向關(guān)系包括平行的同級地方政府關(guān)系和交叉的不同級地方政府關(guān)系。地方政府間的縱向關(guān)系作為中央地方政府間關(guān)系的延伸，更具有政治意義，相比之下，地方政府間的橫向關(guān)系在競爭與合作過程中顯示出了經(jīng)濟意義。

　　綜上，本文認為地方政府間關(guān)系是指中央政府以下的各級地方政府間利益博弈與權(quán)利互動的一種關(guān)系。本文研究的地方政府關(guān)系包括橫向關(guān)系和縱向關(guān)系，如前述林尚立的觀點。本文所研究之地方政府間關(guān)系是一種縱橫交錯的關(guān)系網(wǎng)絡，是指各不同級或同級的地方政府間的溝通交流和往來聯(lián)系。

　　二、我國地方政府間關(guān)系涉及問題

　　由于府際關(guān)關(guān)注管理的收益、權(quán)力及幅度。所以，府際關(guān)系實質(zhì)上是政府間利益分配和權(quán)力配置的關(guān)系。涉及到利益分配的府際關(guān)系有自身問題存在。

　　(一)我國地方政府間合作涉及主要問題

　　為了區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展，形成一個統(tǒng)一區(qū)域經(jīng)濟組織，為有效治理區(qū)域性公共事務，破解行政區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展迷局，有效地配置資源和發(fā)展經(jīng)濟，地方政府間的合作是必要的，但是在合作中也有很多問題。

　　第一，地方保護主義。中國地方政府間的府際關(guān)系，是中央政府和地方政府間的府際關(guān)系的延伸，改革開放后，一方面，省級政府向下級政府分權(quán)，向知識密集地區(qū)、沿海地區(qū)、交通便利地區(qū)分權(quán)，以帶動全省、全市、全自治區(qū)的發(fā)展。因此下級政府獲得了一定的自主權(quán)，促進了經(jīng)濟社會的發(fā)展，但同時也產(chǎn)生了地方保護主義和地區(qū)之間發(fā)展的不平衡，地區(qū)之間的矛盾和沖突有所增加。29由于短視效應，地方政府在經(jīng)濟利益驅(qū)動下追求該地方的短期經(jīng)濟利益，放棄對于整個經(jīng)濟區(qū)域的長期規(guī)劃，不合作成為博弈之后的理性選擇。

　　第二，中央政府角色缺位。現(xiàn)在論及的雖為地方政府間的合作，但是，單一制國家的背景下，中央政府應該在地方政府間合作中擔當協(xié)調(diào)者和政策供給者的角色，但是現(xiàn)有情況是在地方政府自主權(quán)增大的同時，中央政府角色缺位，在缺乏宏觀制度供給的環(huán)境下，地方政府間關(guān)系難以長期有序進行。

　　第三，缺乏相應的法律與制度保障。我國《憲法》第89條規(guī)定：“中央政府(國務院)統(tǒng)一領(lǐng)導全國地方各級國家行政機關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關(guān)的職權(quán)的具體劃分”;第108條規(guī)定“縣級以上的地方各級人民政府領(lǐng)導所屬各工作部門和下級人民政府的工作，有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當決定。”我國憲法規(guī)定了各級政府的管理事務范圍，但是沒有規(guī)定地方政府間合作的組織機構(gòu)、議事、決策及協(xié)調(diào)機制、權(quán)責劃分、上級政府在地方政府間合作的角色等問題。

　　第四，地方政府間合作缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。地方政府間的合作戰(zhàn)略缺乏統(tǒng)一性。例如珠三角地區(qū)，仍能發(fā)現(xiàn)在自身發(fā)展內(nèi)在邏輯的驅(qū)動下，進行著相似度高的產(chǎn)業(yè)建設。各地競相出臺優(yōu)惠政策，存在重復建設、規(guī)模不經(jīng)濟和浪費現(xiàn)象。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、無序競爭導致經(jīng)濟效益的損失。要共享區(qū)域合作利益，促進資源的優(yōu)化配置就要積極進行統(tǒng)一規(guī)劃、發(fā)揮各自優(yōu)勢，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，避免重復建設。

　　第五，地方政府間合作制度化程度低。目前的地方政府間合作基本靠地方領(lǐng)導人帶動，缺乏制度化的組織機構(gòu)、議事、決策及協(xié)調(diào)機制。地方領(lǐng)導人的變動會影響到制度化程度低的地方政府間合作，原有的合作機制很有可能被架空。加之現(xiàn)有地方政府間合作基本停留在初級的會議磋商上，缺少可長期進行的成熟的合作機制，使得合作難以有更高的效率、產(chǎn)生更大的經(jīng)濟效益。

　　(二)我國地方政府間競爭涉及主要問題

　　第一，跨區(qū)域公共事務治理失靈問題。在自身理性的驅(qū)動下，一些地方政府追求自身利益最大化的行為也導致跨區(qū)域公共事務治理的失靈。例如，河流上游政府積極采取措施限制本地企業(yè)向河流排放污染物，投入大量的成本維護河流清潔。于此同時，下游地區(qū)就享受著上游地方政府治理河流帶來的正外部效應，卻不用花成本。這樣長久以往，理性的上游地方政府也會針對河流治理采取不合作的態(tài)度，上下游地方政府對于河流的共同治理就會失靈。

　　第二，地方政府過度競爭問題。地方政府為了自身發(fā)展，經(jīng)常出臺一些招商引資政策，在土地審批和稅收上進行優(yōu)惠。為了在競爭上獲得更大優(yōu)勢，土地的出讓價格往往低于其成本價、稅收也會低于相應國家政策招商引資的底線。出現(xiàn)了以“門檻一降再降，成本一減再減，空間一讓再讓”為內(nèi)容的“讓利競賽”。這種不惜成本的讓利競賽在吸引大量資金注入的同時，卻沒有考慮到地區(qū)間的整體福利問題。發(fā)展、競爭本無可厚非，但是發(fā)展和競爭的原初目的卻被忽略，為了競爭而競爭，為了競爭而不惜代價，這無疑是本末倒置的。

　　第三，重復建設問題。由于缺乏長期計劃和區(qū)域規(guī)劃，地方政府間進行著盲目的競爭。在本地經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，地方政府從個體理性出發(fā)，盲目上項目，出現(xiàn)了羊毛大戰(zhàn)、生豬大戰(zhàn)等100多種地區(qū)大戰(zhàn)。如重慶和成都之間進行的產(chǎn)業(yè)競爭就出現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的重復建設問題。兩地競相出臺優(yōu)惠政策，爭奪投資者。雖然重復建設并不必然有損于市場競爭，但是一定要把握在一定度上，否則就會出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同的后果。造成經(jīng)濟效率的低下。

　　第四，貿(mào)易爭端問題。地方政府有時存在經(jīng)濟事務上的角色錯位問題，常常直接干預到經(jīng)濟領(lǐng)域。在上述重復建設產(chǎn)生過剩的生產(chǎn)能力的情況下，有些地方政府為了緩解壓力，干預銷售市場領(lǐng)域，針對外地商品設定歧視性價格、設定重復性檢驗、重復認證及設定特定行政許可等方式來限制地方之間產(chǎn)品的自由流通，來解決本地區(qū)的生產(chǎn)能力過剩問題。這必然引發(fā)地方之間的貿(mào)易爭端。

　　三、地方政府間關(guān)系法律重構(gòu)路徑

　　對地方政府間關(guān)系進行法律調(diào)整是一個復雜的系統(tǒng)工程，但又為公共管理所必須。地方政府間關(guān)系的非規(guī)范化非理性化運作，不僅不能推動經(jīng)濟和社會的發(fā)展，而且會阻礙社會的進步。協(xié)調(diào)我國地方政府間關(guān)系，抑制地方政府間的惡性競爭，需要發(fā)揮法律的作用，實現(xiàn)地方政府間關(guān)系的法律化、制度化、科學化。地方府際關(guān)系涉及國家橫向及縱向權(quán)力架構(gòu)，用法律手段調(diào)整府際關(guān)系，最重要的是遵循法的基本精神，尤其是公法精神。如民主精神，公正精神，理性精神，效率精神。民主，為人的主體性所要求。公正是法的靈魂。理性是法律之光。通過法律手段規(guī)范地方府際關(guān)系，涉及到對憲法和行政組織法相關(guān)條款的修改，當然也需創(chuàng)設新的法律。

　　(一)修改我國憲法、地方組織法

　　修改《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(以下稱地方組織法)，在現(xiàn)有地方組織法基礎上加設專章規(guī)定地方政府間的關(guān)系，規(guī)定地方政府間的合作與競爭中應遵循的原則、進行協(xié)調(diào)合作的組織機構(gòu)、議事與決策機制和具體操作辦法、糾紛解決機制等。必要時提高立法層次，進行憲法修改，將地方政府間關(guān)系納入其中，提供地方政府間關(guān)系的憲法依據(jù)。

　　(二)制定《地方政府關(guān)系法》

　　《地方政府關(guān)系法》應當包含以下內(nèi)容，地方政府間競爭與合作的基本原則，合作形式、合作組織架構(gòu)、各方的權(quán)利義務等。合作各方的權(quán)利義務要在《地方政府關(guān)系法》上有明確的規(guī)定，以真正實現(xiàn)合作的自愿、平等和互惠。該法還要規(guī)定解決地方政府間糾紛的具體程序問題，在保證程序合法的基礎上進行平等的談判及協(xié)商，保證解決問題的效率。要將中央政府的引導、監(jiān)督、裁決的職責規(guī)定進去。該法重在將地方政府間競爭與合作的權(quán)責分配進行規(guī)定，為其分工合作提供法律保障。

　　(三)制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章

　　各地有權(quán)制定地方性法規(guī)的權(quán)力機關(guān)為了執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，可以在不違背上位法規(guī)定的基礎上根據(jù)本地方的實際情況制定地方性法規(guī)，來對地方政府間關(guān)系中競爭與合作關(guān)系進行具體細化。有權(quán)制定地方政府規(guī)章的地方政府可以為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定在地方政府規(guī)章中對規(guī)范地方政府間關(guān)系做具體安排。