【摘要】近年來(lái),我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)流失現(xiàn)象十分嚴(yán)重,如何遏制國(guó)有資產(chǎn)流失,已成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。本文從剖析我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理中存在的問題入手,指出我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體系不科學(xué)、資產(chǎn)評(píng)估制度不健全、收益環(huán)節(jié)管理薄弱及立法和執(zhí)法不完善是造成國(guó)有資產(chǎn)大量流失的主要原因。針對(duì)這些問題,并結(jié)合我國(guó)實(shí)際,文章著重闡述了加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理和監(jiān)督的相應(yīng)法律措施。
【正文】
　　當(dāng)前,我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理混亂,國(guó)有資產(chǎn)大量流失及浪費(fèi)現(xiàn)象已經(jīng)成為十分嚴(yán)重的問題。如何加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理,堵塞國(guó)有資產(chǎn)的流失漏洞,是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革中亟待解決的一個(gè)問題。本文試結(jié)合我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理中存在的主要問題,就加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理和監(jiān)督的法律措施作一探討。

　　一、我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理中存在的主要問題　　

　　(一)國(guó)有資產(chǎn)管理體系不科學(xué),權(quán)責(zé)不明確

　　國(guó)有資產(chǎn)主要是指國(guó)家以各種形式投資形成的或依據(jù)法律取得的財(cái)產(chǎn)。國(guó)有資產(chǎn)屬于國(guó)家所有,即國(guó)家是國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的唯一主體。但國(guó)家不可能直接經(jīng)營(yíng)或操縱國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)轉(zhuǎn),而要在國(guó)家授權(quán)范圍內(nèi)由特定的主體來(lái)經(jīng)營(yíng)和管理國(guó)有資產(chǎn),具體行使相應(yīng)的權(quán)利。

　　在我國(guó)傳統(tǒng)體制下,政府部門對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理和所有權(quán)管理兩種職能的行使采取的是合一形式。盡管改革開放以來(lái),我國(guó)在政府職能轉(zhuǎn)換上進(jìn)行了一些改革,實(shí)行了政府所有權(quán)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的相對(duì)分離,但從我國(guó)實(shí)際看,仍存在較大問題。首先,政府部門仍可憑借雙重管理職能對(duì)企業(yè)進(jìn)行各種形式的干預(yù),國(guó)有資產(chǎn)的流動(dòng)受到種種限制。其次,盡管規(guī)定了國(guó)有資產(chǎn)管理部門,即國(guó)有資產(chǎn)管理局,但由于缺乏科學(xué)的管理體系,國(guó)有資產(chǎn)管理總體處于條塊分割、多頭管理、職責(zé)權(quán)限不清的狀態(tài),造成事實(shí)上國(guó)有資產(chǎn)無(wú)人負(fù)責(zé)的局面。第三,在國(guó)有企業(yè)中,一方面是上級(jí)主管部門過多干預(yù),另一方面是所有者實(shí)際處于空缺狀態(tài),資產(chǎn)管理不到位,致使國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益缺乏有效的保護(hù),從而使國(guó)有資產(chǎn)受到巨大損失。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì),我國(guó)每年的國(guó)有資產(chǎn)流失量高達(dá)五六百億元,八十年代以來(lái)累計(jì)流失6000億元以上。[1]這種現(xiàn)象不僅嚴(yán)重影響國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制,也直接影響公有制經(jīng)濟(jì)的鞏固和發(fā)展。

　　(二)國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估制度不健全,國(guó)有資產(chǎn)大量流失

　　對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行準(zhǔn)確的評(píng)估是國(guó)有資產(chǎn)管理的重要內(nèi)容,由于我國(guó)還沒有健全的國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估制度,因此,在企業(yè)進(jìn)行股份制改造、進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易以及在與外商進(jìn)行合資經(jīng)營(yíng)或合作經(jīng)營(yíng)的過程中,普遍存在著低估國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值,甚至無(wú)償占有和使用國(guó)有資產(chǎn)的情況,導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)大量流失,國(guó)家權(quán)益受損。主要表現(xiàn)為:

　　(1)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)低價(jià)交易、折股或任意將國(guó)有股轉(zhuǎn)為法人股甚至個(gè)人股。如某企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)原值近六百萬(wàn),加上現(xiàn)有的資金、材料等,總資產(chǎn)凈值約為1500萬(wàn)元,但在轉(zhuǎn)制資產(chǎn)評(píng)估中,評(píng)定的資產(chǎn)凈值僅有65萬(wàn)元。某家公司在改制時(shí)共募股1292萬(wàn)元,其中國(guó)家股1116萬(wàn)元,個(gè)人股176萬(wàn)元,1993年該公司在紅利分配時(shí)將個(gè)人股紅利率提高到55%,把國(guó)家股紅利控制在7.5%,500萬(wàn)元紅利分配額使國(guó)家股少分紅348.2萬(wàn)元。據(jù)統(tǒng)計(jì),去年排除國(guó)家股不上市的因素,國(guó)家股流失達(dá)五個(gè)億以上。[2]

　　(2)在涉及國(guó)有土地使用權(quán)、專利權(quán)、商標(biāo)權(quán)等無(wú)形財(cái)產(chǎn)時(shí),由于評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不明確,難以進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估,被無(wú)償使用、占用情況尤其嚴(yán)重。無(wú)形資產(chǎn)是國(guó)家耗費(fèi)了大量人力和物力所取得的,是國(guó)有資產(chǎn)的重要組成部分,并且能夠通過轉(zhuǎn)讓、使用許可獲得增值。因此,對(duì)無(wú)形資產(chǎn)低估或不估,造成國(guó)有無(wú)形資產(chǎn)的嚴(yán)重流失。

　　(3)在中外合資和合作的過程中,一些地方和企業(yè)只顧眼前利益,對(duì)國(guó)有資產(chǎn)不進(jìn)行評(píng)估或低估,從而使國(guó)有資產(chǎn)在合資企業(yè)或合作企業(yè)中所占比例下降,國(guó)家權(quán)益受損。據(jù)報(bào)道,1994年全國(guó)一萬(wàn)家實(shí)行中外合資的國(guó)有企業(yè)中,就約有七千多家未進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估,按全國(guó)資產(chǎn)平均升值率54%推算,中方國(guó)有企業(yè)出資額少算了300億元。[3]同時(shí),由于我國(guó)的資產(chǎn)評(píng)估制度存在漏洞,一些外商則利用在企業(yè)中所控制的購(gòu)銷等權(quán)力,通過“高價(jià)進(jìn),低價(jià)出”等手法,向境外轉(zhuǎn)移利潤(rùn),侵吞國(guó)有資產(chǎn)。在我國(guó)外商大多是以機(jī)器或設(shè)備進(jìn)行投資,據(jù)統(tǒng)計(jì),有些省、市商檢部門在對(duì)外商投資設(shè)備進(jìn)行鑒定時(shí),發(fā)現(xiàn)幾乎全部存在虛報(bào)設(shè)備價(jià)格現(xiàn)象,一些設(shè)備作價(jià)高出國(guó)際市場(chǎng)一倍或幾倍。如某市一外商報(bào)價(jià)為262萬(wàn)美元的設(shè)備,實(shí)際價(jià)值僅為50萬(wàn)美元,高出實(shí)際價(jià)值五倍多。[4]

　　(三)國(guó)有資產(chǎn)收益環(huán)節(jié)管理薄弱,國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益受損

　　國(guó)家是國(guó)有資產(chǎn)的所有者,因此,對(duì)國(guó)有資產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的完全權(quán)利。如何保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)并使其增值是國(guó)有資產(chǎn)管理的主要任務(wù)之一。但從我國(guó)實(shí)際情況看,由于國(guó)家沒有對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的增值和虧損進(jìn)行有效管理,國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害。主要體現(xiàn)在以下方面:

　　(1)國(guó)有企業(yè)虧損嚴(yán)重,經(jīng)濟(jì)效益持續(xù)下降。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì),我國(guó)國(guó)有企業(yè)有三分之二存在明虧或者潛虧。1991年全國(guó)預(yù)算內(nèi)國(guó)有企業(yè)虧損額為 1000多億元,如果加上企業(yè)掛賬及企業(yè)潛虧,總計(jì)可達(dá)2500多億元。[5]由于缺乏國(guó)有資產(chǎn)的有效的監(jiān)督管理制度,一些企業(yè)的承包者、經(jīng)營(yíng)者、租賃者和領(lǐng)導(dǎo)管理者對(duì)企業(yè)資產(chǎn)任意支配、侵吞和浪費(fèi),甚至通過各種手法將國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為個(gè)人所有,結(jié)果造成企業(yè)嚴(yán)重虧損。一些企業(yè)內(nèi)部管理混亂,責(zé)權(quán)不清,生產(chǎn)效率低下,資產(chǎn)設(shè)備浪費(fèi)嚴(yán)重,企業(yè)大量虧損。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)負(fù)債率約為70%,流動(dòng)資產(chǎn)負(fù)債率高達(dá)80%以上。[6]由于缺乏國(guó)有資產(chǎn)保值和增值制度,企業(yè)虧損沒有人承擔(dān)責(zé)任,最終只能由國(guó)家負(fù)擔(dān)損失。

　　(2)國(guó)有資產(chǎn)賬外資金數(shù)額相當(dāng)驚人。由于國(guó)有資產(chǎn)占用單位管理不嚴(yán),大量國(guó)有資產(chǎn)沒有入賬,形成大量賬外國(guó)有資產(chǎn)。僅1994年以來(lái),國(guó)有資產(chǎn)管理局通過產(chǎn)權(quán)界定就查出賬外資金470億元,重估資產(chǎn)后增值7340億元。[7]由于大量賬外資金的存在,公款私存、公款消費(fèi)、回扣、貪污等現(xiàn)象更為嚴(yán)重,國(guó)有資產(chǎn)大量轉(zhuǎn)入個(gè)人手中。據(jù)統(tǒng)計(jì),在我國(guó)每年流失的國(guó)有資產(chǎn)中,僅個(gè)人回扣一項(xiàng)就不少于500億元。[8]

　　(3)國(guó)家稅款大量流失。國(guó)家稅款是我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的重要來(lái)源和組成部分,但從我國(guó)稅款征收情況看,納稅人偷漏稅款問題卻十分嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)部門分析, 私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體工商戶的偷漏稅面在百分之八十以上;集體企業(yè)的偷漏稅面在百分之五十以上;國(guó)有企業(yè)的偷漏稅面在百分之三十以上;外商投資企業(yè)的偷漏稅面在百分之六十以上。我國(guó)每年因此流失的國(guó)家稅款達(dá)1000億人民幣,相當(dāng)于政府在12年內(nèi)所欠下的全部?jī)?nèi)債。[9]另外,由于走私行為的大量存在,我國(guó)每年損失的稅收也在600億元以上。

　　(四)立法和執(zhí)法不完善,國(guó)有資產(chǎn)缺乏法律依據(jù)和法律保障

　　近年來(lái),我國(guó)在國(guó)有資產(chǎn)管理方面雖然已制定了一些法規(guī),如“國(guó)有資產(chǎn)管理暫行條例”、“國(guó)有企業(yè)監(jiān)督管理?xiàng)l例”等,但從總體上看,我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理法律體系還不完善,無(wú)法為遏制國(guó)有資產(chǎn)的流失提供法律依據(jù)和法律保障。

　　(1)國(guó)有資產(chǎn)管理法規(guī)不健全。我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)方面的法規(guī),大多只是部門規(guī)章,都是以暫行條例、管理辦法、暫行規(guī)定等形式存在,缺乏力度,有些不明確、不配套,不能適應(yīng)國(guó)有資產(chǎn)管理的需要,從而使國(guó)有資產(chǎn)管理工作缺乏有力的法律依據(jù)。如對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理授權(quán)、法律監(jiān)督、特別是對(duì)違法者的制裁等尚無(wú)明確規(guī)定。另外,在某些法規(guī)中雖然提出了有關(guān)制度,如“國(guó)有股代表的委派和對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的報(bào)告制度”,但配套法規(guī)至今尚未出臺(tái)。

　　(2)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)應(yīng)有的監(jiān)督保護(hù)不力。在國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理過程中需要有強(qiáng)有力的法律監(jiān)督,否則,國(guó)有資產(chǎn)的流失不可避免。在我國(guó),對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督體系可以由外部監(jiān)督體系和內(nèi)部監(jiān)督體系構(gòu)成:外部監(jiān)督體系主要包括國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、審計(jì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、驗(yàn)資機(jī)構(gòu)及注冊(cè)會(huì)計(jì)師的監(jiān)督等;內(nèi)部監(jiān)督體系主要是指企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)如監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督。但從我國(guó)實(shí)際情況看,外部監(jiān)督不利,有些機(jī)構(gòu)并未能起到監(jiān)督作用。如有些注冊(cè)會(huì)計(jì)師事務(wù)所作假驗(yàn)資證明的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。再?gòu)钠髽I(yè)內(nèi)部看,監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督實(shí)施也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。由于企業(yè)中的國(guó)有股代表尚不明確,一些公司或企業(yè)中國(guó)有股代表缺位,對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的流失難以控制。

　　(3)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的執(zhí)法保護(hù)十分薄弱。由于缺乏國(guó)有資產(chǎn)的有效保護(hù)方法,在實(shí)踐中對(duì)造成國(guó)有資產(chǎn)大量流失的有關(guān)單位和責(zé)任者沒有及時(shí)進(jìn)行制裁,追究應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任,國(guó)有資產(chǎn)流失難以有效控制。

　　二、加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理和監(jiān)督的法律措施　　

　　(一)建立科學(xué)有效的國(guó)有資產(chǎn)管理體系

　　科學(xué)的國(guó)有資產(chǎn)管理體系要求管理主體明確、職責(zé)分明。根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況,并按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求,我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)管理體系可以分為三個(gè)層次來(lái)組建:

　　(1)宏觀管理體系。這一體系中的主體是國(guó)家,具體是指政府。但由于政府具有雙重職能,因此應(yīng)使政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能與國(guó)有資產(chǎn)所有者的職能分開,將國(guó)有資產(chǎn)所有者管理國(guó)有資產(chǎn)的職能交由國(guó)有資產(chǎn)所有者代表專門行使,政府經(jīng)濟(jì)管理部門和其他主管部門則應(yīng)專門行使政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能。這一原則在我國(guó)已基本確立,即國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán),作為國(guó)有資產(chǎn)所有者的總代表,具體由財(cái)政部和國(guó)有資產(chǎn)管理局行使國(guó)有資產(chǎn)所有者的職能,國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局專職進(jìn)行相應(yīng)的工作,并由財(cái)政部歸口管理。國(guó)有資產(chǎn)管理局應(yīng)依據(jù)法律法規(guī)的授權(quán),行使國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理權(quán)。

　　(2)宏觀經(jīng)營(yíng)體系。這一體系中的主體是國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)。

　　我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)與其他國(guó)家相比,數(shù)量大、范圍廣,因此由國(guó)有資產(chǎn)管理局直接行使所有權(quán)也存在較大困難?？梢砸罁?jù)我國(guó)的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分開的原則,將國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)以授權(quán)或委托的法律形式交由國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)行使。關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu),一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出可以采用企業(yè)集團(tuán)或控股公司的形式,這些設(shè)想在我國(guó)已得到體現(xiàn)。黨的十四屆三中全會(huì)決議提出:“按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求,現(xiàn)有全國(guó)性總公司要逐步改組為控股公司。”十四屆五中全會(huì)《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2001年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中提出:“把專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門逐步改組為不具有政府職能的經(jīng)濟(jì)實(shí)體,或改組為國(guó)家授權(quán)經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)的單位和自律性行業(yè)管理組織。”一九九六年二月,全國(guó)首家國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司-華星集團(tuán)正式運(yùn)作。該集團(tuán)由中國(guó)機(jī)電設(shè)備總公司、汽車貿(mào)易總公司等八家大型物資企業(yè)為紐帶組建,集團(tuán)以出資者的身份成為成員企業(yè)資產(chǎn)的投資主體,對(duì)成員企業(yè)實(shí)行股權(quán)管理。當(dāng)然,這些企業(yè)集團(tuán)或控股公司還可以依據(jù)產(chǎn)權(quán)關(guān)系向下發(fā)展自已的子公司或?qū)O公司,形成控股體系。

　　(3)微觀經(jīng)營(yíng)主體。這一體系中的主體是擁有國(guó)有資產(chǎn)的企業(yè)。具體的國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理需要由企業(yè)最終實(shí)現(xiàn)。

　　這種多層次的管理體系,可以改變國(guó)有資產(chǎn)主體不明確的現(xiàn)狀,是防止與減少國(guó)有資產(chǎn)流失的有效途徑。但要使國(guó)有資產(chǎn)管理體系有效地運(yùn)轉(zhuǎn),僅僅分清國(guó)有資產(chǎn)的主體還顯然不夠,還必須明確這些主體的職權(quán)和職責(zé),并使其形成既相互制約又相互獨(dú)立的法律關(guān)系。

　　國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)是經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的國(guó)有資產(chǎn)管理者,它以國(guó)有資產(chǎn)所有者代表的資格,對(duì)國(guó)有資產(chǎn)主要行使組織協(xié)調(diào)、資源配置及監(jiān)督管理的職能,它要接受全國(guó)人民代表大會(huì)代表全體人民對(duì)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行的立法管理和監(jiān)督,同時(shí)對(duì)國(guó)務(wù)院或授權(quán)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。從其職權(quán)看,國(guó)有資產(chǎn)管理局應(yīng)主要負(fù)責(zé)產(chǎn)權(quán)登記統(tǒng)計(jì),財(cái)產(chǎn)清查,掌握產(chǎn)權(quán)變動(dòng)情況,管理國(guó)家財(cái)產(chǎn)。

國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)是經(jīng)國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)授權(quán)的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者,作為國(guó)有資產(chǎn)的投資主體,它是構(gòu)成國(guó)有資產(chǎn)管理體系的關(guān)鍵一環(huán)。國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)作為特殊的企業(yè)法人,對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu),它是經(jīng)營(yíng)者,對(duì)于企業(yè),它則是國(guó)家出資者的代表。從其職權(quán)看,應(yīng)主要對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)和使用進(jìn)行管理,對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的增減、變動(dòng)、經(jīng)營(yíng)效益等情況進(jìn)行考核檢查,保證國(guó)有資產(chǎn)的完整和增值。

　　為了不影響國(guó)有企業(yè)或含有國(guó)有資產(chǎn)的企業(yè)的獨(dú)立法人地位和獨(dú)立自主的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán),國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)一般不應(yīng)直接從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),它與所屬企業(yè)只有基于投資、控股、參股基礎(chǔ)上的產(chǎn)權(quán)紐帶關(guān)系,沒有行政隸屬關(guān)系,它應(yīng)根據(jù)國(guó)有資產(chǎn)的出資額來(lái)參與經(jīng)營(yíng)決策。

　　國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)和國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系是法律上的代理與被代理關(guān)系,即國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)在授權(quán)范圍內(nèi)依法對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng),并以國(guó)家投入的資產(chǎn)及其增值后形成的國(guó)有資產(chǎn),對(duì)外承擔(dān)責(zé)任。國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)應(yīng)依法進(jìn)行監(jiān)督檢查,如發(fā)現(xiàn)超越權(quán)限或失職瀆職現(xiàn)象應(yīng)及時(shí)采取措施制止。這種管理監(jiān)督體系有利于解決國(guó)有資產(chǎn)管理主體不明, 職責(zé)不清及國(guó)有資產(chǎn)多頭管理,無(wú)人負(fù)責(zé)的問題。

　　(二)健全國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理制度

　　嚴(yán)格而又科學(xué)的資產(chǎn)評(píng)估制度是管理國(guó)有資產(chǎn)的重要前提。從我國(guó)來(lái)看,由于缺乏完備的資產(chǎn)評(píng)估管理制度,既難以保障國(guó)有資產(chǎn)的合法權(quán)益,又不利于企業(yè)之間的平等競(jìng)爭(zhēng)。因此,應(yīng)從以下方面著手健全國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估制度:

　　首先,應(yīng)制定科學(xué)的資產(chǎn)計(jì)算評(píng)估辦法。這種評(píng)估辦法應(yīng)參照國(guó)際上的通行作法,并符合我國(guó)實(shí)際情況。尤其對(duì)土地使用權(quán)、工業(yè)產(chǎn)權(quán)等無(wú)形財(cái)產(chǎn)的計(jì)算評(píng)估辦法應(yīng)充分考慮無(wú)形財(cái)產(chǎn)的特點(diǎn),并根據(jù)其類別的不同加以區(qū)別。

　　其次,應(yīng)加強(qiáng)資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)和資產(chǎn)評(píng)估制度的建設(shè)和管理。在我國(guó)有權(quán)對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估的機(jī)構(gòu)主要包括注冊(cè)會(huì)計(jì)師事務(wù)所、商檢機(jī)構(gòu)、審計(jì)機(jī)構(gòu)及專門設(shè)立的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)。從我國(guó)目前情況看,應(yīng)當(dāng)允許這些機(jī)構(gòu)根據(jù)職責(zé)范圍對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行估價(jià),以防止國(guó)有資產(chǎn)在評(píng)估環(huán)節(jié)上流失。根據(jù)我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體系,國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)可以劃歸國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)管理監(jiān)督。需要注意的是,在我國(guó)現(xiàn)有情況下,商檢機(jī)構(gòu)主要對(duì)進(jìn)出口的商品進(jìn)行鑒定,因此,它對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理作用主要體現(xiàn)在防止外商投資企業(yè)利用 “高價(jià)進(jìn),低價(jià)出”侵吞國(guó)有資產(chǎn),以及防止我國(guó)企業(yè)向境外轉(zhuǎn)移國(guó)有資產(chǎn)。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定,資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)只能基于有關(guān)部門的指定或委托和有關(guān)當(dāng)事人的申請(qǐng)才能進(jìn)行評(píng)估,這就很難真正發(fā)揮其在國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估中的作用。因此,我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估應(yīng)實(shí)行一種強(qiáng)制評(píng)估制度。對(duì)實(shí)行股份制改造的企業(yè)、進(jìn)行中外合資合作的企業(yè)及進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革的企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行強(qiáng)制評(píng)估。為保證這一制度的實(shí)現(xiàn),應(yīng)以法律或法規(guī)形式加以規(guī)定,而且對(duì)不依法進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估的企業(yè)應(yīng)當(dāng)規(guī)定相應(yīng)的制裁措施。

　　第三,應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地對(duì)我國(guó)現(xiàn)有國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行大規(guī)模的清產(chǎn)核資?？紤]到我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)數(shù)量大、范圍廣的特點(diǎn),可以分步實(shí)施。但對(duì)實(shí)行股份制改造的企業(yè)、中外合資合作的企業(yè)及進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革的企業(yè),都必須對(duì)企業(yè)資產(chǎn)進(jìn)行認(rèn)真核查,核查結(jié)果應(yīng)由國(guó)有資產(chǎn)管理部門確認(rèn)。國(guó)有資產(chǎn)管理部門要加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的界定和產(chǎn)權(quán)登記,確保國(guó)有資產(chǎn)不流失。另外,除我國(guó)境內(nèi)的國(guó)有資產(chǎn)外,我國(guó)境外的一些企業(yè)也占用了大量的國(guó)有資金,并通過其經(jīng)營(yíng)形成一定數(shù)量的增值資產(chǎn),這些資產(chǎn)當(dāng)然也是我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的組成部分,對(duì)這些資產(chǎn)也應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的評(píng)估,并建立相應(yīng)的管理監(jiān)督制度。

　　(三)完善國(guó)有資產(chǎn)的保值和增值制度

　　國(guó)有資產(chǎn)是我國(guó)公有制的基礎(chǔ),因此,必須維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的權(quán)益,并進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值和增值。從我國(guó)目前實(shí)際看,應(yīng)做好以下工作:

　　1、對(duì)國(guó)有企業(yè),不論實(shí)行何種經(jīng)營(yíng)責(zé)任制,都要簽訂國(guó)有資產(chǎn)保值增值指標(biāo)承包合同,把企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和國(guó)有資產(chǎn)保值緊密聯(lián)系起來(lái),明確企業(yè)對(duì)國(guó)家承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任,以杜絕企業(yè)的短期經(jīng)營(yíng)行為。對(duì)發(fā)生國(guó)有資產(chǎn)嚴(yán)重流失的企業(yè),要依法追究經(jīng)營(yíng)者的責(zé)任。

　　2、建立國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)評(píng)價(jià)和考核體系。從總體上考核國(guó)有企業(yè)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)狀況,對(duì)國(guó)有企業(yè)的財(cái)產(chǎn)保值狀況進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià),健全定期資產(chǎn)清查制度,及時(shí)了解國(guó)有資產(chǎn)的盈虧和報(bào)廢問題,并及時(shí)分析其原因,找出相應(yīng)解決辦法,對(duì)違法行為應(yīng)給予必要處罰。

　　3、完善國(guó)有企業(yè)的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制。國(guó)有企業(yè)作為國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的最基本單位,應(yīng)當(dāng)按照《公司法》的規(guī)定逐漸建立以股東會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)組成的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制,形成企業(yè)內(nèi)部互相制約、互相配合、分工負(fù)責(zé)的管理機(jī)制,以強(qiáng)化對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值約束機(jī)制。尤其是企業(yè)的法定代表人應(yīng)對(duì)企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)及凈資產(chǎn)的保值增值承擔(dān)責(zé)任。另外,在國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者、領(lǐng)導(dǎo)者離職、離任時(shí)要認(rèn)真實(shí)行審計(jì)制度,對(duì)其經(jīng)營(yíng)失職行為及侵占國(guó)有資產(chǎn)的行為要嚴(yán)格依法進(jìn)行制裁,并及時(shí)追回被侵吞的國(guó)有資產(chǎn)。

　　4、認(rèn)真清查各企業(yè)事業(yè)單位的賬外資金,堅(jiān)決取締“小金庫(kù)”,對(duì)有關(guān)責(zé)任人員要給予一定制裁。國(guó)有資產(chǎn)管理部門和政府有關(guān)部門要積極采取措施,主要是加強(qiáng)金融方面的監(jiān)督管理,有關(guān)金融單位如銀行、信用社等,應(yīng)對(duì)各單位的賬戶進(jìn)行嚴(yán)格管理。但為了保證企業(yè)事業(yè)單位正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的需要,筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)允許企業(yè)事業(yè)單位保留一定的交際費(fèi)及招待費(fèi)用,可以使其制度化,公開化,列入單位的公開賬。

　　5、強(qiáng)化稅收的征收管理,堵塞稅款流失漏洞。在實(shí)踐中應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行我國(guó)《稅收征收管理法》的有關(guān)規(guī)定,并嚴(yán)格按照稅法規(guī)定制裁偷漏稅的行為。同時(shí)應(yīng)積極宣傳我國(guó)現(xiàn)行稅法,提高企業(yè)和公民的納稅意識(shí),保證國(guó)家的稅收利益不受侵犯。

　　(四)加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)的立法和執(zhí)法保護(hù)

　　加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)的立法和執(zhí)法保護(hù),應(yīng)當(dāng)成為加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理,制止國(guó)有資產(chǎn)流失的重要措施。

　　首先,要加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理的立法。目前應(yīng)盡快由全國(guó)人大通過《國(guó)有資產(chǎn)管理法》。作為國(guó)有資產(chǎn)管理的基本法,它應(yīng)體現(xiàn)以下原則:

　　(1)國(guó)有資產(chǎn)不可侵犯原則。國(guó)家財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯,是我國(guó)憲法和民法所確立的基本原則。這一原則在《國(guó)有資產(chǎn)管理法》中也應(yīng)有所體現(xiàn)。按照這一原則,必須分清哪些是國(guó)家財(cái)產(chǎn),哪些是企業(yè)法人財(cái)產(chǎn),而且必須以合法的方式把國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為企業(yè)法人的財(cái)產(chǎn)。因此該法應(yīng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的定義,范圍及國(guó)有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化作出明確規(guī)定。

　　(2)國(guó)有資產(chǎn)管理的效益原則。國(guó)有資產(chǎn)的管理主要在于從根本上保證國(guó)有資產(chǎn)的保值和增值,因此該法應(yīng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的考核和增值作出具體規(guī)定。具體應(yīng)包括國(guó)有資產(chǎn)保值增值管理辦法,國(guó)有資產(chǎn)考核檢查辦法,國(guó)有資產(chǎn)流失查處辦法等。

　　(3)國(guó)有資產(chǎn)管理中的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離原則。在我國(guó)現(xiàn)行體制中,國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的代表與國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)者共同參與國(guó)有資產(chǎn)的管理,如果兩者產(chǎn)權(quán)界限不清,就會(huì)妨礙國(guó)有企業(yè)真正享有自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。因此《國(guó)有資產(chǎn)管理法》必須按此原則對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理進(jìn)行規(guī)定。

　　其次,建立和完善國(guó)有資產(chǎn)的法律監(jiān)督體系。從外部監(jiān)督體系看,要明確國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、驗(yàn)資機(jī)構(gòu)及注冊(cè)會(huì)計(jì)師等實(shí)施監(jiān)督的法律責(zé)任,使之在驗(yàn)資或評(píng)估的過程中真正有效地發(fā)揮監(jiān)督作用,監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)管理部門或企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者是否違反國(guó)有資產(chǎn)管理法,利用職權(quán)謀取私利或玩忽職守造成國(guó)有資產(chǎn)流失。從內(nèi)部監(jiān)督體系看,應(yīng)創(chuàng)造實(shí)施法律監(jiān)督的各種必要條件,如盡快明確企業(yè)中國(guó)有股的代表者,以便使之能夠進(jìn)入股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì),有職有權(quán)地參加管理監(jiān)督。

　　第三,應(yīng)加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理的執(zhí)法保護(hù),運(yùn)用各種法律手段保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)。對(duì)于侵犯國(guó)有資產(chǎn)情節(jié)嚴(yán)重,構(gòu)成犯罪的必須依法追究刑事責(zé)任;對(duì)于侵犯國(guó)有資產(chǎn)不構(gòu)成犯罪的,也應(yīng)依法追究民事和經(jīng)濟(jì)責(zé)任,尤其有必要要求有關(guān)單位和個(gè)人返還國(guó)有資產(chǎn),并對(duì)由此造成的國(guó)有資產(chǎn)損失進(jìn)行賠償。
【注釋】
　 [1][8][9]參見《經(jīng)濟(jì)法制》1995年第1期《國(guó)有資產(chǎn)流失原因及對(duì)策》。　
　 [2][3][4][5]參見《經(jīng)濟(jì)法制》1995年第7期《國(guó)有資產(chǎn)流失憂思錄》?！?br/>　 [6]參見《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》1996年3月16日?！?br/>　 [7]參見《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》1996年2月2日?！?/p>