試論財(cái)政補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄒ?guī)范
一、財(cái)政補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)及其立法規(guī)范的必要性
對基于社會(huì)公共利益等而由政府給予受災(zāi)或受損方經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，有其充分的理論依據(jù)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來說，既然為社會(huì)提供安全、良好生態(tài)環(huán)境等是政府應(yīng)當(dāng)提供的公共產(chǎn)品，那么其費(fèi)用或損失理應(yīng)由政府財(cái)政來承擔(dān)。這實(shí)際上是政府在市場經(jīng)濟(jì)條件下應(yīng)當(dāng)履行的一項(xiàng)義務(wù)。從法律的角度來說，這是平等、公平原則的要求。平等、公平是法的一個(gè)重要的價(jià)值理念，既然某一群體為社會(huì)公共利益作出了犧牲、遭受了損失，就理應(yīng)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。按照自然法的理念，每一個(gè)人應(yīng)在平等范圍內(nèi)擔(dān)負(fù)著普遍的社會(huì)義務(wù)，當(dāng)特定主體為大眾做出了某一不可期待的犧牲時(shí)，只有補(bǔ)償才能使個(gè)別主體犧牲的不平等性轉(zhuǎn)變?yōu)槠降龋挥捎谘a(bǔ)償是建立在立法者為促進(jìn)較高利益而為原來利益重新分配的基礎(chǔ)上，所以，補(bǔ)償原則可平衡兩種利益的失衡。這意味著，某人獲得了特別利益，自應(yīng)負(fù)擔(dān)由補(bǔ)償產(chǎn)生的不利益。如此，法律的平衡原則才能得以貫徹。例如作為生態(tài)屏障的經(jīng)濟(jì)相對欠發(fā)達(dá)西的南地區(qū)，承擔(dān)著比環(huán)杭州灣和沿海更大的保護(hù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任，要求它限制發(fā)展環(huán)境容量資源依賴型產(chǎn)業(yè)（污染嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)），如果不給予其以相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，不僅對其來說是不公平的，而且這樣一種保護(hù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任也不可能長期維系。更進(jìn)一步說，補(bǔ)償制度實(shí)際上可以視為民法原理在行政法領(lǐng)域的、在公共管理領(lǐng)域的特殊延伸。實(shí)行國家補(bǔ)償制度，不僅僅體現(xiàn)了對相關(guān)利益群體的經(jīng)濟(jì)利益的補(bǔ)償，更彰顯了對公民權(quán)利的尊重和維護(hù)的法治理念。
反觀我國相關(guān)立法，未通過立法的形式建立起統(tǒng)一的財(cái)政補(bǔ)償制度，有些雖然已經(jīng)規(guī)定補(bǔ)償制度，但尚存不少問題。概括起來，我國財(cái)政補(bǔ)償制度所存問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
一是相關(guān)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定零散、不系統(tǒng)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前《中華人民共和國防洪法》（以下簡稱《防洪法》）、《中華人民共和國野生動(dòng)物保護(hù)法》（以下簡稱《野生動(dòng)物保護(hù)法》）、《中華人民共和國漁業(yè)法》、《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》、《中華人民共和國防震減災(zāi)法》、《中華人民共和國戒嚴(yán)法》、《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》、《中華人民共和國國防法》等對此作出了規(guī)定。例如《防洪法》第7條第3款規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)對蓄滯洪區(qū)予以扶持；蓄滯洪后，應(yīng)當(dāng)依照國家規(guī)定予以補(bǔ)償或者救助”，第32條第2款規(guī)定：“因蓄滯洪區(qū)而直接受益的地區(qū)和單位，應(yīng)當(dāng)對蓄滯洪區(qū)承擔(dān)國家規(guī)定的補(bǔ)償、救助義務(wù)。國務(wù)院和有關(guān)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)建立對蓄滯洪區(qū)的扶持和補(bǔ)償、救助制度。”又比如《野生動(dòng)物保護(hù)法》第14條規(guī)定：“因保護(hù)國家和地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物，造成農(nóng)作物或者其他損失的，由當(dāng)?shù)卣o予補(bǔ)償。補(bǔ)償辦法由省、自治區(qū)、直轄市政府制定。”從上述規(guī)定來看，均過于原則，不具有實(shí)踐的可操作性。
二是應(yīng)該補(bǔ)償?shù)臎]有規(guī)定，導(dǎo)致受損者利益得不到補(bǔ)償或出現(xiàn)補(bǔ)償?shù)碾S意性。例如《環(huán)境保護(hù)法》未對因生態(tài)環(huán)境保護(hù)而退耕還林、退耕還湖的作出補(bǔ)償規(guī)定；又比如《動(dòng)物防疫法》未規(guī)定因國家實(shí)行強(qiáng)制滅殺而致?lián)p失的補(bǔ)償。
三是補(bǔ)償?shù)闹黧w、原則、方式、程序等缺乏法律規(guī)定。在公共危機(jī)、洪水災(zāi)害等發(fā)生后，對因維護(hù)社會(huì)公共利益、國家利益而致?lián)p害的，應(yīng)當(dāng)由誰補(bǔ)償，又按照什么原則、方式、程序補(bǔ)償，目前并無法律規(guī)定。例如，《防洪法》強(qiáng)調(diào)了有關(guān)人民政府做好救災(zāi)事宜的責(zé)職所系，強(qiáng)調(diào)了重點(diǎn)水利防洪工程由中央財(cái)政支付修復(fù)或重建資金，但對于因承擔(dān)分洪任務(wù)而作出重大犧牲的農(nóng)民群眾的財(cái)產(chǎn)損失的補(bǔ)償（包括補(bǔ)償?shù)姆秶?nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)以及由誰出資賠償）問題，現(xiàn)行《防洪法》的相關(guān)法條是缺席的。如就補(bǔ)償?shù)闹黧w而言，從實(shí)踐來看，有的是由中央財(cái)政補(bǔ)償，有的是由中央和地方財(cái)政共同補(bǔ)償，也有的是由地方財(cái)政來補(bǔ)償。而有的應(yīng)當(dāng)由中央財(cái)政補(bǔ)償?shù)膮s由地方財(cái)政承擔(dān)，我國《野生動(dòng)物保護(hù)法》第14條規(guī)定：“因保護(hù)國家和地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物，造成農(nóng)作物或者其它損失的，由當(dāng)?shù)卣o予補(bǔ)償”。值得一提的是，我國絕大多數(shù)自然保護(hù)區(qū)和天然林保護(hù)區(qū)都位于經(jīng)濟(jì)比較落后、人民群眾生活貧困的地區(qū)，地方財(cái)力十分有限，讓財(cái)力捉襟見肘的地方政府來承擔(dān)對受害、受損農(nóng)戶的補(bǔ)償和扶持發(fā)展責(zé)任，自然也就很難落實(shí)。與此同時(shí)，有些受益地區(qū)卻未為此承擔(dān)任何代價(jià)，這顯然不合乎公平原則。就補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)而言，則因各地財(cái)力不同而有較大差異。例如，廣西對高致病性禽流感疫區(qū)三公里范圍撲殺家禽的損失給予補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)為：每只雞補(bǔ)償25元，每只鴨補(bǔ)償15元。而湖北每只雞補(bǔ)償15元，每只鴨補(bǔ)償18元，每只鵝補(bǔ)償20元，每只鴿子補(bǔ)償5元。而有的地方補(bǔ)償則較低，在云南省，被捕殺的雞苗0.5—1元，中雞3－5元，大雞補(bǔ)助8－10元。
四是有些規(guī)定不盡合理，未能體現(xiàn)對災(zāi)民或受損方利益的有效保護(hù)。補(bǔ)償不足，是目前存在的主要問題。例如，近十年來，隨著各種類型、不同級別的自然保護(hù)區(qū)不斷增多，保護(hù)措施日趨完善，西雙版納傣族自治州境內(nèi)亞洲象、野牛、野豬、黑熊等野生動(dòng)物得到有效保護(hù)，數(shù)量增加。但這些動(dòng)物傷人損物的事件隨之頻繁發(fā)生，特別是近幾年來頻繁、大規(guī)模發(fā)生的亞洲象肇事，令人觸目驚心。這些肇事者成群結(jié)隊(duì)，肆無忌憚地闖入村莊，吃光田地里的莊稼，毀壞即將開割的膠園，村莊一片狼藉，莊稼絕收。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1991年至2002年，全州由于亞洲象、野牛、野豬、黑熊、猴等野生保護(hù)動(dòng)物肇事累計(jì)損失糧食5897萬多斤，甘蔗35834噸，經(jīng)濟(jì)作物（主要是橡膠）181萬多株，牲畜4337頭，人員傷亡75人（死15人，傷60人），直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)8937萬多元。其中 2002年一年間，全州有34個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、158個(gè)村民委員會(huì)、775個(gè)村民小組、16547戶家庭受災(zāi)，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)2379萬多元，為歷年受災(zāi)之最。從 1991年至2001年，當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門共向受害群眾支付各種補(bǔ)償費(fèi)624萬元，相當(dāng)于受害群眾實(shí)際損失的9.51％；2002年共支付各種補(bǔ)償費(fèi)102萬元，僅相當(dāng)于受害群眾實(shí)際損失的4.29％。又比如，現(xiàn)行政策規(guī)定，農(nóng)民退耕1畝（0.067hm2）坡耕地，國家每年補(bǔ)助100公斤原糧，補(bǔ)助期為5年（雖然中央有更長期的考慮，講過“5年不行8 年，8年不行10年”，但作為地方政府，在中央沒有明文規(guī)定出更長的期限時(shí)，目前只能按5年向群眾進(jìn)行宣傳）。從目前的宣傳動(dòng)員情況來看，農(nóng)民感到由于退耕還林而造成的利益損失在兩個(gè)方面不能得到充分的補(bǔ)償。一是相對目前的土地收益而言100公斤的糧食補(bǔ)助偏少；二是對5年之后的生活保障普遍感到擔(dān)憂。
五是補(bǔ)償?shù)碾S意性、非長效性。也正是由于我國制定有關(guān)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)范，未就補(bǔ)償?shù)脑瓌t、標(biāo)準(zhǔn)、方式、程序作出規(guī)定，使得某些能否得到補(bǔ)償、得到多少補(bǔ)償均具有不確定性。有的補(bǔ)償例如對因禽流感而遭捕殺的補(bǔ)償成為特殊情況下的“特殊處理”，多少有點(diǎn)“法外施恩”的味道，還缺乏作為市場經(jīng)濟(jì)條件下必不可少的利益平衡、利益維護(hù)、民眾權(quán)益保障的長效機(jī)制。
六是救濟(jì)程序缺失。獲得補(bǔ)償是受損者應(yīng)享有的一項(xiàng)權(quán)利，但在我國，因缺少這方面的法律規(guī)范，使得不能行使補(bǔ)償權(quán)的受損者難以獲得相應(yīng)的法律救濟(jì)。這有悖于“有權(quán)利即有救濟(jì)”的現(xiàn)代法制原則。
上述問題的存在，究其原因雖然比較復(fù)雜，例如我國財(cái)力較弱尤其是地方財(cái)政困難等。但我們認(rèn)為，最重要的是相關(guān)理念的欠缺，這就是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)是政府義不容辭的義務(wù)和責(zé)任。與此相對應(yīng)，人民則享有要求政府提供包括安全保障、優(yōu)良環(huán)境在內(nèi)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的權(quán)利以及在因基于社會(huì)公共利益、國家利益而致?lián)p害情況下獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。政府基于社會(huì)公共利益而采取某種措施，維護(hù)的是大多數(shù)人的利益，其行為的正當(dāng)性無可非議，但決不意味著另一部分人群的利益就可以受到漠視。按照羅爾斯的觀點(diǎn)，社會(huì)公正既不容許為了少數(shù)人的更大利益而犧牲多數(shù)人，也不容許為了多數(shù)人利益或者社會(huì)整體而犧牲少數(shù)人。為協(xié)調(diào)不同人群的利益沖突和矛盾，實(shí)行財(cái)政補(bǔ)償則是唯一的選擇。這也是平衡協(xié)調(diào)的經(jīng)濟(jì)法原則的具體體現(xiàn)。亦即有利于實(shí)現(xiàn)公共利益和個(gè)人利益的的有效平衡。這樣，不僅有利于防范公共危險(xiǎn)、公共危機(jī)，更有利于培養(yǎng)社會(huì)公眾的社會(huì)責(zé)任心以及對政府的信任，從而形成良好的利益互動(dòng)機(jī)制，形成應(yīng)對公共危機(jī)等的高效運(yùn)轉(zhuǎn)的社會(huì)機(jī)制。
從國外來看，世界上許多國家都以憲法明確規(guī)定政府的補(bǔ)償責(zé)任。美國憲法規(guī)定，凡私有財(cái)產(chǎn)，非有適當(dāng)補(bǔ)償，不得收為公用。日本憲法規(guī)定，私有財(cái)產(chǎn)，只有在正當(dāng)補(bǔ)償之下，方得為公共利益而使用。補(bǔ)償后，予以公用征收。”《世界人權(quán)公約》第8條規(guī)定，人人于其憲法或法律所賦予之基本權(quán)利被侵害時(shí)，有權(quán)享受國家行政法庭之有效救濟(jì)。為使財(cái)政補(bǔ)償有法可依并使其規(guī)范、有序進(jìn)行，我們認(rèn)為，用立法對財(cái)政補(bǔ)償進(jìn)行規(guī)范則顯得尤為必要。在這方面，目前已經(jīng)引起了全國人大代表的關(guān)注。例如宋集思等35名代表提出：三峽工程、南水北調(diào)、西電東送等水利、水電工程涉及數(shù)百萬移民。這項(xiàng)工作既要考慮國家綜合發(fā)展的大局，又要維護(hù)水利工程移民的后續(xù)生存和發(fā)展權(quán)益，建議制定“大中型水利工程移民補(bǔ)償法”。
二、財(cái)政補(bǔ)償法律規(guī)范的性質(zhì)
界定財(cái)政補(bǔ)償法的性質(zhì)，必須對財(cái)政補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)作出考查。在此之前，有必要對財(cái)政補(bǔ)償法與轉(zhuǎn)移支付法、行政補(bǔ)償法、國家賠償法之間的關(guān)系進(jìn)行研究。
我們認(rèn)為，財(cái)政補(bǔ)償法不同于轉(zhuǎn)移支付法、國家或行政賠償法。它們是屬于不同范疇、不同性質(zhì)的法律補(bǔ)償。首先，《財(cái)政補(bǔ)償法》不同于《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》，后者只是規(guī)范中央與地方政府以及地方各級政府之間財(cái)政關(guān)系的法律。實(shí)施轉(zhuǎn)移支付制度的目的，是通過中央財(cái)力的轉(zhuǎn)移分配來調(diào)節(jié)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，從而達(dá)到運(yùn)用財(cái)政分配職能貫徹中央宏觀調(diào)控政策的目標(biāo)。而前者的目的在于平衡不同利益群體的利益，側(cè)重維護(hù)受損方的利益。其次，財(cái)政補(bǔ)償法不同于國家或行政賠償法。國家或行政賠償，是指國家機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人或其他組織的合法權(quán)益造成損害的，國家對受害人所承擔(dān)的也不同于行政補(bǔ)償法。行政補(bǔ)償是指行政主體的合法行政行為給行政相對人的合法權(quán)益造成損失，依法由行政主體對相對人所受的損失予以補(bǔ)償?shù)闹贫?。行政賠償是國家對其違法行為承擔(dān)的一種法律責(zé)任，其目的是恢復(fù)到合法行為所應(yīng)有的狀態(tài)；而行政補(bǔ)償則是以法律規(guī)定為限，其目的是為因公共利益而遭受特別損失的相對人提供補(bǔ)救，以體現(xiàn)公平負(fù)擔(dān)的精神。
由于財(cái)政補(bǔ)償?shù)闹黧w為國家或者政府，且基于政府的合法行為引起，最終也是由國家財(cái)政承擔(dān)，故我國行政法學(xué)界基本上將其納入到行政補(bǔ)償?shù)姆懂牐⒄J(rèn)為這方面的法律規(guī)范屬于公法性質(zhì)的行政法。對此，我們雖然持贊成之態(tài)度，但與此同時(shí)，不可否認(rèn)的是，財(cái)政補(bǔ)償法律規(guī)范除具有行政法之性質(zhì)外，也具有財(cái)政法的一些特征，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)受到財(cái)政法的規(guī)制。例如財(cái)政補(bǔ)償?shù)馁Y金應(yīng)納入預(yù)算，要受預(yù)算法調(diào)整；又比如財(cái)政補(bǔ)償資金是否到位、使用是否合法等，也應(yīng)受財(cái)政監(jiān)督法調(diào)整。在市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的今天，社會(huì)關(guān)系也日趨復(fù)雜化、多元化，單純用依靠某一個(gè)法律規(guī)范來調(diào)整某一社會(huì)關(guān)系已經(jīng)不盡現(xiàn)實(shí)。
三、財(cái)政補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t
財(cái)政補(bǔ)償法的基本原則，是國家或者作為國家之代表的政府履行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償責(zé)任所應(yīng)遵循的原則，更是實(shí)踐中確立財(cái)政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、范圍、方式的前提。關(guān)于財(cái)政補(bǔ)償?shù)脑瓌t，學(xué)界鮮有論及。《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》第3條規(guī)定：“蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償，遵循下列原則：(一)保障蓄滯洪區(qū)居民的基本生活；(二) 有利于蓄滯洪區(qū)恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；(三)與國家財(cái)政承受能力相適應(yīng)。”比較外國一些國家，大都確立了行政補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，例如德國確立了“公平補(bǔ)償原則”、日本確立了“正當(dāng)補(bǔ)償原則”，美國確立了“公正補(bǔ)償原則”。我們認(rèn)為，財(cái)政補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)遵循以下幾個(gè)原則：
?。ㄒ唬┓ǘㄔ瓌t
法定原則，是財(cái)政補(bǔ)償所應(yīng)遵循的一項(xiàng)首要原則。該原則至少包含這樣幾層含義：第一，補(bǔ)償是政府應(yīng)當(dāng)遵循的一項(xiàng)法定義務(wù)，只要符合法定補(bǔ)償?shù)那樾?，政府就?fù)有補(bǔ)償?shù)呢?zé)任；第二，補(bǔ)償是受損者所享有的一項(xiàng)法定權(quán)利，但這種權(quán)利的行使，必須要有明確的法律依據(jù)，且不屬于政府免賠的范圍；第三，法定范圍類的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)按照法定的標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行。
補(bǔ)償法定原則雖然是對政府和受損者雙方的要求，但我們認(rèn)為，該項(xiàng)原則的確立更多是在于維護(hù)受損者的利益，防止政府借維護(hù)公共利益而推卸自己應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)和責(zé)任。這在行政權(quán)力不斷擴(kuò)展且難以受到制約的情況下，維護(hù)社會(huì)公眾之個(gè)人權(quán)利，則具有十分重要的意義。但要貫徹財(cái)政補(bǔ)償原則，及時(shí)制定我國有關(guān)財(cái)政補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)范則屬當(dāng)務(wù)之急。
?。ǘ┕_、公平原則
財(cái)政補(bǔ)償公開原則，是指補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式應(yīng)當(dāng)公開進(jìn)行。公開的目的，一方面在于約束政府的行為，督促政府基于社會(huì)公共利益等而使得社會(huì)公眾受損的情況下，及時(shí)履行補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)和責(zé)任；另一方面使得財(cái)政補(bǔ)償公開透明，防止補(bǔ)償?shù)碾S意性以及“暗箱操作”，以保護(hù)社會(huì)公眾的知情權(quán)，便于社會(huì)公眾對之實(shí)施有效監(jiān)督。
財(cái)政補(bǔ)償公平原則，一方面是指補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式的確立，應(yīng)當(dāng)合乎公平的理念，切實(shí)使受損者的損失能夠得到充分的補(bǔ)償；另一方面是指損失相當(dāng)者應(yīng)當(dāng)獲得相等的補(bǔ)償，不能搞區(qū)別對待或?qū)Σ煌氖軗p者采取不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。
（三）及時(shí)原則
財(cái)政補(bǔ)償及時(shí)原則，是指對法定范圍內(nèi)的補(bǔ)償，不論系主動(dòng)補(bǔ)償還是申請者申請補(bǔ)償，政府都應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出是否補(bǔ)償?shù)臎Q定，并且一旦作出補(bǔ)償決定，補(bǔ)償資金應(yīng)當(dāng)在盡可能短的時(shí)間內(nèi)到位。特別是諸如洪水災(zāi)害等事件發(fā)生后，補(bǔ)償資金是否及時(shí)到位，直接關(guān)系到災(zāi)民的生活能否得到最低程度的保障，關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定。在情況緊急的情況下，政府還可以不受補(bǔ)償程序的限制，在作出正式補(bǔ)償決定前，進(jìn)行先期補(bǔ)償。
（三）受益者分?jǐn)傇瓌t
在某些情況下，部分地區(qū)或群體在為防洪等目的作出某種犧牲的同時(shí)，另外一些地區(qū)必然會(huì)因此受益。例如，洪水災(zāi)害通常有受益區(qū)。就抗洪救災(zāi)中的分洪而言，中上游地區(qū)及群眾為分洪作出利益犧牲，下游地區(qū)及群眾則因此而受益。因此，在強(qiáng)調(diào)相關(guān)利益補(bǔ)償資金應(yīng)當(dāng)由政府財(cái)政承擔(dān)的前提下，也應(yīng)當(dāng)建立上下游地區(qū)的相關(guān)利益補(bǔ)償機(jī)制。這不僅是公平原則的體現(xiàn)，而且還可以使得受損者能夠繼續(xù)承擔(dān)基于社會(huì)公共利益而應(yīng)負(fù)擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任。例如，為防止洪水災(zāi)害，上游地區(qū)就不得不為保護(hù)生態(tài)環(huán)境付出相應(yīng)的代價(jià)，這實(shí)際上是要求它犧牲一部分發(fā)展權(quán)。對犧牲的這部分發(fā)展權(quán)必須得到相應(yīng)得補(bǔ)償。換言之，中下游受益地區(qū)應(yīng)當(dāng)分擔(dān)一部分成本，這樣才能把生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)外部性成本內(nèi)部化，才能保障中上游地區(qū)退耕還林還草的積極性。
?。ㄋ模┖侠硌a(bǔ)償原則
補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制中一個(gè)重要方面。其如何確立，直接關(guān)系到使受損方的受損利益能否得到保障。在我國，除土地管理方面的法律、法規(guī)和規(guī)章對國家建設(shè)征用土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有較為詳細(xì)的規(guī)定外，其他相關(guān)法律、法規(guī)幾乎未對補(bǔ)償作出規(guī)定。財(cái)政補(bǔ)償究竟應(yīng)采取什么原則，值得探討。我們認(rèn)為，財(cái)政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確立，不僅應(yīng)考慮到受損方利益的補(bǔ)償，而且也要考慮政府財(cái)政的承受能力。在我國，目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還較低，尤其是地方財(cái)政還比較困難，在這種情況下，采取較高的標(biāo)準(zhǔn)，無疑是不現(xiàn)實(shí)的。鑒此，我們認(rèn)為，還是以采取合理補(bǔ)償原則為宜。亦即一方面應(yīng)當(dāng)考慮到我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，另一方面最大限度地補(bǔ)償受損方的直接損失以及其因此而喪失的發(fā)展權(quán)。強(qiáng)調(diào)合理補(bǔ)償原則，從另外一方面來說，也體現(xiàn)了對受損者權(quán)利的維護(hù)。在我國，因得不到補(bǔ)償或者補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低而引發(fā)的群眾上訪事件屢見不鮮。
四、財(cái)政補(bǔ)償?shù)闹黧w、對象、范圍和標(biāo)準(zhǔn)
?。ㄒ唬┴?cái)政補(bǔ)償?shù)闹黧w
政府是財(cái)政補(bǔ)償?shù)闹黧w，這一點(diǎn)確定無疑。但問題在于，應(yīng)當(dāng)由哪一級政府來承擔(dān)財(cái)政補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)？從我國有關(guān)涉及財(cái)政補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定來看，不盡相同。有的規(guī)定由中央財(cái)政與地方財(cái)政共同承擔(dān)，例如國務(wù)院2000年發(fā)布的《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》第18條規(guī)定：“蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償資金由中央財(cái)政和蓄滯洪區(qū)所在地的省級財(cái)政共同承擔(dān)；具體承擔(dān)比例由國務(wù)院財(cái)政主管部門根據(jù)蓄滯洪后的實(shí)際損失情況和省級財(cái)政收入水平擬定，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。”也有的規(guī)定由地方政府承擔(dān)，例如《野生動(dòng)物保護(hù)法》第14條規(guī)定：“因保護(hù)國家和地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物，造成農(nóng)作物或者其他損失的，由當(dāng)?shù)卣o予補(bǔ)償。補(bǔ)償辦法由省、自治區(qū)、直轄市政府制定。”
上述規(guī)定是否妥當(dāng)，值得商榷。蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償資金由中央財(cái)政和蓄滯洪區(qū)所在地的省級財(cái)政共同承擔(dān)，雖符合財(cái)政補(bǔ)償合理原則，但其忽視了受益地區(qū)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的財(cái)政補(bǔ)償責(zé)任，且蓄滯洪區(qū)所在的省大多為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由其分擔(dān)往往比較困難。而《野生動(dòng)物保護(hù)法》的規(guī)定，則明顯不妥。既然是國家保護(hù)野生動(dòng)物而造成農(nóng)作物或其他損失，其補(bǔ)償就理應(yīng)由中央財(cái)政來負(fù)擔(dān)。否則，對這些地區(qū)不僅不盡公平、合理，而且也不符合不同公共產(chǎn)品應(yīng)由不同主體提供的財(cái)政原則。保持生態(tài)平衡、保護(hù)野生動(dòng)物是保護(hù)區(qū)所在地政府義不容辭的責(zé)任，但由此而帶來的損害補(bǔ)償和扶持發(fā)展責(zé)任不應(yīng)該由地方政府這個(gè)受害者來承擔(dān)，事實(shí)上它也無力承擔(dān)，相反應(yīng)當(dāng)由國家來承擔(dān)責(zé)任。
關(guān)于財(cái)政補(bǔ)償，我們認(rèn)為，應(yīng)在區(qū)分不同政府責(zé)任的前提下確定其承擔(dān)主體?；谌珖怨怖嬷枰?，應(yīng)當(dāng)由國家補(bǔ)償，相反可以由地方來補(bǔ)償。例如，對野生保護(hù)動(dòng)物肇事補(bǔ)償應(yīng)實(shí)行分級補(bǔ)償制度，即國家級自然保護(hù)區(qū)野生保護(hù)動(dòng)物肇事，由國家財(cái)政負(fù)責(zé)補(bǔ)償；省級自然保護(hù)區(qū)野生保護(hù)動(dòng)物肇事，由省、自治區(qū)財(cái)政負(fù)責(zé)補(bǔ)償；地方級自然保護(hù)區(qū)野生保護(hù)動(dòng)物肇事，由地方財(cái)政負(fù)責(zé)補(bǔ)償。與此同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)貫徹前述的財(cái)政補(bǔ)償應(yīng)遵循的受益原則。
?。ǘ┴?cái)政補(bǔ)償?shù)膶ο?/p>
誰有權(quán)獲得財(cái)政補(bǔ)償亦即財(cái)政補(bǔ)償?shù)膶ο?，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)是因政府基于社會(huì)公共利益之需要而依法實(shí)施某種行為或采取某種措施致?lián)p害的特定的公民或組織。在這里，公民或組織主張財(cái)政補(bǔ)償，一是政府基于公共利益而采取的行為必須是合法行為，相反則只能申請國家賠償；二是必須基于政府的合法行為而致?lián)p害；三是不屬于政府依法免予補(bǔ)償?shù)姆秶?/p>
?。ㄈ┴?cái)政補(bǔ)償?shù)姆秶?/p>
關(guān)于補(bǔ)償?shù)姆秶?，行政法學(xué)界不少學(xué)者進(jìn)行了闡述。例如有的將其歸納為：（1）行政征收或行政征用的補(bǔ)償；（2）行政主體變更行政活動(dòng)、行政計(jì)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等政策和行為的補(bǔ)償；（3）國家危險(xiǎn)責(zé)任的補(bǔ)償；（4）公民因保護(hù)國家財(cái)產(chǎn)或協(xié)助執(zhí)行公務(wù)受到的損失的補(bǔ)償；（5）行政主體限制相對人某些合法權(quán)益的補(bǔ)償；（6）部隊(duì)軍事訓(xùn)練、演習(xí)、巡邏、執(zhí)勤等或戒嚴(yán)、制止騷亂、對付內(nèi)亂、追捕逃犯等采取其他緊急措施造成部分個(gè)人、組織不應(yīng)有財(cái)產(chǎn)損失的，甚至個(gè)別人身傷害的補(bǔ)償。
財(cái)政補(bǔ)償范圍的確定，我們認(rèn)為，既不能失之過寬，也不能過于狹窄。否則，有可能產(chǎn)生財(cái)政難以承受或受損者利益得不到補(bǔ)償?shù)那闆r。有基于此，我們認(rèn)為，財(cái)政補(bǔ)償?shù)姆秶鷳?yīng)當(dāng)包括兩個(gè)方面：一是應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償?shù)那樾?；二是不予補(bǔ)償?shù)那樾?。?yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償?shù)姆秶辽侔ㄒ韵聨讉€(gè)方面：（1）政府為防止公共危機(jī)與突發(fā)性事件而采取某些措施致使某些公民或組織利益受損。例如突發(fā)性的公共衛(wèi)生危機(jī)事件、防洪救災(zāi)等；（2）政府基于生態(tài)環(huán)境、資源以及野生動(dòng)物保護(hù)而使公民或組織受損；（3）國家因?qū)窕蚪M織財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收或征用而使其利益受損；（4）國家基于軍事行動(dòng)、實(shí)施戒嚴(yán)等而使公民或組織利益受損；（5）行政主體因?qū)嵤┖戏ㄐ袨槎瓜鄬θ死媸軗p；（3）其他基于社會(huì)公共利益而使公民或組織利益受損。至于不予補(bǔ)償?shù)姆秶?，我們認(rèn)為主要是受損者違反國家有關(guān)法律、法規(guī)以及政策規(guī)定而致?lián)p失。例如《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》第11條規(guī)定：“蓄滯洪區(qū)運(yùn)用后造成的下列損失，不予補(bǔ)償：(一)根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)退田而拒不退田，應(yīng)當(dāng)遷出而拒不遷出，或者退田、遷出后擅自返耕、返遷造成的水毀損失；(二)違反蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)規(guī)劃或者方案建造的住房水毀損失； (三)按照轉(zhuǎn)移命令能轉(zhuǎn)移而未轉(zhuǎn)移的家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械和牲畜以及家庭主要耐用消費(fèi)品水毀損失。
?。ㄋ模┴?cái)政補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)
關(guān)于財(cái)政補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，目前除《土地管理法》、《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》對此作出規(guī)定外，未見其他規(guī)定。例如《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》第 12條規(guī)定：“蓄滯洪區(qū)運(yùn)用后，按照下列標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償：（一）農(nóng)作物、專業(yè)養(yǎng)殖和經(jīng)濟(jì)林，分別按照蓄滯洪前三年平均年產(chǎn)值的50-70％、40-50％、 40-50％補(bǔ)償，具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由蓄滯洪區(qū)所在地的省級人民政府根據(jù)蓄滯洪后的實(shí)際水毀情況在上述規(guī)定的幅度內(nèi)確定。（二）住房，按照水毀損失的70％補(bǔ)償。(三)家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械和役畜以及家庭主要耐用消費(fèi)品，按照水毀損失的50％補(bǔ)償。但是，家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械和役畜以及家庭主要耐用消費(fèi)品的登記總價(jià)值在2000元以下的，按照水毀損失的100％補(bǔ)償；水毀損失超過2000元不足4000元的，按照2000元補(bǔ)償。” 在學(xué)界，還有的認(rèn)為，應(yīng)予補(bǔ)償?shù)膿p害范圍不僅應(yīng)當(dāng)包括直接損失，還應(yīng)當(dāng)包括一定范圍的間接損失；不僅應(yīng)當(dāng)包括物質(zhì)損失，也應(yīng)當(dāng)包括精神損失。
從上述《辦法》的規(guī)定來看，一是只補(bǔ)償直接經(jīng)濟(jì)損失，間接損失不賠；二是部分補(bǔ)償且采用最低標(biāo)準(zhǔn)。雖然補(bǔ)償不同于賠償，不能完全適用完全補(bǔ)償原則，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)顯然過低，受損者例如蓄滯洪區(qū)的受損者的利益難以得到有效保障。與此同時(shí)，間接損失不予補(bǔ)償?shù)淖龇ㄒ膊槐M合適，例如對蓄滯洪區(qū)的受損者而言，不僅遭受直接經(jīng)濟(jì)損失，而更為重要的是其發(fā)展權(quán)也因此喪失殆盡。對此不予以補(bǔ)償，對他們來說，是不公平的。我們認(rèn)為，財(cái)政補(bǔ)償不僅應(yīng)補(bǔ)償受損者的直接經(jīng)濟(jì)損失，而且還應(yīng)當(dāng)考慮其間接損失。至于精神損失，我們認(rèn)為，不應(yīng)當(dāng)納入補(bǔ)償?shù)姆秶?。第一，?cái)政補(bǔ)償不同于民事賠償，所以不能適用一般民事賠償?shù)囊?guī)則而對精神損害予以賠償；第二，對精神損失予以補(bǔ)償，與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平不相吻合，也會(huì)令各級財(cái)政難以為繼。
五、財(cái)政補(bǔ)償?shù)某绦?br/>
財(cái)政補(bǔ)償依照法定程序進(jìn)行，不僅是財(cái)政補(bǔ)償法定性的要求，也是財(cái)政補(bǔ)償規(guī)范有序進(jìn)行并防止隨意性的重要保障。目前我國以單行法律、法規(guī)方式確立損害補(bǔ)償?shù)牟簧?，但在這些法律、法規(guī)中規(guī)定損害補(bǔ)償?shù)木唧w程序和救濟(jì)途徑的卻不多。只是在《土地管理法實(shí)施條例》第18條中規(guī)定了國家建設(shè)用地的審批程序中有征用土地的補(bǔ)償?shù)男姓绦?，?ldquo;由縣級以上地方人民政府土地管理部門組織建設(shè)單位與被征地單位以及有關(guān)單位依法商定征用土地的補(bǔ)償、安置方案，報(bào)縣級以上人民政府批準(zhǔn)”。鑒此，確立完善的財(cái)政補(bǔ)償程序就成為財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制不可或缺的一個(gè)重要組成部分。由于受損者受損原因較為復(fù)雜，因此補(bǔ)償?shù)某绦蛞膊豢赡苁枪潭ú蛔兊摹Ｎ覀冋J(rèn)為，財(cái)政補(bǔ)償程序大體可以分為行政和司法這兩個(gè)方面。
?。ㄒ唬┬姓绦?/p>
根據(jù)財(cái)政補(bǔ)償是否基于申請人的申請而啟動(dòng)，財(cái)政補(bǔ)償?shù)男姓绦蚩梢赃M(jìn)一步分為主動(dòng)補(bǔ)償程序和申請補(bǔ)償程序。
一是主動(dòng)補(bǔ)償程序。在某些情況下，補(bǔ)償可依政府積極行為而啟動(dòng)。亦即在發(fā)生洪水災(zāi)害、公共危機(jī)等突發(fā)性事件的情況下，為了使受損者的損失及時(shí)得到彌補(bǔ)，政府往往可以依職權(quán)主動(dòng)決定補(bǔ)償，如這次禽流感事件發(fā)生后政府給予受損農(nóng)民的補(bǔ)償。主動(dòng)補(bǔ)償程序包括以下幾個(gè)步驟:（1）發(fā)出補(bǔ)償通知；（2）單方做出補(bǔ)償決定或與被補(bǔ)償人達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議。
二是申請補(bǔ)償程序。申請補(bǔ)償程序包括:（1）申請。即由受損者在法定期限內(nèi)以書面的方式向補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)提出補(bǔ)償請求，包括補(bǔ)償?shù)氖聦?shí)、理由、標(biāo)準(zhǔn)等；（2）審查。即補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)收到申請后對受損者是否受損、損失大小以及是否應(yīng)予補(bǔ)償進(jìn)行審查；（3）協(xié)商。即補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)決定予以補(bǔ)償并通知申請人之后，應(yīng)與申請人就補(bǔ)償?shù)姆绞?、?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行協(xié)商，以達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議；（4）達(dá)成協(xié)議或作出補(bǔ)償或不補(bǔ)償?shù)臎Q定。
（二）司法程序
受損者對補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)作出不予補(bǔ)償?shù)臎Q定或單方面作出的補(bǔ)償決定不服的，即可向作出補(bǔ)償決定的上一級政府提起行政復(fù)議或者人民法院提起行政補(bǔ)償訴訟。這是法律給予受損者的司法救濟(jì)?？紤]到財(cái)政補(bǔ)償?shù)募皶r(shí)原則，我們認(rèn)為，不應(yīng)當(dāng)將行政復(fù)議作為前置程序加以設(shè)置，否則有可能為受損者的權(quán)利救濟(jì)設(shè)置不必要的障礙。
六、財(cái)政補(bǔ)償法律規(guī)范立法體例的選擇
如何通過立法的方式規(guī)范政府財(cái)政補(bǔ)償行為并建立完善的財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制，是我國目前亟待研究的一個(gè)重要課題。如前所述，財(cái)政補(bǔ)償涉及多個(gè)法律領(lǐng)域，因此僅僅依靠一部單行法，難以實(shí)現(xiàn)對財(cái)政補(bǔ)償?shù)娜嬗行д{(diào)整。為實(shí)現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)償?shù)囊?guī)范化、制度化，建議：
1、在憲法中規(guī)定行政補(bǔ)償條款，將行政補(bǔ)償制度納入憲法保障之下。明確規(guī)定國家保護(hù)公民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)，非依法定程序并給予公平補(bǔ)償，不得剝奪、限制或取為公用，并規(guī)定由于國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員侵犯合法權(quán)益而受到損失的自然人、法人或者其他組織，有依照法律規(guī)定取得賠償或補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。通過完善憲法規(guī)范，引起社會(huì)各界對補(bǔ)償問題的廣泛重視，推動(dòng)補(bǔ)償立法的完善。
2、制定《行政補(bǔ)償法》，為財(cái)政補(bǔ)償提供法律依據(jù)。雖然要必要在憲法中就財(cái)政補(bǔ)償加以規(guī)定，但其規(guī)定不可能具體。鑒此，有必要根據(jù)憲法的精神、原則，制定一部單行的《行政補(bǔ)償法》，就補(bǔ)償?shù)闹黧w、原則、對象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)和程序等作出明確規(guī)定。
3、制定《財(cái)政監(jiān)督法》，就包括財(cái)政補(bǔ)償資金在內(nèi)的使用是否合法等加以有效監(jiān)督。財(cái)政監(jiān)督從本源上說，它是廣大社會(huì)民眾對于國家財(cái)政活動(dòng)的監(jiān)督，是民意的要求。民意監(jiān)督的基本方式是法律監(jiān)督。在民主法制國家，法律是民意的集中體現(xiàn)。法律規(guī)定國家財(cái)政收支的范圍、規(guī)模、方式和程序，還要規(guī)定對國家財(cái)政活動(dòng)各方面和各環(huán)節(jié)的監(jiān)督、檢查，規(guī)定對于財(cái)政活動(dòng)中違法行為的法律責(zé)任和法律制裁。法律中關(guān)于后面的這些規(guī)定，便屬于財(cái)政監(jiān)督法律規(guī)范。財(cái)政監(jiān)督法律規(guī)范是財(cái)政法中不可或缺的組成部分。
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