探究教育公共投入差異與地方財政能力

　　一、引言

　　隨著我國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距的不斷擴大，縣級地區(qū)間發(fā)展水平、政府財力的差距也在加大。同時，分級財政體制、政府間轉移支付體制、農(nóng)業(yè)稅費改革對縣級財力、基礎教育投入水平的差距也產(chǎn)生了重要的影響，地方教育公共投入的不平等日趨明顯，而這種教育發(fā)展差距必將導致經(jīng)濟發(fā)展差距的進一步擴大。因此，地區(qū)基礎教育服務水平的均衡已經(jīng)成為了經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、社會和諧的重要組成部分。如何在財政經(jīng)費有限的情況下，實現(xiàn)區(qū)域教育公共投入的均衡是我國各級政府面臨的重要政策目標，也是學者們研究的重要問題。

　　在我國，基礎教育經(jīng)費主要來源于地方財政教育支出和其它籌資渠道取得的預算外資金。因而國內(nèi)學者主要從地方教育經(jīng)費和教育財政支出兩個角度考慮基礎教育投入的地區(qū)差異。對教育經(jīng)費地區(qū)間差距的研究多數(shù)以省級數(shù)據(jù)為基礎。王善邁，杜育紅(1998)通過對我國20個省、直轄市1988-1994年的數(shù)據(jù)進行的聚類分析認為，教育經(jīng)費的區(qū)域性差異呈上升趨勢。袁連生和王善邁(2002)對省際間義務教育經(jīng)費的研究認為我國省際生均預算內(nèi)公用經(jīng)費的基尼系數(shù)超過了0.5，應加大中央政府對貧困地區(qū)的教育轉移支付力度。魏后凱，楊大釗(1997)認為教育財政分權化改革是引起我國地區(qū)間教育投入不平衡的重要原因。其中，人均財政支出與人均國內(nèi)生產(chǎn)總值是影響教育經(jīng)費的重要因素。從縣級數(shù)據(jù)出發(fā)的研究較少，其中王蓉(2002)對我國縣級義務教育經(jīng)費的不平衡分析后，認為我國義務教育經(jīng)費支出的不均等大部分是由省內(nèi)差異引起的，而非省際差異。沈百福(2003)對省級、地市級、縣級地區(qū)之間教育投資的差異進行比較，也證明了省內(nèi)各地級市之間的差異明顯大于全國各省之間的差異，省內(nèi)各縣市之間的差異明顯大于各地級市之間的差異。

　　教育公共投入差距是研究地區(qū)教育投入差距的另一個重要方面。蔣鳴和(1999)采用1753個縣的數(shù)據(jù),用基尼系數(shù)分析了不同收入水平縣人均教育投資的相對差異以及生均教育支出的城鄉(xiāng)差異，發(fā)現(xiàn)我國公共財政分配差異是引起財政教育投入差距的因素之一。同時教育經(jīng)費的來源越來越多地依賴民間教育資金，也引起了區(qū)域教育投資差距的擴大。“中國政府義務教育支出”課題組2005年的研究指出，教育不平等源于政府教育支出的管理級次，以縣為主的教育投資體制使經(jīng)費投入和地方政府的財力密切結合起來，不可避免地會引起地區(qū)教育公共投入的差距。廖楚輝、張呂(2005)在分析我國政府教育財政體制的問題中指出，目前的財政體制中教育財政管理權限的不斷下移是財政教育支出總體不足、教育機會不均等加劇的主要原因，教育的發(fā)展需要有新的教育財政體制加以配合。

　　在公共教育投入不均等的影響因素分析中，轉移支付制度對地方基礎教育投入的影響是學者研究的重點之一。杜育紅(1999)指出教育轉移支付是財政轉移支付的重要組成部分。財政轉移支付分為一般轉移支付和專項轉移支付，前者包括稅收返還和過渡時期轉移支付，對縮小區(qū)域間公共教育服務水平的差距沒有起到實際作用。專項轉移支付資金多用于一次性或臨時性的項目,不能從根本上減小地區(qū)教育投入差距。王善邁、袁連生(2002)認為，建立規(guī)范的、中央和省級政府承擔更大財政責任的義務教育財政轉移支付制度,是解決貧困地區(qū)義務教育經(jīng)費問題的關鍵。李祥云(2002)在義務教育財政轉移支付類型與不同政策目標組合的研究中指出，在不考慮財政縱向平衡的情況下,配套補助是實現(xiàn)效率目標的最佳選擇,一般性轉移支付是均等地方義務教育財政地位最合適的機制。張光(2006)以浙江、湖北、陜西省為例，研究了縣級凈轉移支付對生均財政教育支出的作用，認為在不同的省區(qū)，凈轉移支付對地方政府增加基礎教育投入的刺激作用是不同的。

　　這些研究大多從省級數(shù)據(jù)出發(fā)，但是在分稅制財政體制下，縣級政府是基礎教育的主要負擔者，也是轉移支付的基本單位，基于縣級數(shù)據(jù)的研究更具有現(xiàn)實意義。而且以往對教育支出影響因素的研究中，并沒有進一步劃分地方財力結構，缺乏針對各項轉移支付對財政教育支出影響的實證研究。本文在借鑒前人研究方法的基礎上有所創(chuàng)新。首先，考慮到地級市轄區(qū)和直轄市所屬區(qū)在一市之內(nèi)有部分教育投資是共享的，在研究縣級教育支出時這一部分教育投資無法體現(xiàn)，有必要將市轄區(qū)與一般縣級單位區(qū)別考慮。因此本文僅包括了一般縣級市、縣區(qū)的樣本，考慮一般縣級單位教育公共投入的現(xiàn)狀。其次，從地方財力總量和結構兩方面分析它們對教育公共投入的影響。尤其是對本級收入、各項轉移支付對公共教育投入的不同效應進行了詳細分析，以此為基礎提出平衡地區(qū)財政教育投入的政策建議。

　　二、數(shù)據(jù)和方法介紹

　　本文對教育公共投入不均等的描述運用了個人收入分配領域內(nèi)常用的極差系數(shù)、變異系數(shù)、基尼系數(shù)、泰爾指數(shù)等方法。為了理解總體不平等有多少來源于組間、有多少來源于組內(nèi)，我們對泰爾指數(shù)進行分解。

　　不平等指標的分解有很多種方法，常見的有基于一定分組標準進行分組的分解(GE熵指數(shù))，還有根據(jù)不同的收入來源進行不平等貢獻的分解(shorrocks，1982)。本文采用的是劃分人口子集的泰爾指數(shù)分解辦法。

　　假定總體可以分為J個組成部分，并且假定每個組內(nèi)各元素的收入都相等，且等于該組均值時的不平等，即滿足人口子集的可加可分解性：

　　其中，I為總體的不平等指數(shù)， I(j)為第j部分的不平等指數(shù)， Pj為第j組人口占總人口的比重， Sj為第j組收入占總收入的比重。 表示組內(nèi)的不平等; 代表組間的不平等。同時滿足以上性質(zhì)的不平等指標組成通熵系數(shù)類(the generalized entropy class)：

　　為研究地方可用財力結構、各項轉移支付等因素對教育公共投入的影響，我們運用多元回歸分析的方法，采用彈性和非彈性分析兩種手段，令控制變量和虛擬變量進入模型，對教育公共投入與地方財力結構的關系進行分析。

　　所用數(shù)據(jù)來自于財政部預算司編寫的2003年《全國地市縣財政統(tǒng)計資料》中關于農(nóng)村縣級財政的數(shù)據(jù) 。①包括全國27個省、4個直轄市共2056個樣本。在進行統(tǒng)計分析前，我們對原始數(shù)據(jù)進行了整理。刪除了轄區(qū)內(nèi)總人口、在校生數(shù)據(jù)缺失的縣區(qū)。同時，財力數(shù)據(jù)缺失的縣區(qū)共90個，我們在對教育支出統(tǒng)計性描述時保留樣本。根據(jù)研究需要，我們對所有的縣區(qū)按照省區(qū)、不同區(qū)域進行劃分。區(qū)域劃分按照東中西部的劃分標準，東部包括北京、河北、福建、天津、遼寧、上海、江蘇、浙江、山東、海南、廣東11個省區(qū);中部包括吉林、黑龍江、山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南、8個省區(qū);西部包括四川、重慶、陜西、貴州、云南、西藏、甘肅、青海、寧夏、新疆、廣西、內(nèi)蒙古12個省區(qū)，把湖南的湘西地區(qū)、湖北的鄂西地區(qū)和吉林的延邊地區(qū)也劃為西部地區(qū)。在此基礎上對樣本添加了區(qū)域、省區(qū)編碼變量?？紤]到教育投入的比較關系到一地區(qū)的學生規(guī)模，我們用生均財政教育支出作為衡量財政教育支出的地區(qū)間差異的指標。

　　我國2052個縣級樣本的統(tǒng)計結果見表1。結果顯示，2003年縣級地區(qū)教育公共投入存在較大差異。全國范圍內(nèi)，生均公共教育支出均值為1141.024元，最高的縣達到6117.813元，而最低只有人均208.862元，二者相差近30倍?？h級人均教育財政支出的基尼系數(shù)為0.289。在收入分配領域的研究中，基尼系數(shù)在0.3～0.4是比較理想的，0.4～0.5表示不平等程度較高。但是基礎教育是一種公共產(chǎn)品，各地區(qū)大體一致的公共服務水平是理想的財政協(xié)調(diào)目標。目前地方教育經(jīng)費主要有兩個來源，一是政府的財政教育投入，另一個是來自民間的籌資。我們所比較的是第一種來源。但富裕地區(qū)其他籌資渠道獲得的資金更多。因此，在包含了其他資金來源后，教育公共投入的基尼系數(shù)將會增加，王蓉(2002)的研究顯示，我國1999年預算外事業(yè)性經(jīng)費的地區(qū)性差異大于預算內(nèi)事業(yè)性經(jīng)費。

　　教育公共投入在區(qū)域間存在較大差距。表現(xiàn)在東、西部生均財政教育投入水平明顯高于中部。2003年，東、西部生均教育公共投入均達到生均1220元以上，而中部地區(qū)僅為908.025元。同時，東、西部地區(qū)內(nèi)部的不平等程度較高，中部地區(qū)則普遍處于較低水平。分析這種問題的可能原因是，東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、政府財力水平較高，進而財政教育投入多。在西部大開發(fā)的背景下，西部得到的政策性財政支持較多，加上人口較少，生均教育支出水平相對較高，但是中部很多不發(fā)達省份在政府財力水平低、人口多的雙重壓力下，財政教育投入水平較低。

　　教育公共投入的省際比較見圖1，其中第一部分包括11個東部省區(qū)，第二部分為8個中部省區(qū)，第三部分為西部12省區(qū)。由圖可以看出，東部的北京、上海、浙江、山東的生均教育投入遠高于其他省區(qū)，但東部地區(qū)內(nèi)部差距也較大，河北、海南的生均支出與中部省區(qū)相當、甚至更低。西部地區(qū)西藏得教育投入水平與浙江、山東相當，但重慶、貴州、陜西、廣西、甘肅處于較低水平。中部地區(qū)除吉林、黑龍江處于全國平均水平外，其他省區(qū)均處于全國財政教育投入水平的較低階層。

　　為了理解不同群組內(nèi)部與群組間的不平等對整體的不平等的貢獻，我們對不平等指數(shù)進行分解。利用泰爾指數(shù)在組群間的可加可分解性，從東、中、西三大區(qū)域以及省際這兩個角度劃分人口子集。

　　東、西部地區(qū)內(nèi)部的不平等程度明顯高于中部地區(qū)。東部地區(qū)泰爾指數(shù)為0.149，西部地區(qū)為0.14，均高于中部地區(qū)的0.10，這與基尼系數(shù)的比較結果相同。但值得注意的是，區(qū)域之間的不平等對總體不平等的貢獻僅為5.44%，而區(qū)域內(nèi)部對整體不平等的貢獻率高達94.56%。我國一般縣級生均教育公共投入的不平等主要是由區(qū)域內(nèi)部不平等引起的。同時，對省際之間的泰爾指數(shù)分解也有相同的結果，省內(nèi)部的不平等對總體不平等貢獻較大。

　　四、地方財力與教育公共投入

　　基礎教育的分級管理體制不可避免地使公共教育投入與地方財力有著緊密的聯(lián)系。地方可用財力與財力結構如何影響教育財政支出水平、政府間各項轉移支付對教育支出的作用是替代、增加還是減少，我們通過建立回歸模型進行分析。

　　(一)地方可用財力總量與教育公共投入水平

　　我們采用了三個衡量財政教育投入的指標作為因變量建立回歸模型，考慮地方可用財力總量與區(qū)域因素對教育投入的影響。

　　因變量Y為衡量地方財政教育投入的三種標準，分別是教育公共支出占當年縣級財政總支出的比重 、②生均財政教育支出、人均財政教育支出。其中，教育支出比重反映了地方政府對基礎教育的參與度、重視程度。隨著基礎教育籌資渠道的多元化發(fā)展，這一指標也反映了教育支出對政府財政的依賴性。生均、人均財政教育支出反映了該縣級單位所提供的教育公共服務水平。

　　模型中的自變量FP代表地方可用財力，即地方本級財政收入③與得到的凈轉移支付④之和。X代表加入的控制變量，包括地區(qū)農(nóng)業(yè)人口占總人口的比重以及東、西部虛擬變量，選擇中部地區(qū)為參照組。

　　模型一中人均可用財力與教育投入相對水平的回歸系數(shù)顯著為負，即越是貧困的縣區(qū)，其財政教育支出的比重反而越高。以前我們用財政教育支出的比重衡量政府對基礎教育的重視程度，但是隨著教育經(jīng)費籌資的多元化發(fā)展，越是富裕的地區(qū)籌資渠道越多，財政性教育支出所占的比重慢慢降低。而貧困縣區(qū)的籌資能力低，教育經(jīng)費嚴重依賴于政府財政收入，“吃飯”財政的問題越嚴重。

　　模型二、三考慮的是財政教育支出水平絕對水平與財力的相關性。結果顯示，人均可用財力每增加1元，生均、人均財政教育支出分別增加0.58元與0.11元?？梢娯斄Υ蟮目h區(qū)，財政教育投入的絕對水平越高。而貧困地區(qū)有限的可用財力導致低水平的財政教育投入、高水平的財政教育支出比重，從資金的機會成本角度來看，將財政資金大部分用于教育投入，勢必會影響基礎建設、科學研究、醫(yī)療衛(wèi)生等事業(yè)的發(fā)展，將進一步拉大與富裕地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展差距。

　　城市化的程度對財政教育投入有顯著影響。農(nóng)業(yè)人口比重上升1%，財政教育支出比重增加0.09%，生均財政教育投入水平降低2.57元?？梢?，人口結構是教育財政投入差距的重要影響因素。在其他變量水平不變的情況下，東部地區(qū)財政教育支出的絕對水平顯著較高，財政教育支出的比重也高于其他地區(qū)。西部地區(qū)的財政支出比重低于其他地區(qū)，但生均、人均財政教育支出的絕對水平高于中部地區(qū)。

　　(二)地方財政收入結構對教育公共投入的影響

　　政府的可用財力主要由地方本級收入和政府間轉移支付構成，其中本級收入反映了地方政府的稅收能力和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平，一般來說差異是比較大的。凈轉移支付政府在政府間轉移支付中得到的實際可用的收入，政府間轉移支付反映了中央政府為平衡地區(qū)財力、實現(xiàn)大體一致的公共服務水平而對財力低下地區(qū)進行的財政補助。為了研究政府本級財力、凈轉移支付如何影響財政教育投入水平，我們建立了關于生均財政教育支出雙對數(shù)回歸模型，同時對東、中、西三大區(qū)域的分別回歸，可以比較不同地區(qū)間那部分財政收入對教育支出的積極作用越大，或者說，地區(qū)教育投入的增加更加依賴于那部分財政收入的增加。