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我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資機(jī)制的重構(gòu)

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內(nèi)容摘要:當(dāng)前我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給不足的問題十分突出,在很大程度上制約建設(shè)新農(nóng)村的步伐,并影響農(nóng)民實際生活水平的提高。要改變這一狀況,必須建立和完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的有效投資機(jī)制。本文在分析我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資存在問題的基礎(chǔ)上,提出了重構(gòu)投資機(jī)制的對策建議。

  關(guān)鍵詞:農(nóng)村,基礎(chǔ)設(shè)施,投資機(jī)制

  農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是指為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和農(nóng)民生活提供較長時期服務(wù)的設(shè)施。根據(jù)其所提供的服務(wù)功能的不同,包括生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施、生活服務(wù)設(shè)施和兼有生產(chǎn)與生活服務(wù)功能的設(shè)施等。總的來看,目前我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的供給與城市相比、與農(nóng)民的需要相比,還存在著相當(dāng)大的差距,亟需通過進(jìn)一步完善投資機(jī)制來盡快扭轉(zhuǎn)這一局面。

  我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資存在的主要問題

  財政投資總量不足,投資結(jié)構(gòu)不合理。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施大多屬于公共品,這決定了政府的基本投資主體地位。但據(jù)資料顯示,改革開放以來,國家財政對農(nóng)業(yè)基建投資數(shù)額始終偏低,尤其是20世紀(jì)90年代中期以來,財政農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出占財政農(nóng)業(yè)支出的比重大多數(shù)年份在20%~30%。(王永蓮,2005)。而從投資的結(jié)構(gòu)看,仍偏重于大江大河的治理,直接用于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)民生活條件的基礎(chǔ)設(shè)施的投資比例偏小。而大型水利工程和生態(tài)建設(shè)是城鄉(xiāng)共享的基礎(chǔ)設(shè)施,這種投資當(dāng)然重要,但并非完全由農(nóng)民受益,不是純粹的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入。加之地方政府(尤其是縣鄉(xiāng)政府)財政困難、缺乏投資能力,這又客觀上加劇了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資結(jié)構(gòu)的失調(diào)。

  投資主體單一,且存在職責(zé)錯位問題。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施雖大多是公共品,但其中相當(dāng)一部分屬于準(zhǔn)公共品。根據(jù)公共品理論,這時政府作為唯一投資主體反而不利于投資效率的提高。吸引社會投資加入,既可彌補(bǔ)政府投資的不足,又有利于提高投資效率。然而,我國大部分地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)多已沒有能力進(jìn)行農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資,即使投資,也是采取向農(nóng)民集資和收費的形式,而這又極易產(chǎn)生加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的“三亂”問題。至于農(nóng)民個人投資,一是進(jìn)入20世紀(jì)90年代后,農(nóng)民增收緩慢,閑置資金較少,收入主要用于個人日常消費或購置家庭固定資產(chǎn),整體上缺乏投資能力;二是在農(nóng)民整體收入不高的狀況下,有一部分先富裕起來的農(nóng)民具有投資實力,但由于國家缺乏明確的鼓勵農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資的政策或法律,造成農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)不明晰,難以保證按“誰投資、誰受益”的原則來運作,進(jìn)而影響了這部分農(nóng)民投資的積極性。從民間投資來看,由于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資具有風(fēng)險大、投資期長、回報率低等特點,再加之缺乏足夠的政策、法律支持,決定了利益導(dǎo)向的民間資本一般不愿意向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入。因此,政府事實上成為幾乎是唯一的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資主體。

  投資資金使用分散、投資項目交叉重復(fù)現(xiàn)象突出,降低了整體投資效益。由于我國仍處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期,現(xiàn)行的投資政策深受計劃經(jīng)濟(jì)的影響,支農(nóng)資金 (包括投資)分屬多個政府部門管理,各部門對政策的理解、執(zhí)行和資金使用要求各不相同,政策之間亦缺乏有機(jī)的協(xié)調(diào)。目前最突出的是發(fā)改委、科技部門、財政部門和農(nóng)口各部門之間,以及各部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間,分配管理的資金在分配上還沒有形成一個有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。資金的多頭管理一方面造成重復(fù)投資,另一方面加大了管理成本,從而造成資金的浪費。

  重構(gòu)我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資機(jī)制的對策建議

  建設(shè)社會主義新農(nóng)村,實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展,要求基礎(chǔ)設(shè)施投資的重點逐步轉(zhuǎn)向農(nóng)村,轉(zhuǎn)向與農(nóng)民生產(chǎn)生活更直接相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施上來。為此,一是要加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模,二是要進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資結(jié)構(gòu)。而現(xiàn)有投資機(jī)制肯定是無法承載這一重任的,必須重新構(gòu)建農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資機(jī)制。

創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施政府投資體制,通過重新合理劃分投資職責(zé),強(qiáng)化地方政府的投資主體地位。之所以要強(qiáng)化地方政府,尤其是基層政府的投資主體地位,是因為基層政府在提供與農(nóng)民生產(chǎn)和生活直接相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施方面有著天然的優(yōu)勢,可以更容易地作出正確的決策并節(jié)省管理成本。但由現(xiàn)行分稅制及農(nóng)村稅費改革后形成的財力分配格局所決定,基層政府并無足夠的財力履行這一職責(zé)。對此,一個直接的解決辦法就是根本改革和調(diào)整現(xiàn)行財政體制,重新劃分財力。但這在短期內(nèi)肯定難以做到。筆者認(rèn)為,近期解決此問題的思路有兩個:對現(xiàn)行中央財政的轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行微調(diào),將上級政府投資權(quán)下放節(jié)省的資金和一部分現(xiàn)行體制的專項轉(zhuǎn)移支付資金,用于增加對地方的一般財力性轉(zhuǎn)移支付,以此作為地方政府履行投資職責(zé)的一部分財力;開辟新的資金來源渠道。目前,土地出讓收入在地方政府可用財力中占相當(dāng)大的比例。有些縣、市土地出讓金收入已經(jīng)占到財政收入的35%左右。將土地出讓金的一部分用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),符合國家“三農(nóng)”政策方向,是既合情又合理的一種選擇。

  拓寬融資渠道,實現(xiàn)政府主導(dǎo)下的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資主體多元化。解決農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短缺問題,需要巨大的資金投入,僅靠政府投入肯定是不夠的。實際上許多農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不具有排他性特征,使其引入社會資金在技術(shù)條件上成為可能??晒┻x擇的融資方式有: BOT融資方式,即建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓融資方式; PPP融資方式,即私人建設(shè)—政府租賃—私人經(jīng)營的方式;發(fā)行項目建設(shè)債券融資方式;發(fā)行彩票融資方式。

  要拓寬融資渠道,吸引社會資金投入,必須完善現(xiàn)有相關(guān)政策法規(guī)。首先要改變民間資本投資領(lǐng)域的限制,除關(guān)系國計民生的非營利性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施外,其余方面允許民間資本進(jìn)入,掃除相關(guān)制度障礙。其次,由于大部分農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資盈利水平較低,且具有一定公益性質(zhì),為增強(qiáng)其投資吸引力,政府可對投資者實行一定的政策優(yōu)惠。

  整合各級政府和政府各部門農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資資金,形成分工明確、相互制約、管理規(guī)范、運轉(zhuǎn)有序的投資資金使用管理機(jī)制,提高投資資金使用效益??煽紤]將農(nóng)業(yè)基建投資、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、水利建設(shè)基金、農(nóng)村小型公益設(shè)施、農(nóng)村基礎(chǔ)教育、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村文化體育等方面的用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金整合在一起,建立農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施支出二級預(yù)算科目,再按有關(guān)支出項目受益范圍的大小,分別劃歸各級政府預(yù)算。各級政府的發(fā)改委和財政部門分管規(guī)劃和預(yù)算,項目的立項審批、組織實施等事宜則劃歸其他相關(guān)職能部門。綜合經(jīng)濟(jì)管理部門不再具體分配投資資金和審批投資項目。

  通過多樣化的政府投入,充分發(fā)揮政府投資的導(dǎo)向和帶動作用。對于具有準(zhǔn)公共品和私人品性質(zhì)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域,政府除了政策導(dǎo)向和一部分有選擇的重點投資外,還可以運用專項財政補(bǔ)貼、財政貼息、以獎代補(bǔ)(撥)等投入形式引導(dǎo)社會資本投資。

  按“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的基本思路,延伸政府對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資的范圍和領(lǐng)域。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施還有一部分屬于私人品。按市場經(jīng)濟(jì)理論,私人品通常不屬政府投資范圍。但由于我國長期以來城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的收入差距,靠農(nóng)村和農(nóng)民自身,現(xiàn)在顯然無足夠投資能力。再考慮到我國過去長期的“以農(nóng)補(bǔ)工”政策及農(nóng)民和農(nóng)村對工業(yè)化做出的巨大犧牲,從補(bǔ)償?shù)慕嵌?,將政府對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資延伸到一部分私人品領(lǐng)域,是義不容辭的責(zé)任。而且,隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,政府也具有了這樣的財政實力,通過政府在某些私人品領(lǐng)域的有選擇重點投入,可以使農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件有迅速和實質(zhì)性的改善。

  參考文獻(xiàn):

  1.孫開,田雷.農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與財政投入研究.經(jīng)濟(jì)研究參考,2005
  2.鄭新立.關(guān)于建設(shè)社會主義新農(nóng)村的幾個問題.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題,2006

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