三、農村養(yǎng)老保津面臨的困境
(一)以家庭和土地為主的傳統(tǒng)養(yǎng)老方式面臨新的挑戰(zhàn)，進一步實施將難以為繼。家庭養(yǎng)老功能明顯弱化，主要體現(xiàn)在:一是市場經(jīng)濟的發(fā)展動搖了家庭養(yǎng)老的思想和道德基礎;二是計劃生育政策的實施，形成了“4-2-1”的家庭結構，家庭規(guī)模的小型化削弱了家庭養(yǎng)老組織基礎;三是農民收入提高緩慢削弱了家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟基礎，農村家庭難以滿足農民老人的養(yǎng)老需求。同時，土地養(yǎng)老保障功能也已經(jīng)越來越弱:一是隨著城市化和非農產業(yè)的發(fā)展，已經(jīng)有大量的而且還將有越來越多的土地被征用;二是傳統(tǒng)農業(yè)投入大產值低，存在自然災害和市場風險;三是土地集體所有，農民只有使用權，沒有所有權，農民不能通過變賣土地的方式來換取養(yǎng)老資金。
(二)人口老齡化帶來的壓力。截至2009年，60歲及以上老年人口達到1.67億，占總人口的12.5%。全國700k以上的老齡人口分布在農村地區(qū)農村老齡化問題較為突出。人 口老齡化導致社會勞動人口減少、社會負擔加重等一系列問題，客觀上進一步加重了農村養(yǎng)老的壓力。
(三)農村“空巢”老人成為養(yǎng)老保障的新難點。隨著城市化的不斷推進，青壯年農民大量流向城市，目前我國進城務工農民已超過1.3億人。留守的父母則成為空巢家庭，仲國城鄉(xiāng)老年人口狀況追蹤調{緲(2007年12月17日)顯示，農村地區(qū)的空巢家庭為38.3%。今后一個時期，我國城市化率將以每年一個百分點的速度增長，即每年將有1300萬農村人口離開土地、離開農村轉移到城市。“空巢”老人的規(guī)模還將不斷擴大，其經(jīng)濟來源、生活照料以及精神、心理慰藉都在一定程度上存在著問題。
(四)城鄉(xiāng)二元結構導致農村養(yǎng)老保障表現(xiàn)為明顯的碎片化特征。長期以來城鄉(xiāng)二元結構的管理模式，導致城鎮(zhèn)與農村、城鎮(zhèn)和農村內部不同群體之間的養(yǎng)老保障制度各不相同，且彼此獨立，缺乏銜接，呈現(xiàn)明顯的“碎片化”特征。“碎片化”的制度設計，給將來國家整合農保模式造成了沉重的成本負擔，不但會導致中央財政持續(xù)加大支出，嚴重時還會引發(fā)社會動蕩。
四、解決農村養(yǎng)老問題的政策建議
(一)以新型農村養(yǎng)老保險制度為重點，加快推進農村社會養(yǎng)老保障制度建設。新農保制度彌補了“老農保”制度中公共財政的缺失，它的建立將使我國人口最多的農民群體獲得基本養(yǎng)老保障，健全完善這項制度是解決農村養(yǎng)老問題的根本出路。當前和今后一個時期，重點應做好如下幾方面的工作;一是要在試點的基礎上，及時總結，加快對新農保的立法進程。通過立法明確諸如農村養(yǎng)老保險應遵守的原則、主要內容、管理體制、資金來源、支付標準、基金運營情況、監(jiān)督和相關部門責任等，克服當前農村養(yǎng)老保險呈現(xiàn)出的“碎片化”狀態(tài)和不穩(wěn)定性。二要妥善解決新農保與其它社保政策的接續(xù)轉移問題。三是按照“廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)”的原則，根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展水平，不同人群的農村養(yǎng)老方式，不同區(qū)域農村養(yǎng)老保障水平的現(xiàn)狀，進行分類設計和分布實施，建立多層次全覆蓋的農村養(yǎng)老保障制度。
(二)大力發(fā)展農村社會福利和社會服務事業(yè)，建立經(jīng)濟保障與服務保障相結合的農村養(yǎng)老保障體系。將開展新農保試點工作與建立農村為老服務體系結合起來，為農村老人提供必要的生活照料和精神慰籍。應重點做好以下幾項工作:一是要加大投入，加強農村社會福利院、敬老院、養(yǎng)老院、醫(yī)院等公共養(yǎng)老服務機構的建設，?發(fā)展公益性的老人服務事業(yè)。?同時要充分發(fā)揮政策引導作用，通過在稅收、融資等方面對民辦養(yǎng)老服務機構給予相應的優(yōu)惠政策，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，積極引導和鼓勵社會力量興辦養(yǎng)老服務機構，有效地將政府投入與民間投入結合起來。二是要夯實工作平臺，提升社區(qū)養(yǎng)老服務功能。受農村傳統(tǒng)的養(yǎng)老觀念影響，絕大部分老年人及其子女仍希望養(yǎng)老居住在家庭，因此，要緊緊依托社區(qū)平臺，以老年人實際需求為基點，通過建立社區(qū)養(yǎng)老服務組織、完善社區(qū)養(yǎng)老服務設施、拓展社區(qū)養(yǎng)老服務方式、豐富社區(qū)養(yǎng)老服務內容，為居家養(yǎng)老的老年人提供定點和上門服務，為有不同服務需求的老年人提供專業(yè)化、個性化和持續(xù)性的服務。三是要加快建立一支數(shù)量充足、素質過硬的養(yǎng)老人才隊伍建設。要通過鼓勵和吸引專業(yè)社會工作者和社工專業(yè)的高等院校畢業(yè)生到養(yǎng)老服務機構工作、制定出臺完善的養(yǎng)老服務業(yè)技術標準、加強養(yǎng)老服務業(yè)的職業(yè)技能培訓等措施，建立一支職業(yè)道德好、業(yè)務水平高、服務質量優(yōu)的養(yǎng)老服務隊伍。
(三)提高管理運營水平，保證農村養(yǎng)老基金的保值增值與安全監(jiān)管。針對新農保試點過程中暴露的監(jiān)督管理職能不明確、增值渠道單一、基金收益率水平偏低等問題，盡快成立相應的農村養(yǎng)老保險基金監(jiān)管機構和投資專營機構。在保證資金安全的前提下，通過市場化公開招標的方式選擇專業(yè)的保險機構或基金管理公司負責運營管理，以提高積累資金的增值率。積極探索農?；鸨Ｖ翟鲋敌虑溃m當放寬投資領域，允許農保基金進行適當?shù)耐顿Y組合提高基金保值增值能力。在基金的管理運營層次上，由于新農保目前的試點是按縣級單位進行的，新農保基金“暫實行縣級管理”?；鸫蠖嗉性诳h級保障部門，其保值增值受到人才、信息、投資能力等方面的限制，因此，可以考慮將養(yǎng)老保險基金全部或部分上繳，由省級部門負責保值增值并承擔責任。省級部門不能實現(xiàn)保值增值的，可以將基金交由全國有關機構和基金公司運營。同時，在農村養(yǎng)老保險基金運營模式從國家經(jīng)營向基金管理公司經(jīng)營的轉變過程中，應明確政府承諾的最終擔保所起到的穩(wěn)定作用是無法替代的。