淺談如何完善高風(fēng)險企業(yè)水利工程農(nóng)民工工傷保險制度

　　工傷保險作為社會保障體系建設(shè)的重要組成部分，不僅能有效地分解用工單位的風(fēng)險，更重要的是能夠有效保障農(nóng)民工的安全權(quán)益，對于高風(fēng)險企業(yè)的農(nóng)民工來說更是如此。國家歷來也非常重視高風(fēng)險企業(yè)農(nóng)民工的工傷保險問題，國務(wù)院和地方政府也相繼出臺了很多政策，但是仍然還存在著很多問題，亟待從多角度對高風(fēng)險企業(yè)農(nóng)民工工傷保險制度進(jìn)行完善。

　　一、農(nóng)民工工傷保險的發(fā)展

　　工傷保險作為社會保險的重要組成部分，是指勞動者在工作中或在規(guī)定的特殊情況下，遭受意外傷害或患職業(yè)病導(dǎo)致暫時或永久喪失勞動能力以及死亡時，勞動者或其家屬從國家和社會獲得醫(yī)療救治、生活保障、經(jīng)濟(jì)補償、醫(yī)療和職業(yè)康復(fù)等物質(zhì)幫助的一種社會保險制度。工傷保險制度既是國家對勞動者履行的社會責(zé)任，也是勞動者應(yīng)該享受的基本權(quán)利，不僅能夠保障工傷職工醫(yī)療以及基本生活，同時還有利于促進(jìn)安全生產(chǎn)，保護(hù)和發(fā)展社會生產(chǎn)力。作為社會保障體系建設(shè)的重要組成部分，工傷保險不僅能有效地分解用工單位的風(fēng)險，更重要的是能夠有效保障農(nóng)民工的安全權(quán)益。黨的十六大以來，黨中央、國務(wù)院多次明確指示解決農(nóng)民工的問題，把農(nóng)民工作為中國工業(yè)化過程中產(chǎn)業(yè)大軍的一個重要部分，給予明確定位。各地也開始對農(nóng)民工工傷保險出臺了一些政策，例如2004年北京市針對高風(fēng)險企業(yè)農(nóng)民工的工傷保險問題出臺了《北京市外地農(nóng)民工工傷保險暫行辦法》和《外地農(nóng)民工參加基本醫(yī)療保險暫行辦法》等，嘗試解決高風(fēng)險企業(yè)的農(nóng)民工工傷保險問題。

　　2006年國務(wù)院發(fā)布了關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見之后，解決農(nóng)民工的有關(guān)問題更是提上了重要的議程。之后，人力資源與社會保障部為貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》(國發(fā)[2006]5號)，特制定農(nóng)民工“平安計劃”。“平安計劃”在全國范圍內(nèi)實施，以農(nóng)民工較為集中、工傷風(fēng)險程度較高的礦山、建筑企業(yè)為重點。各地可結(jié)合實際情況確定本地“平安計劃”的工作重點。礦山、建筑企業(yè)較少的地區(qū)，要同時將其他農(nóng)民工較為集中、工傷風(fēng)險程度較高的企業(yè)作為重點。用三年左右時間，將礦山、建筑等高風(fēng)險企業(yè)的農(nóng)民工基本覆蓋到工傷保險制度之內(nèi)。

　　2009年，河南新密市農(nóng)民張海超“開胸驗肺”暴露的高風(fēng)險企業(yè)農(nóng)民工工傷保險問題更是引起了社會對高風(fēng)險企業(yè)農(nóng)民工工傷保險問題的廣泛關(guān)注。之后，《中華人民共和國社會保險法》由中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議于2010年10月28日通過，2010年12月8日國務(wù)院第136次常務(wù)會議通過修改之后的《工傷保險條例》，進(jìn)一步完善了工傷保險制度。全國各地也開始貫徹落實社會保險法和《工傷保險條例》的規(guī)定，

　　目前全國農(nóng)民工總量達(dá)到2.53億人，其中外出的農(nóng)民工是1.59億人，到2011年底僅僅只有6800多萬農(nóng)民工被工傷保險制度覆蓋。按照這個比例，全國農(nóng)民工平均參保率只有42.8%。如果考慮東部和西部的差異，考慮高風(fēng)險行業(yè)和一般行業(yè)的差異，在西部地區(qū)和在高風(fēng)險行業(yè)如非煤礦山開采、蓄電池生產(chǎn)等的企業(yè)，參保率還會更低。因此，高風(fēng)險企業(yè)農(nóng)民工的工傷保險問題值得重視。

　　二、高風(fēng)險企業(yè)農(nóng)民工工傷保險存在的問題

　　(一)高風(fēng)險企業(yè)中農(nóng)民工流動性大，工作不穩(wěn)定

　　農(nóng)民工與其雇主簽訂的通常是短期的或是沒有固定期限的勞動合同，有些建筑施工單位甚至每天臨時雇傭人員，可能連雇員的基本情況都不了解。一旦發(fā)生工傷事故，尤其是對于某些慢性職業(yè)病，因為難以確定發(fā)生的時間、地點，更難收集到足夠的證據(jù)和相關(guān)診斷證明，事因歸屬不明，責(zé)任難以認(rèn)定，企業(yè)間又往往互相推卸責(zé)任，導(dǎo)致受害農(nóng)民工在維權(quán)路上四處碰壁，權(quán)益無法得到保障。

　　(二)農(nóng)民工發(fā)生工傷事故后賠付程序復(fù)雜

　　農(nóng)民工因工受傷后，不僅工傷的認(rèn)定和鑒定時間長，而且裁決和訴訟程序復(fù)雜。對農(nóng)民工工傷案件的處理要經(jīng)過勞動仲裁委員會裁決，復(fù)雜情況下還要介入到司法部門。根據(jù)現(xiàn)行《工傷保險條例》的規(guī)定，把工傷認(rèn)定的所有程序走完一遍，需要花費的時間相當(dāng)之長。如此煩瑣的程序會使已受到身體傷害的工傷者心力交瘁，不利于農(nóng)民工的權(quán)利保障。而在實踐中，高風(fēng)險企業(yè)中農(nóng)民工發(fā)生工傷事故之后，一般都選擇和企業(yè)私了來進(jìn)行賠償，而不是選擇繁瑣的工傷保險賠付。

　　(三)部分高風(fēng)險企業(yè)不愿意為農(nóng)民工參保

　　大部分中小企業(yè)不愿為農(nóng)民工參加工傷保險付費，為了規(guī)避職業(yè)病風(fēng)險，他們不與勞動者簽訂勞動合同，有的采取頻繁輪換勞動者方式來躲避辦理工傷保險的義務(wù)。目前，一些高風(fēng)險企業(yè)在辦理工傷保險時存在瞞報職工人數(shù)和職工工資總額現(xiàn)象，有的高風(fēng)險企業(yè)僅僅為部分職工辦理工傷保險手續(xù)，特別是沒有為農(nóng)民工以及季節(jié)用工和短期用工人員辦理，沒有按照《工傷保險條例》的規(guī)定依法為全體從業(yè)人員辦理工傷保險。

　　(四)農(nóng)民工群體普遍文化水平較低，自我保護(hù)和維權(quán)意識薄弱

　　一是農(nóng)民工缺乏必要的職業(yè)健康知識培訓(xùn)，很多農(nóng)民工根本不知道自己是在有毒有害的環(huán)境中工作，也不知道自己在付出勞動的同時也嚴(yán)重?fù)p害著自己的健康，維權(quán)意識差。二是由于文化水平低，對工傷保險的了解也比較少。據(jù)國家統(tǒng)計局公布的最新資料顯示，農(nóng)村外出從業(yè)勞動力中，文盲占1.1%，小學(xué)文化程度占10.6%，初中文化程度占64.8%，高中文化程度占13.1%，中專以上占10.4%。較低的文化素質(zhì)使得他們對于“工傷保險”了解甚少。在南開大學(xué)關(guān)信平教授主持的《農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的社會政策分析》項目調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，近33.7%和41.7%的被調(diào)查者不太了解，甚至從未聽說工傷保險。

　　三、高風(fēng)險企業(yè)農(nóng)民工工傷保險制度的完善

　　(一)制定針對高風(fēng)險企業(yè)農(nóng)民工的特定工傷保險條款

　　在制定農(nóng)民工工傷保險條款方面，首先，要考慮到農(nóng)民工流動性大，工作不穩(wěn)定的特征，應(yīng)將年度投保改為月度投保，在費率制定上，應(yīng)參考其所在城市職工平均工資水平和生活費用。其次，針對某些慢性職業(yè)病的理賠，保險責(zé)任期應(yīng)遵循“期內(nèi)發(fā)生制”，即只要能認(rèn)定該職業(yè)病是在某工作場所感染的，則無論何時發(fā)現(xiàn)，雇主均應(yīng)進(jìn)行賠付。再次，應(yīng)建立工傷保險儲備金墊付制度，對于用人單位未參加工傷保險的，農(nóng)民工發(fā)生工傷事故后，先由社?；鸢垂ｋU待遇支付，然后由社保等相關(guān)部門向用人單位予以追討。

　　(二)簡化高風(fēng)險企業(yè)農(nóng)民工工傷處理和保險認(rèn)定程序

　　在程序上，要改進(jìn)和簡化工傷認(rèn)定、勞動能力鑒定和工傷待遇給付等程序，提高服務(wù)效率，使農(nóng)民工的工傷保險權(quán)利得到切實實現(xiàn)。工傷職工在治療工傷、申請工傷認(rèn)定、勞動能力鑒定、申請仲裁、要求用人單位給付工傷保險待遇時，可設(shè)立類似于“支付令”的制度。對于已經(jīng)確認(rèn)了工傷的職工，如果用人的一方?jīng)]有為其上工傷保險，農(nóng)民工可以向法院提交治療費用或工資的憑證，直接向法院申請用人單位支付治療費、停工留薪期的工資以及其他預(yù)期必然發(fā)生的相關(guān)費用，由法院核查后責(zé)令用人單位支付。

　　(三)加強(qiáng)高風(fēng)險企業(yè)農(nóng)民工工傷保險法制建設(shè)

　　目前，我國主要依靠政策措施來推動農(nóng)民工工傷保險的進(jìn)展，如人力資源與社會保障部2006年制定了農(nóng)民工“平安計劃”：用三年時間，將礦山、建筑等高風(fēng)險企業(yè)的農(nóng)民工基本覆蓋到工傷保險制度之內(nèi)。各地區(qū)在地方政策上也逐步將農(nóng)民工納入工傷保險范疇。但行政規(guī)章缺乏強(qiáng)制性，多數(shù)地區(qū)的大部分農(nóng)民工還處于無保障狀態(tài)。建議對于農(nóng)民工權(quán)益保障的相關(guān)立法可以借鑒德國的經(jīng)驗，把工傷預(yù)防、補償和康復(fù)三者有機(jī)結(jié)合起來，明確規(guī)定用于工傷預(yù)防與工傷康復(fù)的資金投入，共同維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益。同時還要對勞動法規(guī)范進(jìn)行梳理，使其規(guī)定相對具體明確，提高其可操作性，著重建立和健全法律規(guī)范中的制裁與懲罰措施。加大對那些不為農(nóng)民工辦理工傷保險企業(yè)的處罰力度，使存在僥幸心理的經(jīng)營者意識到無機(jī)可乘，從而真正保護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益。

　　(四)構(gòu)建高風(fēng)險企業(yè)農(nóng)民工工傷預(yù)防制度體系

　　綜觀世界發(fā)達(dá)國家的工傷保險制度體系，完善有效的工傷預(yù)防制度安排是保障工傷保險制度體系有效性的首要機(jī)制與重要前提。工傷預(yù)防比工傷賠償和康復(fù)更為基本，更能從根本上保障勞動者的健康和生命。優(yōu)化工傷預(yù)防的經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對高風(fēng)險行業(yè)的檢查、監(jiān)測和監(jiān)控等方面的投入。通過科學(xué)預(yù)算確保工傷預(yù)防的宣傳、教育培訓(xùn)經(jīng)費，并確保工傷預(yù)防的科研經(jīng)費等工傷預(yù)防實施項目經(jīng)費和對工傷傷殘人員職業(yè)康復(fù)訓(xùn)練經(jīng)費的及時到位。

　　(五)建立高風(fēng)險企業(yè)農(nóng)民工工傷保障長效機(jī)制

　　進(jìn)一步整合資源，優(yōu)化制度結(jié)構(gòu)，對“預(yù)防-康復(fù)-補償”模式進(jìn)行深入改革，堅持工傷預(yù)防優(yōu)，健全工傷康復(fù)指導(dǎo)，確保經(jīng)濟(jì)補償充分，為農(nóng)民工建立多層次、全方位的工傷保障長效機(jī)制。在工傷補償方面，在現(xiàn)有體制下，應(yīng)強(qiáng)化執(zhí)行力，創(chuàng)新制度和管理模式使農(nóng)民工能及時獲得充分的工傷保險補償費用。堅持先治療康復(fù)，后評殘補償?shù)墓ｋU原則，做好工傷農(nóng)民工的工傷康復(fù)使其盡可能回歸社會和生活。

　　(六)發(fā)展商業(yè)保險作為補充

　　在成熟的工傷保險制度體系中，商業(yè)保險是不可忽視的一部分。由于工傷保險由政府保障需兼顧社會各層面的保障需求，保障程度有限，雇員只能在法律規(guī)定的尺度內(nèi)獲得賠償，且補償金的多少與月工資密切相關(guān)，在某些情況下并不能滿足受害者需求。在社會工傷保險不夠完善的情況下，將工傷責(zé)任保險、雇主責(zé)任保險、人身意外傷害保險等商業(yè)保險作為社會保險的有益補充，具有廣闊的發(fā)展前景。