公共財政的名詞解釋定義是什么意思(2)
公共財政的名詞解釋定義是什么意思
公共財政的職能
資源配置職能。是指將一部分社會資源集中起來，形成財政收入，然后通過財政支出活動，由政府提供公共物品或服務(wù)，引導(dǎo)社會資金流向，彌補(bǔ)市場缺陷，從而優(yōu)化全社會的資源配置。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)中，市場這只“無形的手”在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，政府這只“有形的手”主要在市場“失靈”的領(lǐng)域發(fā)揮作用。作為政府履行職能的重要手段之一，財政不僅是一部分社會資源的直接分配者，也是全社會資源配置的調(diào)節(jié)者。這一特殊地位，決定了財政的資源配置職能既包括對用于滿足社會公共需要資源的直接分配，又包括對全社會資源的間接調(diào)節(jié)。
收入分配職能。是指政府財政收支活動對各個社會成員收入在社會財富中所占份額施加影響，以公平收入分配。在政府對收入分配不加干預(yù)的情況下，一般會根據(jù)個人財產(chǎn)多少和對生產(chǎn)所做貢獻(xiàn)大小等因素，將社會財富在社會各成員之間進(jìn)行初次分配。這種市場化分配有利于提高效率，但容易造成社會成員間收入差距過大，從而需要政府對市場初次分配結(jié)果實(shí)施再分配調(diào)節(jié)，促進(jìn)形成合理有序的收入分配格局，維護(hù)社會公平與正義。財政的收入分配職能主要通過稅收調(diào)節(jié)、轉(zhuǎn)移性支出(如社會保障支出、救濟(jì)支出、補(bǔ)貼)等手段來實(shí)現(xiàn)。
調(diào)控經(jīng)濟(jì)職能。是指通過實(shí)施特定的財政政策，促進(jìn)較高的就業(yè)水平、物價穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)增長等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。政府根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的不同狀況，相機(jī)抉擇采取相應(yīng)的財政政策措施。當(dāng)總需求小于總供給時，采用擴(kuò)張性財政政策，增加財政支出和減少政府稅收，擴(kuò)大總需求，防止經(jīng)濟(jì)衰退;當(dāng)總需求大于總供給時，采用緊縮性財政政策，減少財政支出和增加政府稅收，抑制總需求，防止通貨膨脹;在總供給和總需求基本平衡，但結(jié)構(gòu)性矛盾比較突出時，實(shí)行趨于中性的財政政策。
監(jiān)督管理職能。在財政的資源配置、收入分配和調(diào)控經(jīng)濟(jì)各項職能中，都隱含了監(jiān)督管理職能。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，由于利益主體的多元化、經(jīng)濟(jì)決策的分散性、市場競爭的自發(fā)性和排他性，都需要財政的監(jiān)督和管理，以規(guī)范財經(jīng)秩序、促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。我國是以公有制為基礎(chǔ)的社會主義國家，必須保證政令統(tǒng)一，維護(hù)國家和人民的根本利益，這就更需要強(qiáng)化財政的監(jiān)督管理職能。
公共財政的問題
建立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)必然需要建立公共財政。1998年12月15日，全國財政工作會議召開，決策層做出了一個具有劃時代意義的重要決定：構(gòu)建中國的公共財政基本框架。會上時任中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理李嵐清代表中共中央明確提出“積極創(chuàng)造條件，逐步建立公共財政基本框架”，并且從那個時候起，作為中國財政改革與發(fā)展目標(biāo)的明確定位，公共財政建設(shè)正式進(jìn)入了政府部門的工作議程。雖然我國的公共財政管理已具雛形，但受計劃型財政管理模式的影響，仍存在許多問題，突出表現(xiàn)至少有以下幾個方面：
1.財政供給“越位”和“缺位”并存。在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，財政供養(yǎng)范圍過大，包攬過多，特別是對應(yīng)由市場配置資源的經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域延伸和干預(yù)過多，大大超出了政府職能范圍和財力承受水平。相反，應(yīng)由政府承擔(dān)的一些社會公共需要和事務(wù)卻得不到應(yīng)有的資金保障，推給市場競爭主體去承擔(dān)。突出的問題有：巨額的國有企業(yè)虧損補(bǔ)貼。除政策性虧損補(bǔ)貼外，國家財政實(shí)際上承擔(dān)了大量的經(jīng)營性虧損補(bǔ)貼，成為國家財政沉重的負(fù)擔(dān)。過長的事業(yè)單位供給戰(zhàn)線。一些不屬于公共物品范圍，可以由企業(yè)及個人舉辦，完全能夠商業(yè)化經(jīng)營的事業(yè)單位，仍然由國家掌握，財政供給經(jīng)費(fèi)。行政經(jīng)費(fèi)膨脹。這與政府機(jī)構(gòu)的臃腫、人浮于事及效率低下相一致?？萍?、教育投入不足。從絕對數(shù)量看，改革開放后，科教投入確有較大增加，但財政科教支出占GDP的比重在世界上還居于后列。財政供給方面的上述問題，與政府職能的界定與轉(zhuǎn)變存在千絲萬縷的聯(lián)系。在政府職能界定不清，活動范圍沒有法律明確規(guī)定的情況下，財政支出格局及其運(yùn)行機(jī)制的調(diào)整是非常困難的。
2.財政支出結(jié)構(gòu)不合理。一段時期以來，我國在財政收入占GDP的比重偏低的情況下，將財政支出逐步向重點(diǎn)領(lǐng)域傾斜，特別是1998年以來實(shí)施的積極財政政策，取得了良好成效。但是，從總體上看，由于財政預(yù)算的約束力逐步下降，財政資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足重點(diǎn)支出的需要，教育、科技、農(nóng)業(yè)等發(fā)展領(lǐng)域的支出在財政總支出中的比重提高的速度較為緩慢。相反，大量的資金(包括預(yù)算外資金)卻被用于競爭性生產(chǎn)建設(shè)和行政管理開支等非重點(diǎn)領(lǐng)域，導(dǎo)致財政對國家重點(diǎn)支出項目難以實(shí)施更加有力的資金保障等一系列問題的發(fā)生。
3.政府收入機(jī)制不規(guī)范。突出表現(xiàn)是稅收的費(fèi)化和收費(fèi)的“越位”問題嚴(yán)重。這種稅收“缺位”和收費(fèi)“越位”并存的現(xiàn)象必將直接導(dǎo)致收費(fèi)規(guī)模的擴(kuò)張和政府收入機(jī)制的混亂。同時，也將嚴(yán)重影響政府提供公共產(chǎn)品的資金保障來源。從產(chǎn)生這一問題的直接原因分析，主要有：社會公共權(quán)力缺乏制約，眾多公共權(quán)力機(jī)構(gòu)直接介入分配領(lǐng)域。突出的問題是亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款屢禁不止。財政的職能被肢解，國家財政不能統(tǒng)管政府收支。國家宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門與財政部門職責(zé)劃分不清，如物價部門可以核準(zhǔn)行政部門收費(fèi)等。
4.財政分配秩序不規(guī)范。在現(xiàn)實(shí)財政分配中，仍存在將一部分財政資金切塊分給主管部門，由主管部門自主安排使用的問題。與此同時，不少主管部門還設(shè)立了各種收費(fèi)和基金，擁有大量預(yù)算外資金。這種分配方式的結(jié)果，嚴(yán)重影響了正常的財政分配秩序。
5.財政預(yù)算管理不科學(xué)?，F(xiàn)行的預(yù)算管理體制存在的突出問題是，在預(yù)算分配過程中，預(yù)算指標(biāo)到位率低，執(zhí)行中追加頻繁，往往造成年度的實(shí)際支出數(shù)高于年初預(yù)算數(shù);預(yù)算分配，特別是轉(zhuǎn)移支出和專項支出缺乏可靠的科學(xué)依據(jù)，人為因素較多，隨意性較大;預(yù)算年度的起始日期先于人大審批日期，造成預(yù)算審批通過前就已經(jīng)開始執(zhí)行，形成預(yù)算審批的法律空檔以及預(yù)算約束的缺位;法與法之間的關(guān)系沒有理順，“以法壓法”的現(xiàn)象嚴(yán)重，如教育、科學(xué)、農(nóng)業(yè)等方面的法律和衛(wèi)生、計劃生育、環(huán)境保護(hù)、文化宣傳等方面的規(guī)章，都對財政支出作了限定性的規(guī)定，要求某項支出增長必須高于財政收入或支出的增長等，而《預(yù)算法》卻又要求在安排預(yù)算時要量入為出、以收定支、統(tǒng)籌兼顧。法律、法規(guī)的不統(tǒng)一性與不一致性弱化了法律、法規(guī)的約束性，造成了預(yù)算管理的不規(guī)范;預(yù)算編制方法上欠科學(xué)性和合理性，不能真實(shí)反映實(shí)際情況，沒有統(tǒng)一政府收支，大量財政性資金在預(yù)算體外循環(huán)。國家財政實(shí)際上沒有能力通盤掌握政府公共物品的供給規(guī)模、結(jié)構(gòu)及效益，難以履行市場經(jīng)濟(jì)條件下公共財政的職責(zé)。
公共財政的對策
1.財政資金應(yīng)突出公共性特征，逐步退出經(jīng)營性與競爭性領(lǐng)域。市場經(jīng)濟(jì)的基本特征，就是市場機(jī)制在資源配置中起基礎(chǔ)性作用。凡是市場辦得了、辦得好的，就不應(yīng)由政府承擔(dān)。但長期以來，財政職能的“越位”與“缺位”并存的問題一直比較突出，一方面財政干了許多應(yīng)該由市場配置去解決的事情，由于廣泛介入了經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域，對國有企業(yè)供應(yīng)資金，彌補(bǔ)虧損，審批財務(wù)收支計劃和決算，妨礙了企業(yè)市場競爭主體和法人實(shí)體地位的形成和確立;另一方面，那些本來應(yīng)該由政府去做、通過履行財政職能去實(shí)現(xiàn)的一些事情，反而因為財力“缺位”而沒有能力做到或做得不好。今后財政資金必須逐步退出應(yīng)由市場配置資源的經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域，轉(zhuǎn)到滿足社會公共需要的方面來，逐步提高財政對政權(quán)建設(shè)、教育文化、科學(xué)事業(yè)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等公共需要的保障能力。
2.科學(xué)界定和規(guī)范財政資金的供給范圍。規(guī)范財政資金供給范圍，是構(gòu)建公共財政基本框架、提高財政保障能力和支出效率的基礎(chǔ)和前提。在具體實(shí)施中，重點(diǎn)是解決財政供養(yǎng)人口過多、對一些經(jīng)營性的事業(yè)單位包攬過多、不合理的補(bǔ)貼和投資過多問題。當(dāng)前，主要應(yīng)該是緊緊抓住機(jī)構(gòu)改革的有利時機(jī)，做好定編定崗工作，清理超編人員，控制人員經(jīng)費(fèi)，有效遏制行政經(jīng)費(fèi)過快增長的勢頭。通過轉(zhuǎn)變財政支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式，逐步減少直至取消財政對一般競爭性領(lǐng)域的投資，集中財力，保障政權(quán)建設(shè)和科技、教育、社保、農(nóng)業(yè)、生態(tài)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域和項目的支出需要。
3.逐步建立規(guī)范的政府收入保障體系。按照公共財政的要求，應(yīng)根據(jù)公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的劃分和對它們各自保障方式的不同，對現(xiàn)行的稅費(fèi)收入體系進(jìn)行合理調(diào)整和定位，逐步建立以稅收為主、收費(fèi)為輔的政府收入機(jī)制。一是將現(xiàn)有收費(fèi)中一些不具有公共產(chǎn)品性質(zhì)，不再體現(xiàn)政府職能的可以按照市場機(jī)制運(yùn)作的收費(fèi)方式，逐步推向市場，依法經(jīng)營和納稅。比如勘察設(shè)計收費(fèi)、咨詢服務(wù)收費(fèi)、各種公證收費(fèi)等;二是根據(jù)純公共產(chǎn)品由稅收提供保障的觀點(diǎn)，取消現(xiàn)有收費(fèi)中用于提供純公共產(chǎn)品、具有稅收特征的收費(fèi)，代之以稅，即進(jìn)行費(fèi)改稅。如農(nóng)村的鄉(xiāng)統(tǒng)籌和交通部門的各項收費(fèi)等;三是保留現(xiàn)行收費(fèi)中那些用于提供受益面確定、體現(xiàn)受益性原則比較明顯的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的收費(fèi)，并進(jìn)行了合理規(guī)范。通過稅收與收費(fèi)的科學(xué)“歸位”，不斷提高公共財政的保障能力。
4.積極推進(jìn)公共財政的管理手段。這是公共財政順利推行的重要保證。政府采購制度作為市場經(jīng)濟(jì)國家加強(qiáng)公共支出管理的基本手段，是建立公共財政體系的重要內(nèi)容，實(shí)踐證明，這項制度也是現(xiàn)階段有效節(jié)約財政開支的最直接的辦法。全國各地先后都不程度地開展了政府采購試點(diǎn)工作，效果十分明顯。今后應(yīng)逐步對政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，如各類辦公用品、設(shè)備工程、公共設(shè)施、大型會議及有關(guān)勞務(wù)等通過公開招標(biāo)的方式向社會購買，最大限度地提高財政資金的使用效益。同時，還應(yīng)積極探索“零基預(yù)算”等適應(yīng)公共財政要求的管理手段和辦法，以不斷提高財政支出效率，充分體現(xiàn)公平、公正、公開的原則。
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