從新公共管理理論視角看土地行政管理

　　20世紀60年代、70年代以來，西方國家在韋伯的傳統(tǒng)官僚行政體制的引導(dǎo)下，逐漸陷入了許多困境，包括財政赤字、政府規(guī)模持續(xù)增長、公共服務(wù)水平和質(zhì)量下降以及由此而來的政府信任危機等。政府為了應(yīng)對這些困境和危機，必須推行改革。因此，西方國家開始推行這樣一種改革思路，即必須突破傳統(tǒng)公共行政模式，尋求政府管理上的創(chuàng)新。以1979年撒切爾夫人執(zhí)政為時間標(biāo)志，西方國家開始創(chuàng)新探索，到上世紀80年代、90年代逐步形成全球性的改革浪潮，“重塑政府”、“企業(yè)型政府”、“國家空洞化”、“市場化政府”、“再造公共部門”、“政府重組”等不同的改革口號在各國相繼出現(xiàn)。這些改革由于在理論基礎(chǔ)和具體措施上存在共同點而被冠以“新公共管理”運動的名稱。

　　“新公共管理”是一種不同于傳統(tǒng)公共行政的新模式，它強調(diào)運用市場競爭的機制與原理和商業(yè)企業(yè)的管理技術(shù)來改造政府管理，改善政府績效，而不再依靠改良和完善官僚制式的行政組織來達到目的。“新公共管理”旨在追求建立一種新的公共管理體制，使政府能高效、低成本地運行，提高公共服務(wù)質(zhì)量，體現(xiàn)了對市場機制和私營企業(yè)管理方法的借鑒以及對傳統(tǒng)公共行政的超越。

　　新公共管理理論的管理理念

　　第一，以效益為主要的價值取向。

　　新公共管理理論根據(jù)交易成本理論，認為政府重視的不是管理中嚴格的程序、過程、規(guī)章制度等的投入，而是管理活動的產(chǎn)出與效績，應(yīng)關(guān)心公共部門直接提供服務(wù)的效率與質(zhì)量，能夠主動、靈活、低成本地對外界情況的變化以及不同的利益需求作出富有成效的反應(yīng)。因此，新公共管理理論主張在政府管理中資源配置應(yīng)與管理人員的業(yè)績和效果相聯(lián)系;在酬金上。強調(diào)按業(yè)績而不是按傳統(tǒng)的任務(wù)來付酬;在對財力和物力的控制上，強調(diào)采用根據(jù)效果而不是根據(jù)投入多少來撥款的預(yù)算制度，最終體現(xiàn)對管理效益的關(guān)注。

　　第二，對產(chǎn)出控制的重視。

　　在這方面，最顯著的變化是用績效和計劃預(yù)算取代原有的預(yù)算制度。計劃預(yù)算是根據(jù)機構(gòu)特定項目來進行資金分配，而且員工也變成了計劃預(yù)算的一部分。同時，戰(zhàn)略管理受到政府重視。這就意味著要明確組織使命，并對其能否實現(xiàn)目標(biāo)有所預(yù)期，還要了解組織與環(huán)境相適應(yīng)的程度，組織在該環(huán)境中的優(yōu)勢與不足，以及環(huán)境帶來的機遇和挑戰(zhàn)。

　　第三。政府管理中引入競爭機制。

　　我們通常都會講，市場失靈使政府不得不介入到市場規(guī)則中，同樣，政府也有失靈的時候。而新公共管理就主張用市場的力量來改造政府。在公共部門中引入市場機制，在公共部門和私人部門之間、公共部門機構(gòu)之間展開競爭。提高公共物品及服務(wù)供給的效率。政府的職能是“掌舵”而不是“劃槳”，政府應(yīng)該嚴格將管理與具體操作分開，有效的政府并不只是一個會實干的政府，一個會執(zhí)行的政府，更重要的是一個能夠站在更高的位置上“治理”的政府。

　　第四，政府以顧客為目標(biāo)導(dǎo)向。

　　對政府機關(guān)而言，顧客是指受公共政策和公共管理行為影響的人，他們對公共管理的滿意與否，決定政府的品質(zhì)與命運。新公共管理強調(diào)政府對顧客的應(yīng)答性，由此，一個政府官員相應(yīng)地應(yīng)成為一個負責(zé)任的“企業(yè)家”，社會公眾則是因向政府納稅而享受政府服務(wù)作為回報的“顧客”。政府要以服務(wù)對象為顧客，把顧客當(dāng)作上帝，政府服務(wù)應(yīng)該以顧客之需要或市場的需要來導(dǎo)向。不是由政府管理人員選擇提供者，而是政府管理人員讓公民選擇提供者，給公民以更多的選擇權(quán)，讓公民有更多的機會來評價政府工作效果，從而促進政府改善工作，提高其服務(wù)質(zhì)量。

　　第五，政府人員實行專業(yè)化管理。

　　公共管理人員不應(yīng)是聽命于他人的行政官員，而應(yīng)成為管理者。在政府之中，管理型而不是專家型的人員應(yīng)越來越多地擔(dān)任部門領(lǐng)導(dǎo)。因為在新公共管理者眼里，管理是一項需要技能的職能，而非其他專家可“一學(xué)就會”的事情。重要的并不是政府人員對某種技能的掌握，而是一種管理、創(chuàng)新、總攬全局的能力，實現(xiàn)管理的專業(yè)化目標(biāo)。如，美國高級行政職務(wù)(SES)制度的目的就是發(fā)展一批可隨時在不同職位和部門之間進行流動的高級管理人才。

　　我國土地行政管理的理念變革

　　第一，土地行政價值取向的效益化原則。

　　我國現(xiàn)行的土地制度的價值導(dǎo)向往往不是出于土地的資源最優(yōu)化效益的考慮，而是由各個不同的利益主體之間的博奔形成的，且不論其隱含的種種可能誘發(fā)的矛盾，這種博弈最直接的后果就是土地資源的利用率低下和嚴重的浪費。究其原因，主要是由于中央與地方對土地效益最大化的理解不同，造成兩者的行為存在沖突性。我國法律規(guī)定，城市土地歸國家所有，但是地方政府實際控制了本轄區(qū)內(nèi)的土地。這勢必引起土地所有權(quán)和控制權(quán)的分離，從而產(chǎn)生委托代理問題。在許多情況下，委托人和代理人的目標(biāo)并不是完全一致的，如在分塊的土地管理體制下。作為委托人的中央政府期望土地資源能夠得到有效利用，而作為代理^的地方政府，主要目的可能是追求本屆政府任期內(nèi)經(jīng)濟的高速增長、財政收入的快速增加和城市形象的迅速改變。兩者目標(biāo)的差異性導(dǎo)致地方政府可能損害中央政府的利益。委托代理鏈條越長，土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系越模糊，代理^的這種動機就越強烈，導(dǎo)致中央為激勵地方政府提高土地利用率、加強對土地的管理而安排的土地收益分配制度。效果非常有限。

　　結(jié)合新公共管理理論中效益至上的原則，應(yīng)在我國現(xiàn)行的整個土地行政管理制度安排的框架下，形成對土地資源效益價值的統(tǒng)一認同，這也是我國土地行政管理的最大效益。這種對土地資源效益價值的認同，應(yīng)該不僅僅停留在當(dāng)前各地方政府只重視土地出讓的經(jīng)濟效益的層面上，還應(yīng)該將中央政府對土地的社會價值、生態(tài)價值的考慮體現(xiàn)出來。這種效益價值觀的建立和施行，才是土地行政管理最終的目標(biāo)。

　　第二，將市場的元素引入土地行政中。

　　中國許多土地問題產(chǎn)生的重要原因，都是因為在傳統(tǒng)的土地行政理念中，始終保持著一種政府本位的觀念。政府享有對土地的一切權(quán)力，并且這種權(quán)力缺乏監(jiān)督與制約。而土地的配置本身會在發(fā)展中遵循市場規(guī)律，違背這一規(guī)律，必然會產(chǎn)生大量制度失靈的現(xiàn)象。新公共管理強調(diào)把市場競爭引入政府管理中，這一點正與土地行政的需要相契合。

　　比如，在城市建設(shè)用地的征地過程中，一方面，土地產(chǎn)權(quán)不明晰，農(nóng)民對土地的用途沒有發(fā)言權(quán)和決策權(quán)，更沒有市場交易的平等主體權(quán)，使其在土地的使用中往往處于被侵害的地位，而這也正是被征地農(nóng)民的利益無法得到保護的根本原因。在這種土地市場化不充分的狀況下，農(nóng)地非農(nóng)化是通過“征地”完成的，一個“征”字，充分表現(xiàn)了計劃經(jīng)濟的特色，意味著“指令”，意味著“國家權(quán)力”。所以“市場價不如市長價”，開發(fā)商可以低價買進、高價賣出，這是“權(quán)”“錢”得以勾結(jié)的基礎(chǔ)，因此產(chǎn)生腐敗、分配不公等眾多土地利益糾紛問題。這種政府單方主導(dǎo)的土地管理模式，使政府擁有輕易的征地權(quán)，征地獲得的好處大于違規(guī)可能承擔(dān)的風(fēng)險。

　　可見，土地缺乏市場因素的介入，已成為現(xiàn)今土地行政改革中的一個關(guān)鍵性拐點，一旦把這個問題解決好了，就會向良性循環(huán)發(fā)展。城市土地管理制度的重新設(shè)計應(yīng)該明確。政府的角色是市場的監(jiān)管者，而不是市場直接的參與主體。這就要求政府退出對土地的直接經(jīng)營，而將此責(zé)任交由具有企業(yè)性質(zhì)的機構(gòu)負責(zé)。

　　以征地為例，將市場的元素引入土地行政中具體可采取的措施有：

　　(1)依法征用，采用市場價格。修改《土地管理法》，廢除“按照被征用土地的原用途給予補償”的條款，改按土地資源一級市場的基準價格給予農(nóng)民補償，或按地方政府可以行使優(yōu)先購買權(quán)的價格給予補償。即在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府征用農(nóng)民依法承包的土地，應(yīng)在土地資源一級市場以市場化方式購買取得。與普通投資者的區(qū)別是，政府征用優(yōu)先，價格范圍基本固定，免除隨行就市義務(wù)。借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，制定土地(或土地使用權(quán))交易價格條例，規(guī)范土地的商業(yè)性交易和公共部門的征用行為。新的條例要保證土地開發(fā)商按照競爭性價格獲得土地使用權(quán)。

　　(2)要將“征地”制度依目的不同改革為“購地”和“征購”制度。耕地一旦為耕者所有，其他人或組織(即使是政府)要擁有之，就必須按市場經(jīng)濟的規(guī)則去“購買”。從操作層面上看，“征地”補償?shù)臉?biāo)準基本上是政府說了算，農(nóng)民哪怕明知被剝奪也只有服從。而“購地”則是按市場規(guī)則辦事，這只“看不見的手”會作出公正的裁決。對于“公共利益”目標(biāo)的耕地用途轉(zhuǎn)換，可采用“征購”的方式，它與“征地”的不同在于：耕地征購應(yīng)該讓農(nóng)民有知情權(quán)、談判權(quán)，耕地征購的補償標(biāo)準應(yīng)該服從市場規(guī)則。

　　(3)設(shè)立土地法庭作為土地交易糾紛尤其是交易價格糾紛的最后裁決機構(gòu)，使市場失靈現(xiàn)象在司法的體制內(nèi)進行解決，比直接用行政手段進行干預(yù)，具有更多的保障性和公正性。

　　第三，土地行政評價指標(biāo)以“顧客”為本。

　　我國對地方政府官員的評價主要以地方完成的總產(chǎn)值和GDP等為指標(biāo)，往往需要依靠企業(yè)的稅收才得以實現(xiàn)，因此，以損害土地所有者收益為成本，換取城市經(jīng)濟總量的高速增長，成為地方政府的選擇。雖然地方政府在追求自身利益的時候要冒風(fēng)險，但是由于中央的監(jiān)督成本極高，地方政府面臨的風(fēng)險其實并不高。受制于自身的精力有限和土地管理中大量的信息不對稱，中央政府不可能有效監(jiān)督所有的土地管理活動，因此地方政府敢于隨意變更土地的用途，敢于大搞形象工程和政績工程，敢于違法征用土地。在這種狀況下，中央政府為了有效監(jiān)督地方政府的行為，相應(yīng)地成立了統(tǒng)一管理城鄉(xiāng)土地的機構(gòu)，但這些機構(gòu)人員的人事安排權(quán)卻屬于地方政府，導(dǎo)致中央政府對這些部門的實際影響非常小。同樣，中央政府還期望通過土地價格來監(jiān)督地方政府行為。但對這類土地價格的評估一般都由地方政府委托土地評估機構(gòu)進行。而這些評估機構(gòu)在改制前就是政府的一個部門。改制后和政府依舊有千絲萬縷的聯(lián)系，土地評估價格往往體現(xiàn)了地方政府的利益。所以，中央政府對地方政府的監(jiān)督是相當(dāng)有限的。

　　造成中央政府如此無力的重要原因就是中央在用人方面的價值導(dǎo)向出了問題，以GDP為評價指標(biāo)必然會導(dǎo)致對土地的監(jiān)督不善。在新公共管理的啟發(fā)下，政府應(yīng)改善地方政府官員的考評制度，以“顧客”滿意為標(biāo)準。政府官員的考評指標(biāo)不能單純靠這些硬性指標(biāo)，還應(yīng)當(dāng)納入一些軟性的標(biāo)準?？梢约尤雽ν恋氐陌l(fā)展規(guī)劃是否符合可持續(xù)發(fā)展的要求;對土地管理不力的官員給予一定的懲處，而對土地管理過程中的違法行為依法給予嚴厲處罰，將土地管理績效納入其中;對土地的征購是否滿足民意等。建立一套科學(xué)的政府官員考評指標(biāo)體系。除此之外，還需要對財稅制度進行改革，如減少生產(chǎn)領(lǐng)域的稅收，代之以消費稅和財產(chǎn)稅等，這一方面能夠降低政府低地價吸引企業(yè)定位的激勵，維護土地價格的公正性，另一方面也能夠加快政府職能的轉(zhuǎn)變。對政府官員考評制度的改革，能夠減少以犧牲土地換取地方經(jīng)濟增長的誘因。

　　第四，提高土地行政管理人員的專業(yè)管理素質(zhì)。

　　堅持對土地管理人員進行理論知識和業(yè)務(wù)能力的培訓(xùn)，有利于提高管理人員素質(zhì)，影響其行為與組織目標(biāo)協(xié)調(diào)一致。

　　完善立法和制定土地管理工作程序，約束組織成員產(chǎn)生與組織目標(biāo)不—致的行為。

　　引入政府管理人才競爭機制。公開招聘。擇優(yōu)錄用人才，根據(jù)本人在土地管理目標(biāo)上的政績和業(yè)績來決定晉升或降職，管理組織成員職位不固定化，競爭上崗，將使管理者在實踐中具備專業(yè)的管理素質(zhì)，提高土地管理效能。