關于社區(qū)醫(yī)院行政管理論文(2)
關于社區(qū)醫(yī)院行政管理論文
關于社區(qū)醫(yī)院行政管理論文篇二
從行政管理性社區(qū)到公民自治性社區(qū)
〔摘要〕 隨著20世紀70年代末以來 中國 改革開放的推進，中國城市社會發(fā)生了巨大的變化，原來的城市行政管理性社區(qū)治理體系已不再適應形勢 發(fā)展 ，嶄新的公民自治性社區(qū)正在興起，從而改變傳統(tǒng)的社區(qū)制度的供給與創(chuàng)新模式，形成政府管理與公民自治互動的新的城市社區(qū)民主治理體系。當前，中國正在著力構(gòu)建嶄新的公民自治性的城市社區(qū)治理體系。
〔關鍵詞〕 中國城市社區(qū);行政性社區(qū);公民自治性社區(qū)
(一)
當前，中國正處于社會大變革時期。這種變革在城市社區(qū)治理方面主要表現(xiàn)為從 計劃 經(jīng)濟 體制條件下的行政性社區(qū)管理模式向市場經(jīng)濟條件下的公民自治性社區(qū)治理模式的轉(zhuǎn)變。
在計劃經(jīng)濟體制下，中國實行的是高度集權(quán)的 政治 經(jīng)濟體制和社會管理體制。在這種體制下，國家對基層社會進行管理的基本模式，是以“單位管理”為主，并輔之以“街居管理”。所謂“單位管理”，是依托“單位”，憑借“單位”的行政權(quán)力體系，對隸屬于“單位”的基層社會成員實行的全方位管理。“單位”是中國城鎮(zhèn)居民對自己隸屬于其中的國營、集體性質(zhì)的社會 組織——工廠、商店、學校、 醫(yī)院 、黨政機關等的統(tǒng)稱。在計劃經(jīng)濟時期，“單位”不僅是社會生產(chǎn)組織，也是社會生活和進行社會分配及管理的組織單元。任何一個單位，都被賦予了不同的行政級別，歸屬于某個特定的“條”(中央政府主管部門)、“塊”(地方政府主管部門)行政組織，成為社會行政管理組織的延伸和載體。按照“條”、“塊”行政組織進行的國家權(quán)力和社會資源的分配被最終落實到各個企事業(yè)單位，企事業(yè)單位的級別越高，權(quán)力就越大，擁有的資源、利益和機會也就越多。單位對其內(nèi)部職工個人及家屬發(fā)揮著保障就業(yè)、勞保福利、分配住房、解決子女入托入學，甚至出具結(jié)婚登記證明等多方面功能;而且單位職工通過接受福利分房的方式居住在一起，家庭鄰里矛盾通常通過 工作單位來解決。由于單位壟斷了社區(qū)的政治、經(jīng)濟、 文化、社會等資源，從而導致了單位成員對單位的全面依賴關系和單位對單位成員的全面支配關系，因此，“單位管理”在計劃經(jīng)濟時期就成為實現(xiàn)城市社會基層管理的主要途徑。所謂“單位管理”，實質(zhì)上就是國家行政權(quán)力以“單位”為中介而實行的城市社區(qū)行政性管理。
“單位管理”的對象，是所有隸屬于特定單位的城市市民。而對于那些不隸屬于單位的城市市民，則難以依托單位進行管理。為了解決這一問題，就產(chǎn)生了“街居管理”的方式。所謂“街居管理”，是指通過街道辦事處及其所指導的居民委員會組織，對特定區(qū)域內(nèi)的基層社會成員實施的管理。根據(jù)1954年第一屆全國人大第四次會議通過的《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會條例》，街道辦事處的任務是：辦理市、市轄區(qū)人民委員會有關居民工作的交辦事項，指導居民委員會的工作，反映居民的意見和要求。居民委員會的任務是：辦理有關居民的公共福利事項，反映居民的意見和要求，動員居民響應政府號召并遵守 法律 ，領導群眾性的治安保衛(wèi)工作，調(diào)節(jié)居民間的糾紛等。因此，所謂“街居管理”實際上就是政府通過街道辦事處和居委會對基層社區(qū)行使行政權(quán)力的管理體制。
無論是“單位管理”還是“街居管理”，都表現(xiàn)出“行政全能主義”的特征。所謂“行政全能主義”，實際上是一種以行政權(quán)力為唯一主體的社會管理模式。這種管理模式，信奉行政權(quán)力的至高無上性和絕對支配性，以行政權(quán)力為組織與管理經(jīng)濟生活、政治生活和社會生活等的唯一主體，強調(diào)行政權(quán)力體系在經(jīng)濟與社會發(fā)展中資源配置的絕對支配地位，并且排斥非政府組織或民間組織在經(jīng)濟、政治、文化與社會發(fā)展等各方面的應有地位和作用。通過“單位管理”和“街居管理”，政府在社會基層管理中實際上扮演了無所不在、無所不能的角色，是計劃經(jīng)濟時期城市社區(qū)管理的唯一主體。
計劃經(jīng)濟時期以“單位管理”為主并輔之以“街居管理”的城市社區(qū)管理模式，是當時 歷史 條件的必然產(chǎn)物。通過這樣的管理模式，政府實現(xiàn)了對城市基層社會的控制和整合，從而達到了社會穩(wěn)定和鞏固政權(quán)的目的。然而，這樣的模式在發(fā)揮歷史作用的同時，也不可避免地造成了一些負面影響。這種影響主要是：政府行政權(quán)力與職能的急劇膨脹;公民社會難以生成和發(fā)育;自治性民間組織極為匱乏;城市居民形成強烈的依賴性人格。由于政府統(tǒng)攬所有社會資源的配置，置身于龐大的行政 網(wǎng)絡 中的居民只能把政府視為唯一可求助的對象，從而在客觀上形成對政府的強烈依附關系，在主觀上造就強烈的依賴性人格。而居民的依賴性人格，又使得居民缺乏社會參與的積極性和主動性，社區(qū)民主自治也因此失去了前提和基礎。
(二)
20世紀70年代末至今，改革開放使整個社會發(fā)生了深刻的變化，學術界通常把這種變化稱作社會轉(zhuǎn)型。一般而言，社會轉(zhuǎn)型是指社會的動力機制、結(jié)構(gòu)形態(tài)、發(fā)展模式與體制由傳統(tǒng)向 現(xiàn)代 的轉(zhuǎn)變。中國社會轉(zhuǎn)型的基本內(nèi)容是實現(xiàn)計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng) 農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代 工業(yè) 社會和信息社會的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)封閉的單一行政化社會向現(xiàn)代開放的公民社會的轉(zhuǎn)型。
在這樣的轉(zhuǎn)型過程中，毫無疑問，計劃經(jīng)濟時期形成的城市社區(qū)行政性管理模式必然受到強烈的沖擊。隨著市場經(jīng)濟體制的日臻完善，現(xiàn)代 企業(yè) 制度的建立，計劃經(jīng)濟時期政府通過國有企事業(yè)“單位”這一中介實現(xiàn)對城市社區(qū)的全面管理的體制正在逐漸消失。這主要是因為：企事業(yè)“單位”不再是政府的工具和附庸;“單位”過去所承載的生產(chǎn)職能與社會福利職能實現(xiàn)了分離;以私人住宅為基礎的商品房小區(qū)取代了以公有住房為基礎的單位職工生活區(qū)。社會轉(zhuǎn)型期“單位管理”所遭遇的上述變故，使得計劃經(jīng)濟時期曾經(jīng)行之有效的“單位管理”不可避免地走向了終結(jié)。
社會轉(zhuǎn)型期發(fā)生的社會結(jié)構(gòu)與社會管理體制的變化也使得計劃經(jīng)濟時期作為“單位管理”體制補充的“街居管理”體制遇到嚴峻的挑戰(zhàn)。“街居管理”體制的困境主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是在社會轉(zhuǎn)型過程中，大量新型生活小區(qū)在短期內(nèi)大量涌現(xiàn)，社區(qū)公共事務急劇增加，而且公共配套設施尚不健全，使得街道辦事處和居民委員會的管理領域急劇擴展，造成其不堪重負的狀態(tài);二是在改革過程中出現(xiàn)的下崗失業(yè)人員、個體戶和私營企業(yè)主，以及其他無單位歸屬的人員同處一個生活小區(qū)，形成復雜的“陌生人”社會，加重了街道辦事處和居民委員會的工作難度;三是隨著 農(nóng)村 勞動力人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，城鄉(xiāng)人員社會流動愈益頻繁，城市街區(qū)涌入不少沒有當?shù)貞艨诘耐鈦砣丝?，這使得街道辦事處和居民委員會不僅要管理本社區(qū)的“正式”居民，還要管理居住在本社區(qū)的許多“非正式”居民，而這些“非正式居民”的流動性又很大，難以納入制度化管理;四是社區(qū)的居民委員會不僅承襲計劃經(jīng)濟時期已有的工作，還要接受街道辦事處以及其他上級政府機構(gòu)交辦的各種市場經(jīng)濟條件下出現(xiàn)的大量新任務，幾乎沒有精力顧及居民自治事務;五是新型的商品房物業(yè)小區(qū)的大量出現(xiàn)，改變了房產(chǎn)的所有權(quán)關系，出現(xiàn)了傳統(tǒng)街居管理主體在社區(qū)治理中的邊界限制，許多街道辦事處和居民委員會難以適應新社區(qū)的財產(chǎn)所有權(quán) 環(huán)境。 面對轉(zhuǎn)型期城市社區(qū)發(fā)生的重大變化，原有的街道辦事處和居民委員會在性質(zhì)和功能上都表現(xiàn)出一定程度的不適應。從性質(zhì)上看，居民委員會雖然在《城市居民委員會組織法》中被規(guī)定為“群眾自治性的居民組織”，但實際上成了行政化、官方化的社會基層動員性的組織。而原有的街道辦事處作為市或市屬區(qū)政府的派出機構(gòu)，其單一的行政特性，則使得其只能依政府的指令對社區(qū)實施管理，難以貼近基層、充分滿足居民自主管理社區(qū)的意愿。從功能上看，無論是街道辦事處還是居民委員會，作為實現(xiàn)行政目標的工具，更難以與住房私有化商品化的新型商品房物業(yè)管理相銜接。特別是《物權(quán)法》頒布以后，商品房小區(qū)業(yè)主共同所有的 建筑物區(qū)分所有權(quán)的保護問題提上了社區(qū)治理的議事日程，業(yè)主所擁有的物權(quán)具有“對世性”的特征。這一特征決定了任何行政組織或者非業(yè)主自治組織都不具有對該物權(quán)的干預權(quán)。這就更使原有的街道辦事處和居民委員會難以適應當前中國城市社區(qū)發(fā)展的新情況和新要求。
隨著 中國 社會主義市場 經(jīng)濟 的不斷完善，嶄新的公民自治性社區(qū)取代傳統(tǒng)的行政 管理性社區(qū)已經(jīng)成為 歷史 的必然。社區(qū)行政性功能的逐漸弱化，業(yè)主和居民對社區(qū)的自主管理性功能不斷增強，已經(jīng)成為當前中國社區(qū) 發(fā)展 的大勢所趨。為了適應城市社區(qū)變革的需要， 1986年，民政部在推進城市社會福利 工作改革會議上，提出了“爭取社會力量參與興辦社會福利事業(yè)”，由此產(chǎn)生了社會力量參與社區(qū)建設的觀念。以2000年中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》為標志，在中國出現(xiàn)了大規(guī)模推進社區(qū)建設的熱潮。2003年6月，國務院頒發(fā)了《物業(yè)管理條例》， 2007年3月，全國人民代表大會通過了《物權(quán)法》，規(guī)定由公民購買的私人住房組成的商品房小區(qū)可以依法 組織業(yè)主大會和業(yè)主委員會對業(yè)主的公共財產(chǎn)進行自主管理，為中國城市社區(qū)公民自治的發(fā)展提供了 法律 依據(jù)，奠定了 政治 基礎。中國政府開展社區(qū)民主自治建設，一方面希望通過實現(xiàn)社區(qū)自治達到社會穩(wěn)定和社區(qū)發(fā)展的目的;另一方面希望通過居委會和業(yè)主大會等基層社會自治組織來實現(xiàn)對城市社區(qū)的有效治理。而隨著城市社區(qū)公民自治模式的日益成熟，必然改變政府主導的社區(qū)管理模式，使政府直接控制社區(qū)組織的行政性管理模式逐漸淡出社區(qū)治理領域，城市社區(qū)公民自治的空間將會越來越廣泛，從而形成新型的“居委會+業(yè)主大會(業(yè)主委員會)”的社區(qū)民主自治體系。
當前中國城市社區(qū)類型呈現(xiàn)出多樣性，除了殘留的少數(shù)單位社區(qū)和傳統(tǒng)的街坊社區(qū)以外，中國還出現(xiàn)了城鄉(xiāng)演進式社區(qū)、公有住房和私有住房混合社區(qū)、廉租公房社區(qū)、經(jīng)濟適用房社區(qū)、新興商品房住宅小區(qū)等類型。而且隨著單位制的解體，住房制度改革的深入，單位福利分房已不復存在，個人購房日益增多，單位社區(qū)已不再占據(jù)社區(qū)治理的主導地位，另外傳統(tǒng)的街坊社區(qū)隨著城市的更新改造也正在逐步消失，過去政府主導的所謂“社區(qū)自治”已經(jīng)喪失了存在的物質(zhì)基礎。私人住房的增多必然使新興商品房住宅小區(qū)成為當前中國城市社區(qū)的主導類型。當前，新興商品房住宅小區(qū)的業(yè)主和居民對社區(qū)的 環(huán)境安全以及公共財產(chǎn)維護等公共事務的關注十分重視，在對社區(qū)公共事務的處理上，越來越多地通過召開業(yè)主大會和組織業(yè)主委員會來進行集體行動。新型的以業(yè)主為主體的城市公民自治性社區(qū)的興起，標志政府與社會及公民個人之間的關系發(fā)生了根本性的深刻變化，社區(qū)公民不再是被動的依附民，而是自主意識空前提高，參與意識明顯增強，在社區(qū)維權(quán) 實踐中發(fā)揮極大積極性和創(chuàng)造性的新公民。
公民自治性社區(qū)治理模式實現(xiàn)的是一種自下而上的民主，為民眾提供了參與社區(qū)事務的多種途徑。但是民主不是“單行道”，而是雙向性的，如果自上而下的民主和自下而上的民主沒有達成合作，則可能消解民主自治的力量。因此，除了發(fā)展社區(qū)公民自治性民主之外，還必須構(gòu)建政府和公民協(xié)商合作的民主機制，使二者聯(lián)合起來共同治理社區(qū)，形成社區(qū)的善治模式，突破行政管理性社區(qū)和公民自治性社區(qū)單一發(fā)展的困境。這是社區(qū)公民自治發(fā)展的必然趨勢，也是達到“小政府大社會”的城市社區(qū)民主治理體系的必由之路。
(三)
中國城市社區(qū)由行政管理性社區(qū)向公民自治性社區(qū)轉(zhuǎn)化是必然的。但當前新型社區(qū)公民自治性治理模式剛剛起步，正處于新舊體制轉(zhuǎn)換的過渡階段，社區(qū)自治組織和制度發(fā)育尚不健全。要建構(gòu)公民自治性社區(qū)主要應當從以下方面入手：
首先，要轉(zhuǎn)變社區(qū)治理觀念，提倡社區(qū)治理的善治模式，即把政府推動和社區(qū)公民自治結(jié)合起來，建立雙方的密切合作關系。建立這種合作關系，第一是重新規(guī)劃社區(qū)治理體系，把社區(qū)作為一個具有合法法律地位的私權(quán)利的利益共同體，確定公權(quán)力和私權(quán)利的合理邊界;第二是大力發(fā)展社區(qū)自治組織，社區(qū)自治組織的構(gòu)建應該按照非政府組織的模式進行，強調(diào)它的民間性;第三，加快建立官民協(xié)商合作機制，改變過去那種命令與服從的關系，使社區(qū)公民自治組織在社區(qū)治理中發(fā)揮主體作用;第四，發(fā)揮社區(qū)公民所擁有的社會資本的存量優(yōu)勢，建立社區(qū)公民參與的動力機制。 其次，為社區(qū)公民制度創(chuàng)新活動提供良好的環(huán)境和條件，促進社區(qū)公民社團組織活動的蓬勃開展，保護公民自我管理自我約束的積極性。
公民自治性社區(qū)自下而上的民主的成熟是一種漸進的曲折的過程，在一個缺乏民主傳統(tǒng)的國度發(fā)展公民自治不能操之過急，需要政府有關部門和社區(qū)工作者具有足夠的耐心和熱心，開展包括骨干培訓、典型引導、 專題研討、專家咨詢、媒體宣傳等大量艱苦細致的工作。政府應當積極支持社區(qū)公民自治組織的活動，為其健康成長提供必要的公共制度供給，改變政府在社區(qū)工作中錯位、越位和缺位等現(xiàn)象。 再次，著力培育和諧的社區(qū)公民 文化。社區(qū)作為社區(qū)居民的共同生活場所，要通過各種社區(qū)居民自治活動促使他們盡快相互熟識、相互了解、增加信任，由陌生人社會向熟人社會轉(zhuǎn)化。目前在新型的城市社區(qū)中，人們往往只是把住宅小區(qū)看作是私人空間所在地，更多地是關注個人和家庭的私密性，對鄰居常常還有戒備 心理，更不了解業(yè)主們在“ 建筑物區(qū)分所有權(quán)”方面所具有的公共財產(chǎn)和共同利益，不僅人們之間互不來往，而且對社區(qū)自治組織的認知度也不高，一些社區(qū)成員對社區(qū)公共事務不關心，對社區(qū)組織的各種活動不積極參與，形成一種“陌生人”困境。這說明社區(qū)文化發(fā)育尚不健全不成熟。作為一個成熟的城市社區(qū)，不僅需要硬件設施的配套，而且更需要軟件條件的支持。因此培育社區(qū)居民對社區(qū)的歸屬感和認同感是培育社區(qū)文化的關鍵。
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