義務(wù)教育經(jīng)費保障論文(2)
義務(wù)教育經(jīng)費保障論文篇二
《試論農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制改革》
摘 要:筆者利用文獻(xiàn)檢索法、檔案查閱法等途徑,廣泛搜集、整理獲得大量祥實的資料,回顧農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費管理體制的歷史沿革;對“十一五”新機(jī)制改革進(jìn)行分析;對農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制改革進(jìn)行探索。在此愿和教育界、經(jīng)濟(jì)界的工作者們共同探討。
關(guān)鍵詞:農(nóng)村義務(wù)教育 經(jīng)費保障 機(jī)制 改革
農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制改革是繼全面取消農(nóng)業(yè)稅之后進(jìn)一步減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、鞏固農(nóng)村稅費改革成果、貫徹對農(nóng)村和農(nóng)民“多予、少取、放活”、“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè),城市支持農(nóng)村”方針、維護(hù)和發(fā)展億萬農(nóng)民群眾的切身利益的重大舉措,為農(nóng)村義務(wù)教育注入了新的活力,得民心,順民意,是當(dāng)前社會主義新農(nóng)村建設(shè)的一個亮點,也是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要組成部分,必將有力地促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展水平的全面提升乃至農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展。我們要不斷加深對改革重要性和必要性的認(rèn)識,增強(qiáng)推進(jìn)改革的自覺性和責(zé)任感。
1.我國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費管理體制的歷史沿革
我國是一個農(nóng)業(yè)大國,農(nóng)業(yè)人口占全國總?cè)丝诘乃姆种陨希r(nóng)村義務(wù)教育在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中占有極其重要的地位。我國有80%以上的小學(xué)和64%以上的初中設(shè)置在農(nóng)村,農(nóng)村義務(wù)教育在全面建設(shè)小康社會、構(gòu)建社會主義和諧社會的過程中具有基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性和全局性的重要作用。針對不同時期的特點,分析建國以來至改革前的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費管理體制的特征,不僅十分必要,也是歷史的必然。長期以來,我國義務(wù)教育經(jīng)費投入的主體是政府,財政撥款是教育經(jīng)費的主要來源,其歷史沿革經(jīng)歷了三個階段:
1.1 20世紀(jì)80年代以前施行“集中統(tǒng)一的農(nóng)村基礎(chǔ)教育資金管理體制”。
自1949年新中國成立到1957年,我國實行的是集中統(tǒng)一的農(nóng)村基礎(chǔ)教育資金管理體制。由于當(dāng)時中央政府的財力不足,從1957年以后,中央將基礎(chǔ)教育的管理權(quán)下放到地方,實行“條塊結(jié)合,以塊為主”的基礎(chǔ)教育投資體制。地方政府同樣經(jīng)費有限,結(jié)果只能爭取群眾支持。1962年,提出“全黨全民辦教育”的“兩條腿走路”的方針,采取“國家辦學(xué)與廠礦、企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社辦學(xué)并舉,免費教育與不免費教育并舉”。事實上提出這個方針之前直到“”期間,政府財政主要用于負(fù)擔(dān)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)教育的教育事業(yè)費,而農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費主要由人民公社負(fù)擔(dān),這些經(jīng)費又多取之于農(nóng)民,農(nóng)村中小學(xué)是事實上的民辦學(xué)校。這一時期,普通中小學(xué)的經(jīng)費開支都按其行政隸屬關(guān)系進(jìn)行縱向劃分,財權(quán)和相應(yīng)的事權(quán)比較明確。權(quán)力主要在中上層,掌握在中央、省級、縣級,上級負(fù)有對下級進(jìn)行管理和監(jiān)督的義務(wù)。在這一階段,教育支出與預(yù)算經(jīng)費基本保持一致,不會出現(xiàn)大的資金缺口,也較少出現(xiàn)盈余,而且在這一時期教育支出的控制權(quán)集中在中央與省級財政部門,在這樣的教育支出管理體系框架下,各級教育機(jī)構(gòu)的每一項支出都要向中央政府上報,批準(zhǔn)之后才予撥付。
1.2八十年代中期至90年代末施行“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費管理體制”
從1986年至1999年末,我國實行的是“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”的義務(wù)教育財政管理體制。在這一體制中確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既是投資主體也是管理主體。1986年4月六屆人大四次會議通過的《中華人民共和國義務(wù)教育法》(以下簡稱義務(wù)教育法)將義務(wù)教育“實行地方負(fù)責(zé),分級管理”以法律形式確定下來后,形成了縣、鄉(xiāng)、村三級辦學(xué),縣鄉(xiāng)兩級管理的格局。1996年重新頒布的《義務(wù)教育法》確定了兩個重要制度:在將義務(wù)教育下放給地方管理的同時,也確定了義務(wù)教育的投資主體也是地方政府,實際上最終都落實到了最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?!读x務(wù)教育法》將義務(wù)教育作為地方的事業(yè),將其界定為地方政府的義務(wù)?!读x務(wù)教育法》規(guī)定:“實施義務(wù)教育,在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下,由地方各級人民政府負(fù)責(zé),按省、縣、鄉(xiāng)分級管理”;還規(guī)定了各級政府的權(quán)限和責(zé)任,實際上主要規(guī)定了中央和省級政府對義務(wù)教育管理的權(quán)力,對農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要規(guī)定了籌集和管理義務(wù)教育資金的義務(wù)。在這個時期,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被賦予預(yù)算外收費的權(quán)力。為了保證地方發(fā)展,國家規(guī)定地方當(dāng)有新公共支出項目發(fā)生時,可以通過集資、收費、攤派各種方式籌集經(jīng)費。這種制度的特點本身決定其有著極大的“從百姓身上挖掘潛力”的激勵作用,并且隨意性很大,不可避免的加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。在1999年稅費改革前,農(nóng)村義務(wù)教育以“鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”的投資體制造成了部分貧困的地方政府沉重的財政壓力。當(dāng)?shù)胤秸狈Υ朔N財政負(fù)擔(dān)能力時,便把這種壓力轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)民。據(jù)2001年國務(wù)院教育發(fā)展研究中心調(diào)查顯示:農(nóng)村義務(wù)教育投入分擔(dān)比例省級為11%,縣級分擔(dān)為9%,中央分擔(dān)為2%,其余78%均由鄉(xiāng)財政和農(nóng)民負(fù)擔(dān)。基本上是鄉(xiāng)村教育財政的格局。
1.3 2000年稅費改革以來施行“以縣為主的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費管理體制”
在我國農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展中.長期以來,實行的是“分級辦學(xué)、分級管理、以鄉(xiāng)為主”的義務(wù)教育經(jīng)費管理體制,其經(jīng)費投入主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民負(fù)擔(dān)。為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),從2000年開始,我國以安徽省為試點并逐步在全國實行了農(nóng)村稅費改革。作為稅費改革的配套措施,國家明確規(guī)定:農(nóng)村義務(wù)教育實行“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下,由地方政府負(fù)責(zé),分級管理,以縣為主的體制。”稅費改革取消了農(nóng)村教育費附加和教育集資的政策,卸下了農(nóng)民身上的重?fù)?dān),打破了義務(wù)教育農(nóng)民辦的格局,帶來了農(nóng)村教育經(jīng)費籌措機(jī)制的重大變革。從稅費改革的內(nèi)容上看,與農(nóng)村義務(wù)教育相關(guān)的就是取消了農(nóng)村教育費附加、農(nóng)村教育集資兩項專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費。這一改革無疑是減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān),但是對于農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費來說依然投入不足。盡管在稅費改革后,中央和省級財政加大了轉(zhuǎn)移支付力度,但農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的缺口卻是日益加大。稅費改革帶來了財政預(yù)算內(nèi)投入的增長,2004年財政預(yù)算內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育撥款為1326億元,比稅費改革前的1999年增加793億元,已占農(nóng)村義務(wù)教育總投入的76.6%;加大了中央轉(zhuǎn)移支付力度,中小教師工資也由縣級發(fā)放;實施中小學(xué)危房改造和西部地區(qū)“兩基”攻堅計劃,改善了辦學(xué)物質(zhì)條件等??雌饋韲沂羌哟罅宿r(nóng)村義務(wù)教育投入,但農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的短缺問題,依然得不到保障。例如一些地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)教師的工資又開始拖欠,教師的利益得不到保障;學(xué)校必要的教育經(jīng)費得不到保障;校舍不能得到及時修繕,危房數(shù)增加,教育負(fù)債也越來越嚴(yán)重。由于相當(dāng)一部分縣級政府缺乏足夠的財力,管理體制的調(diào)整不能解決義務(wù)教育經(jīng)費總量不足的問題。因此,必須進(jìn)一步深化改革。另外,隨著我國近年來國民經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展,中央政府的財力也逐漸日益增強(qiáng),實行改革也正好逢迎歷史實際。
2.我國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制的改革
2.1 “十一五”農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制改革的成績。
2005年12月24日,國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制改革的通知》,決定從2006年開始,按照“明確各級責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財政投入、提高保障水平”的原則,逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財政保障范圍,建立中央和地方分項目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制。
農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制改革的內(nèi)容包括四個方面:一是全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費,對貧困家庭學(xué)生免費提供教科書并補(bǔ)助寄宿生生活費;二是提高農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費保障水平;三是建立農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)校舍維修改造長效機(jī)制;四是鞏固和完善農(nóng)村中小學(xué)教師工資保障機(jī)制。
農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制改革的步驟是:2006年,西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)生全部免除學(xué)雜費;中央財政同時對西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)校安排公用經(jīng)費補(bǔ)助資金,提高公用經(jīng)費保障水平;啟動全國農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)校校舍維修改造資金保障新機(jī)制;2007年,中部地區(qū)和東部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)全部免除學(xué)雜費;中央財政同時對中部地區(qū)和東部部分地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)校安排公用經(jīng)費補(bǔ)助資金,提高公用經(jīng)費保障水平;2008年,各地農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)生均公用經(jīng)費全部達(dá)到省(自治區(qū)、直轄市)在2005年秋季學(xué)期開學(xué)前頒布的生均公用經(jīng)費的基本標(biāo)準(zhǔn);中央財政安排資金擴(kuò)大免費教科書覆蓋范圍;2009年,中央出臺農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費基準(zhǔn)定額;各省(自治區(qū)、直轄市)制定的生均公用經(jīng)費基本標(biāo)準(zhǔn)低于基準(zhǔn)定額的差額部分,當(dāng)年安排50%,所需資金由中央財政和地方財政按照免學(xué)雜費的分擔(dān)比例共同承擔(dān);2010年,農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費基準(zhǔn)定額全部落實到位。
農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制改革,是我國義務(wù)教育發(fā)展史上具有里程碑意義的重大改革。“十一五”期間,經(jīng)過各級相關(guān)部門的共同努力,新機(jī)制的各項政策均得到落實,農(nóng)村免費義務(wù)教育全面得以實現(xiàn)。
據(jù)初步統(tǒng)計, 2006-2010年,全國財政農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制改革累計新增經(jīng)費可達(dá)到3700多億元。 我國農(nóng)村人口眾多,建立農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制,是實現(xiàn)農(nóng)村免費義務(wù)教育、加快普及義務(wù)教育的關(guān)鍵。隨著保障機(jī)制改革的全面推行,2006-2010年,全國財政已累計安排農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制改革資金4588億元,其中:中央財政2510億元,地方財政2078億元;全國預(yù)算內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費占農(nóng)村義務(wù)教育總投入的比重由稅費改革前1999年的67%提高到2009年的93%,實現(xiàn)了義務(wù)教育納入公共財政保障范圍的歷史性轉(zhuǎn)變。據(jù)了解,全國近1.3億名農(nóng)村學(xué)生全部享受免除學(xué)雜費和免費教科書政策,中西部地區(qū)1228萬名家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生獲得生活費補(bǔ)助。目前,我國小學(xué)凈入學(xué)率達(dá)99.5%,初中毛入學(xué)率達(dá)98.5%,分別比世界平均水平高13和20個百分點,接近發(fā)達(dá)國家的平均水平。粗略地估算,新機(jī)制實施后,僅2006-2010年國家安排的“兩免一補(bǔ)”資金,就相當(dāng)于為全國農(nóng)民減少支出2300多億元,平均每個小學(xué)生家庭年減負(fù)250元、初中生家庭年減負(fù)390元。
保障機(jī)制建立后,農(nóng)村義務(wù)教育各項合理的經(jīng)費需求都納入財政預(yù)算予以保障,為從根本上治理教育亂收費提供了制度保障。同時,改革首次提出了中央與地方分項目、按比例分擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的制度安排,這是我國社會事業(yè)支出發(fā)展領(lǐng)域劃分中央與地方投入責(zé)任的一次重大創(chuàng)新。在政府職責(zé)上,第一次系統(tǒng)提出了“經(jīng)費省級統(tǒng)籌,管理以縣為主”的具體要求。這一創(chuàng)新內(nèi)容已被寫入了2006年修訂的《義務(wù)教育法》,標(biāo)志著我國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障已步入了法制化的軌道。
2.2農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制改革后引發(fā)的矛盾和問題。
經(jīng)過幾年的運(yùn)行,新機(jī)制尚存在一些不夠科學(xué)的地方,由此引發(fā)了一些新的矛盾和問題,主要表現(xiàn)在以下幾個方面:
第一,教師待遇缺乏保障機(jī)制。當(dāng)前在我國部分地方,財政統(tǒng)發(fā)的只是教師基本工資,獎金、津補(bǔ)貼、社會保障等其他經(jīng)濟(jì)待遇基本上都沒有安排,只能由學(xué)??渴杖W(xué)雜費等途徑自籌解決一部分?!靶聶C(jī)制”在免除學(xué)雜費、堵死學(xué)校自籌解決教師待遇渠道的同時,并沒有對存在資金缺口作出明確的制度安排,因此在當(dāng)前地方財政十分困難的背景下,教師的有關(guān)福利待遇無法到位,將嚴(yán)重影響教師的基本生活,打擊教師的積極性,引發(fā)新的社會矛盾。
第二,免費的項目偏少。按照新機(jī)制的改革方案,國家只免除了農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)雜費,免費提供教科書并補(bǔ)助寄宿生生活費的范圍目前也僅限于貧困家庭學(xué)生;其中補(bǔ)助寄宿生生活費資金由地方承擔(dān),補(bǔ)助對象、標(biāo)準(zhǔn)及方式由地方人民政府確定。這種做法容易引發(fā)社會矛盾。不少家庭的確十分困難的學(xué)生由于沒有指標(biāo),不能享受國家資助政策,因此很有意見。為平息矛盾和不滿,很多學(xué)校只好采取輪流補(bǔ)助和分期補(bǔ)助的辦法。
第三,政策覆蓋范圍不廣。特別是未將農(nóng)民工子女和民辦學(xué)校納入保障范圍。深化改革《通知》規(guī)定:“進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女在城市義務(wù)教育階段學(xué)校就讀的,與所在城市義務(wù)教育階段學(xué)生享受同等政策”,由于義務(wù)教育具有明顯的正外部性,城市義務(wù)教育所需經(jīng)費又由地方承擔(dān),城市政府沒有主動為進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女提供義務(wù)教育的動力和壓力,所謂“享受同等政策”根本就沒有兌現(xiàn)。
第四,保障的標(biāo)準(zhǔn)偏低。一是生均公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)低,學(xué)校入不敷出。調(diào)研中發(fā)現(xiàn),西部各省的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)相比改革前的“一費制”其絕對值有了顯著提高,尤其是在農(nóng)村中小學(xué),基本能夠維持學(xué)校的現(xiàn)狀,但僅是以“省吃儉用”的模式(鑒于設(shè)備購置費、電費、維修費等較高,信息技術(shù)課不得不停開)運(yùn)作,為此部分省份提出補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上增長一倍,才能夠保證學(xué)校的發(fā)展所需。此外,同是西部省份,補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)也存在一定的差距,這種差距盡管在某種程度上具有一定的客觀合理性,如北方地區(qū)的取暖費高于南方地區(qū),但也存在一定的人為因素,需要進(jìn)一步科學(xué)地修訂。二是寄宿生生活補(bǔ)助低。原本貧困的家庭因為不堪負(fù)擔(dān),對布局調(diào)整心存抵觸,貧困寄宿生生活費補(bǔ)助落實情況仍有差距。從2008年起,落實中央出臺的農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生生活費基本補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。具體標(biāo)準(zhǔn)為:小學(xué)生每生每天補(bǔ)助2元,初中生每生每天補(bǔ)助3元,學(xué)生每年在校天數(shù)均按250天計算。享受寄宿生生活費補(bǔ)助的家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的比例,按在校寄宿生的1/3確定,覆蓋的范圍還比較窄,補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)還顯偏低。應(yīng)適當(dāng)提高全國農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生生活補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)。三是校舍維修經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)偏低。農(nóng)村中小學(xué)危房數(shù)多,各省執(zhí)行農(nóng)村中小學(xué)校舍維修改造專項資金管理暫行辦法,每年校舍維修改造所需資金,是根據(jù)農(nóng)村中小學(xué)在校生人數(shù)以及校舍生均面積、使用年限、單位造價等因素來測算的,由中央和各省按5:5分擔(dān)。沒有考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的地域差別。盡管國家專門建立了農(nóng)村中小學(xué)校舍維修基金,中央也承擔(dān)了50%的資金,但是,農(nóng)村中小學(xué)校舍維修狀況卻并不樂觀。
第五,城鄉(xiāng)配置標(biāo)準(zhǔn)不夠均衡。合理均衡地配置教育資源、縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距是建立新機(jī)制的目標(biāo)之一,但調(diào)查發(fā)現(xiàn),“新機(jī)制”在城鄉(xiāng)配置標(biāo)準(zhǔn)方面確存在著倒置現(xiàn)象。如農(nóng)村學(xué)校特別是偏遠(yuǎn)山區(qū)的學(xué)校由于規(guī)模較小、路途遙遠(yuǎn)、交通不便,差旅費、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費等辦學(xué)成本都高于城鎮(zhèn)學(xué)校,因此農(nóng)村學(xué)校的人均公用經(jīng)費高于城鎮(zhèn)學(xué)校才是科學(xué)合理的。但實際情況是“新機(jī)制”規(guī)定的配置標(biāo)準(zhǔn)依然是城鎮(zhèn)高于農(nóng)村。
第六,對教育負(fù)債未予考慮。這些負(fù)債大多形成于“兩基”達(dá)標(biāo)和“普九”時期,主要集中在縣鄉(xiāng)兩級,是政府對義務(wù)教育的歷史欠賬,應(yīng)當(dāng)由政府來償還。調(diào)研中發(fā)現(xiàn),為實現(xiàn)“兩基”硬件目標(biāo),改善中小學(xué)辦學(xué)條件,各地在爭取“國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程項目”、“國家貧困地區(qū)中小學(xué)危房改造工程”、“農(nóng)村中小學(xué)寄宿制工程”等一系列工程項目所需資金。同時,由于縣級財政比較困難等原因,也不得不舉借大量的債務(wù)。盡管近年來逐步在償還債務(wù),但教育債務(wù)存量依然嚴(yán)重。
2.3完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制的措施和建議
當(dāng)前我國“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制,在事權(quán)劃分上并沒有太大異議,主要問題在于支出責(zé)任重心偏低,導(dǎo)致地方財力與事權(quán)不匹配。因此,在公共財政框架下,明確各級政府的財政責(zé)任,建立農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費分級分擔(dān)機(jī)制和財政轉(zhuǎn)移支付制度,加大中央、省、地市承擔(dān)義務(wù)教育的責(zé)任,減輕縣級政府的財政支出壓力,是確保義務(wù)教育經(jīng)費穩(wěn)定來源和穩(wěn)定增長的根本途徑。
①構(gòu)建合理的政府間財政分擔(dān)機(jī)制。
我國公共教育經(jīng)費投入不足的重要制度原因,是教育財政責(zé)任過多地下放到基層政府,中央和省級政府負(fù)擔(dān)過低。因此,必須創(chuàng)新政府教育經(jīng)費分擔(dān)機(jī)制,建立以“省級政府為主教育經(jīng)費統(tǒng)籌、縣級管理的制度”。在義務(wù)教育階段,明確各級政府的教育投入責(zé)任,辦學(xué)經(jīng)費由中央、省、市、縣、鄉(xiāng)級政府共同承擔(dān)。其中省級財政須做好中小學(xué)危房改造等校舍建設(shè)資金的配套和管理工作;縣級財政主要承擔(dān)教師工資的保障任務(wù);按照“盡量讓利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的原則,做好縣、鄉(xiāng)財政體制的調(diào)整工作;鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)幫助和扶持農(nóng)村中小學(xué)校的建設(shè)和發(fā)展。結(jié)合農(nóng)村稅費改革的實踐,教育界有關(guān)專家認(rèn)為,我國教育投入的改革方向是:對義務(wù)教育階段的教師工資發(fā)放,實行中央與省、市、縣級政府合理分擔(dān)的辦法。為同時減輕中央財政的壓力,可依據(jù)各地人均財力狀況等因素,將全國各省(直轄市、自制區(qū))分為若干類地區(qū),中央財政重點負(fù)擔(dān)財力狀況較差的地區(qū),對財力狀況較好的地區(qū)相應(yīng)減少負(fù)擔(dān)的份額。在此基礎(chǔ)上,對義務(wù)教育階段的學(xué)校危房改造、公用經(jīng)費補(bǔ)助和事業(yè)發(fā)展等所需資金,由市、縣、鄉(xiāng)三級政府分?jǐn)?,以縣級政府承擔(dān)為主。同時,建立規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付制度,特別是省以下地方政府上級對下級的轉(zhuǎn)移支付制度,在年度財政支出中安排一定份額的義務(wù)教育專項經(jīng)費,用以加大對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和落后地區(qū)縣(市)義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付力度。
?、诤侠淼嘏渲玫貐^(qū)間教育資源。
義務(wù)教育階段的教育經(jīng)費應(yīng)分級負(fù)擔(dān),由中央與地方各級政府按比例分擔(dān)。全國和省域內(nèi)公共教育資源在地區(qū)間、城鄉(xiāng)間存在許多差距,有些差距還較為突出,這是我國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡和當(dāng)前二元化社會結(jié)構(gòu)在教育上的反映。教育資源地區(qū)分布不均衡是客觀歷史的產(chǎn)物,縮小教育的地區(qū)差距也是一項長期的工作。我國農(nóng)村義務(wù)教育的資金來源主要是政府財政資金,而且農(nóng)村義務(wù)教育落后的地區(qū),其經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場發(fā)育程度相應(yīng)要低一些,因而縮小教育資源的地區(qū)差距的任務(wù)主要是通過政府而不是市場來完成。所以,為了縮小農(nóng)村義務(wù)教育的地區(qū)差距,應(yīng)建立由中央和地方各級政府分類別、按比例合理負(fù)擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的投入機(jī)制,實行中央與地方分項目、按比例的分擔(dān)辦法,應(yīng)考慮到地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的實際。對免學(xué)雜費和提高公用經(jīng)費水平,中央與地方的分擔(dān)比例:西部地區(qū)為8:2,中部地區(qū)為6:4;東部地區(qū)除直轄市外,按照財力狀況分省確定;對校舍維修改造資金,中央與地方的分擔(dān)比例為:中西部地區(qū)為5:5,東部地區(qū)主要由地方承擔(dān),中央給予適當(dāng)獎勵性支持;對貧困學(xué)生提供免費教科書資金,中西部地區(qū)由中央全額承擔(dān),東部地區(qū)由地方自行承擔(dān);對貧困寄宿學(xué)生的生活費補(bǔ)助,由地方承擔(dān)。另外,按照現(xiàn)行分稅制財政體制的要求,省以下財政體制由省級政府負(fù)責(zé)確定;中央財政對地方的轉(zhuǎn)移支付資金,都要通過省級財政進(jìn)行統(tǒng)籌安排或具體下達(dá),由省級政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實中央轉(zhuǎn)移支付資金和地方各級政府應(yīng)承擔(dān)的資金,省級政府在實施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制改革中負(fù)有重要責(zé)任。
③推行以財政投入為主、多元化的融資方式。
由于各國國情的不同,國際上的義務(wù)教育各有差異,但有一個共同點,就是義務(wù)教育屬于公共產(chǎn)品,其分配應(yīng)由政府來提供。國際上發(fā)達(dá)國家都是在實行基本免費之后才實現(xiàn)了義務(wù)教育的普及。我國的基本情況是地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡、市場機(jī)制不夠完善,決定了在當(dāng)前的政府財力水平下不可能完全依靠財政投入舉辦義務(wù)教育,需要構(gòu)建一個以財政為主、稅收、金融、產(chǎn)業(yè)政策為輔的多元化融資渠道。這主要包括:采用金融手段進(jìn)行教育融資;發(fā)行教育彩票;利用產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠、稅收減免;鼓勵民間資本進(jìn)入義務(wù)教育領(lǐng)域;鼓勵捐資、贈與等多渠道融資。但是,這種多渠道融資方式的基礎(chǔ)依然是財政投入,并且是各級政府分項目、按比例的分擔(dān)投入。這種投入機(jī)制要保證公民均等的受教育機(jī)會和平等的受教育權(quán)利,又可避免某一級政府負(fù)擔(dān)過重或地區(qū)間教育發(fā)展的不平衡。
④重視解決教育負(fù)債問題。新機(jī)制實施以來,教育負(fù)債仍然是一個全國性的問題,其中最主要的是“普九”負(fù)債和危房改造項目配套資金欠債。因為目前縣級財政普遍薄弱,相當(dāng)多的縣財政屬于“吃飯型”、“依賴補(bǔ)助型”、“負(fù)債型”的財政,顯然難以償還如此規(guī)模的義務(wù)教育負(fù)債,需要上級政府對義務(wù)教育負(fù)債擔(dān)負(fù)更多的責(zé)任。為此,首先應(yīng)該對債務(wù)的數(shù)量、分布、結(jié)構(gòu)等基本情況進(jìn)行調(diào)查,劃定債務(wù)時限,堅決制止新的債務(wù)產(chǎn)生;其次,對教育債務(wù)類型進(jìn)行劃分,明確中央、省、市、縣四級對教育負(fù)債的負(fù)擔(dān)比例,并把解決貧困地區(qū)的教育負(fù)債納入財政預(yù)算,逐步落實。對超標(biāo)準(zhǔn)、超預(yù)算和沒有資金保障的建設(shè)項目與投資不予批準(zhǔn),嚴(yán)控公務(wù)支出。
?、荼U狭x務(wù)教育階段教職工合理收入。在國家關(guān)于事業(yè)單位和中小學(xué)績效工資分配政策出臺及實施到位前,各地要按照“誰出臺政策,誰負(fù)責(zé)”的原則,把當(dāng)?shù)爻雠_的教職工應(yīng)享受的地方津、補(bǔ)貼項目納入政府財政預(yù)算,保證教職工的合理收入。堅決禁止通過向?qū)W生收費、舉債和挪用公用經(jīng)費、“兩免一補(bǔ)”專項經(jīng)費等發(fā)放代課人員工資和教師地方津、補(bǔ)貼;在國家關(guān)于事業(yè)單位和中小學(xué)績效工資分配政策出臺后,各地教育行政部門要主動向當(dāng)?shù)攸h委和政府匯報,積極配合財政和人事等部門做好中小學(xué)教職工績效工資總量核定工作,確保教職工應(yīng)享受的津、補(bǔ)貼項目納入績效工資核定范圍,落實義務(wù)教育法規(guī)定的“教師平均工資水平應(yīng)不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的平均水平”;積極配合有關(guān)部門規(guī)范義務(wù)教育階段學(xué)校教職工津、補(bǔ)貼項目。教育行政部門和義務(wù)教育階段學(xué)校不得自立名目發(fā)放教職工津、補(bǔ)貼。
3.結(jié)論
農(nóng)村義務(wù)教育保障經(jīng)費機(jī)制”改革以來取得的成績,說明了我國國力日益增強(qiáng),義務(wù)教育得到了長足的發(fā)展。但這還不能認(rèn)為改革已經(jīng)成功,仍需全國上下繼續(xù)努力,實現(xiàn)從“窮國辦大教育”向“大國辦大教育”目標(biāo)的邁進(jìn)。農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及面廣、政策性強(qiáng)、任務(wù)艱巨。雖然我國教育財政的投入已經(jīng)較大程度向農(nóng)村義務(wù)教育傾斜,但是由于我國目前農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入制度不夠完善、現(xiàn)行教育經(jīng)費投入制度規(guī)定對農(nóng)村義務(wù)教育投入總量不合理、現(xiàn)行教育經(jīng)費投入制度規(guī)定對農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費投入主體不合理。結(jié)論是:進(jìn)一步完善教育經(jīng)費投入機(jī)制,對于農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的投入,要加強(qiáng)立法,在制度方面給予法律保障。要盡快建立《農(nóng)村義務(wù)教育投入法》及與之匹配的監(jiān)督體制,從制度上規(guī)定加大對農(nóng)村義務(wù)教育的投入總量和明確各級政府的投入責(zé)任;逐步將農(nóng)村義務(wù)教育的投入主體由現(xiàn)行的縣級政府改為中央和省級政府;加強(qiáng)教育經(jīng)費轉(zhuǎn)移支付力度和監(jiān)管力度、加大宣傳力度,營造良好的義務(wù)教育環(huán)境。確?!靶聶C(jī)制改革”這項惠及廣大人民群眾、惠及子孫后代的民心工程做實做好,為國家教育發(fā)展和社會進(jìn)步做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。
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作者簡介:
鄒群(1953-),高校經(jīng)濟(jì)師,吉林人,工作單位:北華大學(xué)計財處,主要研究方向:教育經(jīng)濟(jì)學(xué)。
孫俊彩(1964-),女,吉林人,小學(xué)高級教師,主要研究方向:教育經(jīng)濟(jì)學(xué)。
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