信息技術(shù)下國稅稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)控機(jī)制分析導(dǎo)論
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第1章導(dǎo)論
1.1選題背景及意義
1.1.1選題背景
改革開放以來我國面臨著經(jīng)濟(jì)體制大幅改革、社會結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，利益格局重新劃分等諸多問題，是思想觀念劇烈變化和各類社會矛盾和分歧凸顯的重要歷史時期。而在制度發(fā)生重大變遷的時期，在形式上表現(xiàn)出多樣性，利用各種方式和渠道大量滋生蔓延。這種現(xiàn)象不但在發(fā)達(dá)資本主義國家出現(xiàn)過，在發(fā)展中國家也很普遍，其本質(zhì)是社會各項體制轉(zhuǎn)軌時，各種法律法規(guī)和規(guī)章制度無法及時應(yīng)對出現(xiàn)的新變化，難以對社會政治經(jīng)濟(jì)生活中起制衡作用，出現(xiàn)“失范”的社會意識形態(tài)。其中享樂主義以及拜金主義等思想對我黨員干部的侵蝕日益嚴(yán)重，紀(jì)檢監(jiān)察工作也有許多需要改進(jìn)和完善的方面，作為政府重要職能部門之一的國稅系統(tǒng)也不例外。
中紀(jì)委二次全會強(qiáng)調(diào)，要深入理解反腐倡廉建設(shè)內(nèi)在規(guī)律，深化內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，最大限度地減少制度漏洞。各級黨政機(jī)關(guān)和部門按照中央要求，開展反腐倡廉制度創(chuàng)新的探索。在不斷的理論研討和實踐的探索中，把內(nèi)部控制理論引入到實際工作中來，開展內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，為反腐倡廉開辟了一個新的領(lǐng)域。在國稅部門中，就是要依法治稅，加強(qiáng)執(zhí)法的內(nèi)控機(jī)制和對外執(zhí)法體制的執(zhí)行力度。建立和完善的內(nèi)部控制機(jī)制，對于稅收執(zhí)法部門依法保障納稅人的合法權(quán)益具有重要的意義，也是保障中國特色市場經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的重要手段。
我們國家稅務(wù)部門的信息化開始于上世紀(jì) 80 年代初期，是隨著 1994 年“金稅工程”的開啟，稅務(wù)部門的信息化建設(shè)進(jìn)入快速路，尤其是從本世紀(jì)初開始，稅務(wù)信息化不再局限于傳統(tǒng)意義上的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，而且在公文流轉(zhuǎn)、辦公自動化、資產(chǎn)管理、人事考核、培訓(xùn)考試等領(lǐng)域也都廣泛應(yīng)用。在這個前提下，對信息化條件下國稅系統(tǒng)內(nèi)部控制進(jìn)行專門系統(tǒng)的研究，如何從起源上提前防止和治理腐敗，有著非常重要的理論及現(xiàn)實意義。本人作為一名公共管理專業(yè)的碩士研究生，同時作為一個參與本單位多年稅收信息化項目建設(shè)的技術(shù)人員，信息化條件下的國稅系統(tǒng)內(nèi)控系統(tǒng)建設(shè)問題成為一個理想的切入點和著力點，同時也是將運用管理科學(xué)理論和信息技術(shù)綜合運用的新方法。
1.1.2選題意義
國稅系統(tǒng)直接面對納稅人，如何保證權(quán)力的正常行使，杜絕腐敗，從根本上保證納稅人的權(quán)益，是我們必須要面對的問題，而內(nèi)部控制機(jī)制已經(jīng)成為反腐倡廉大形勢下重要的一個環(huán)節(jié)，也是推動國稅部門高效、穩(wěn)定運作的有效保障。
雖然眾多學(xué)者已經(jīng)出版了大量論著研究目前階段我國腐敗的成因及研究現(xiàn)行反腐倡廉機(jī)制存在的問題，但是很少涉及實際工作中更加切實可行的防止系統(tǒng)腐敗的方法創(chuàng)新以及我國各級行政事業(yè)單位等如何加強(qiáng)內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)的內(nèi)容。我國理論界現(xiàn)有的研究政府部門內(nèi)部控制的成果或囿于會計、審計學(xué)科，或偏重于政治性的論述，研究內(nèi)容相對零散。因此，我國目前政府部門紛紛開展內(nèi)部控制建設(shè)的形勢(特別是國稅系統(tǒng))和理論研究的相對滯后存在一定差距。從實際工作上說，隨著金稅工程的推廣，信息化技術(shù)已經(jīng)在國稅系統(tǒng)得到廣泛應(yīng)用，提高了工作效率、節(jié)約了大量的行政成本，實現(xiàn)了省局?jǐn)?shù)據(jù)集中和共享。信息管理也受到越來越多的重視，如何使用現(xiàn)有的技術(shù)和系統(tǒng)，改變傳統(tǒng)行政管理模式中事后反映和事后監(jiān)督方式，實現(xiàn)有效管理、實時監(jiān)控的功能，把內(nèi)控機(jī)制信息化建設(shè)作為防控執(zhí)法風(fēng)險和廉政風(fēng)險的重要舉措，使權(quán)力運行在可控制的范圍內(nèi)，也成為我們急需解決的問題。由此可見，在信息化日新月異的條件下，對國稅系統(tǒng)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)進(jìn)行理論分析和研究，具有非常現(xiàn)實的實際價值和意義。
1.2國內(nèi)外文獻(xiàn)綜述
通過閱讀大量的關(guān)于內(nèi)部控制機(jī)制方面的中外文獻(xiàn)可以看出，國內(nèi)外內(nèi)控機(jī)制的研究起始和興起的階段均有不同的特點。歷史上我國古代的御史制度以及早期西方的議會制度，均屬于內(nèi)控機(jī)制的早期原始狀態(tài)。而現(xiàn)代內(nèi)控機(jī)制理論起源于19世紀(jì)30年代，隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展，企業(yè)不斷發(fā)展的同時，企業(yè)管理也遇到了相應(yīng)的問題，內(nèi)部控制的研究逐漸得到重視并得以發(fā)展，社會各界對內(nèi)部控制理論的認(rèn)識也經(jīng)歷了相應(yīng)的逐步深化的過程。其間，內(nèi)部控制的內(nèi)涵也不斷的得到豐富。尤其是在近年來，內(nèi)控機(jī)制已在政府行政管理部門受到越來越多的重視。現(xiàn)將有關(guān)內(nèi)部控制的主要文獻(xiàn)綜述如下。
1.2.1國外研究文獻(xiàn)綜述
法約爾和著名的“科學(xué)管理學(xué)家”泰勒等人提出了科學(xué)管理與組織管理理論，企業(yè)管理通過該理論的實際應(yīng)用，逐漸降低了傳統(tǒng)的經(jīng)驗管理對企業(yè)的影響。①蒙可馬利提出了內(nèi)部牽制的概念，他指出內(nèi)部牽制是指一個人不能完全支配販戶，另一個人也不能獨立地加以控制的制度。
(一)對于“內(nèi)部控制機(jī)制”概念及定義的探討，1934年，美國頒布了《證券交易法》，在該法案中首次提出了“內(nèi)部會計控制”的理念。②1936年，在美國會計師協(xié)會發(fā)布的《注冊會計師對財務(wù)報告的審查》中，這些方法和措施都用于保護(hù)企業(yè)的財產(chǎn)。③
(二)對于“內(nèi)部控制機(jī)制”理論及具體方法架構(gòu)的研究。Mautz(1966)總結(jié)了利用專業(yè)判斷去評價、判斷內(nèi)部控制以減少審計工作的方式方法。④Kenneth A.Smith(1972)分析了內(nèi)部控制的評價結(jié)果與審計樣本量兩者相互的聯(lián)系和區(qū)別。⑤Cushing(1974)通過建立數(shù)學(xué)模型去評析內(nèi)部控制系統(tǒng)的優(yōu)缺點。⑥Loebbecke和Zuber(1980)針對有效地評價內(nèi)部控制的問題，建議審計等相關(guān)員工將交易和資產(chǎn)進(jìn)行分類管理。⑦1992年9月，美國反虛假財務(wù)報告委員會下屬的發(fā)起組織委員會(Committee ofSponsoring Organizations,以下簡稱“COSO委員會”)發(fā)布了《內(nèi)部控制-整合框架》(以下簡稱“COSO報告”)。⑧
(三)對“內(nèi)部控制機(jī)制”作用進(jìn)行的分析。
Ashbaugh-Skaife(2008)提出內(nèi)部控制可以對會計信息質(zhì)量起到提高的作用，而在內(nèi)部控制程度不高的企業(yè)，會計信息的可能存在問題。⑨Wills(2000)認(rèn)為披露內(nèi)部控制報告是良好的公司治理措施，因為管理層可以通過內(nèi)部控制報告和其現(xiàn)有的和潛在的投資者討論公司政策和戰(zhàn)略。⑩Beneish等(2009)認(rèn)為內(nèi)部控制信息的披露提高了投資者對企業(yè)的信心而投資者的信心對企業(yè)的融資成本有至關(guān)重要旳作用，因而內(nèi)部控制信息的披露能夠有效降低企業(yè)的融資成本。MitchDeacon(2008)認(rèn)為薩班斯法案將會使小企業(yè)在不久后受到各項規(guī)定的沖擊，但問題是他們將會受到怎樣的沖擊。SEC進(jìn)行了一項針對小規(guī)模上市公司或公開上市發(fā)行少于7500萬美元的公司的合規(guī)成本研究，該項研究結(jié)果說明應(yīng)針對小企業(yè)另設(shè)內(nèi)部控制準(zhǔn)則。①
不過對于內(nèi)部控制機(jī)制效果，也有不同的見解，Raghunandan(1994)考察了財富100強(qiáng)公司前一年的報告，發(fā)現(xiàn)大部分企業(yè)絕大部分報告沒有對內(nèi)控系統(tǒng)的有效性進(jìn)行解析。②Mc Vay(2005)通過分析披露至少一個重大漏洞以上的200余家公司，分析報告表明，控制實質(zhì)性缺陷通常與本企業(yè)會計制度控制和公司規(guī)模等無關(guān)。③MitchDeacon(2008)認(rèn)為薩班斯法案將會使小企業(yè)在不久后受到各項規(guī)定的沖擊，該項研究結(jié)果說明應(yīng)針對小企業(yè)另設(shè)內(nèi)部控制準(zhǔn)則。④
1.2.2國內(nèi)研究文獻(xiàn)綜述
我國的內(nèi)部控制理論萌芽在周朝就已經(jīng)出現(xiàn)，《周禮》作為歷史上最早描述官職制度的著作，充分表明周王為維護(hù)自己的統(tǒng)治，尤其注重政府內(nèi)部的控制組織的設(shè)置工作，并對全國的貢賦收入、日常支出及其記載和統(tǒng)計進(jìn)行了嚴(yán)格地監(jiān)控，由此而產(chǎn)生了最早以政府機(jī)構(gòu)為核心的內(nèi)部控制。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國在二十世紀(jì)80年代開始接受和重視國外的現(xiàn)代內(nèi)部控制理論，眾多學(xué)者、機(jī)構(gòu)在借鑒國外先進(jìn)內(nèi)部控制理論和經(jīng)驗基礎(chǔ)上，從不同角度進(jìn)行了剖析和解讀，形成了更加符合我們國情的內(nèi)部控制理論。
以往的內(nèi)部控制機(jī)制研究，主要集中于以下幾個方面：
(一)內(nèi)部控制的功能和作用。王光遠(yuǎn)(2006)認(rèn)為政府內(nèi)部審計是一種基于公共受托責(zé)任的綜合審計，中國政府內(nèi)部審計機(jī)制存在五大問題，建議順應(yīng)政府再造潮流，引進(jìn)內(nèi)部審計新理念，新技術(shù)，使之法定化，規(guī)范化，以增強(qiáng)政府履行受托責(zé)任的能力。①付林(2004)認(rèn)為企業(yè)內(nèi)部控制制度應(yīng)達(dá)到下列四點：1、控制范圍應(yīng)涉及企業(yè)經(jīng)營的所有環(huán)節(jié)和方面，不留下監(jiān)控盲區(qū);2、權(quán)責(zé)劃分具體清晰，能在企業(yè)實際運行中成為管理層的行為準(zhǔn)則;3、控制程序嚴(yán)謹(jǐn)，應(yīng)受到特別重視，形成長效、穩(wěn)定的機(jī)制;4,內(nèi)部控制能夠有效發(fā)揮相應(yīng)作用。②
(二)內(nèi)部控制評審的主體范圍。陳海清(2002)認(rèn)為注冊會計師、內(nèi)部審計人員是內(nèi)部控制評審重要組成部分，由于內(nèi)部審計人員所進(jìn)行的評審相對于注冊會計師執(zhí)行的評審更具優(yōu)勢，應(yīng)將內(nèi)部審計人員作為內(nèi)部控制評審的主要主體。③何芹(2005)認(rèn)為內(nèi)部控制評價可以按照評價主體不同分為外部和內(nèi)部兩部分。④
(三)內(nèi)部控制發(fā)展趨勢以及如何進(jìn)行完善的討論。張龍平，陳作習(xí)(2009)回顧了美國內(nèi)部控制審計制度變遷的歷程及特點，并且提出我國設(shè)計內(nèi)部控制審計準(zhǔn)則時，需要重點關(guān)注解決好的幾大問題。⑤謝盛紋(2007)認(rèn)為執(zhí)行內(nèi)部控制審計應(yīng)該重視風(fēng)險評估的作用，提出在內(nèi)部控制審計中可以使用自上而下的方法。⑥王戍(2006)認(rèn)為政府部門大力開展內(nèi)部控制建設(shè)逐漸成為已經(jīng)成為世界各國政府的共識，政府部門內(nèi)部控制發(fā)展大致有六大發(fā)展趨勢。⑦陳關(guān)亭、楊芳(2003)通過研究上市公司內(nèi)部控制報告。⑧
林品珍(2005)從宏觀層面進(jìn)行分析研究指出我國目前階段的內(nèi)部控制評價體系并不成熟，因此需要建立一套較為完善的、符合實際工作的評價管理標(biāo)準(zhǔn)方法和體系。⑨周春喜(2002)利用層次分析法建立了內(nèi)部控制的多層次評價指標(biāo)體系，對定性指標(biāo)也進(jìn)行了定量處理。①何恩良(2003)在相關(guān)文章中表示定性及定量是內(nèi)部控制評價中主要的兩種評價方法。定性評價的問題在于受評價人員的個人主觀影響較大。②劉天雄，楊鳳鳳(2013)認(rèn)為要通過信息化手段識別和評估可能存在的風(fēng)險轉(zhuǎn)變?yōu)榭陀^、定量分析，建立內(nèi)部信息監(jiān)控系統(tǒng)，也就是不僅是對已經(jīng)存在的風(fēng)險進(jìn)行分析、排查，還要對可能導(dǎo)致風(fēng)險的條件征兆進(jìn)行預(yù)警和提示。
1.2.3文獻(xiàn)綜述小結(jié)
綜上所述，國外的內(nèi)控機(jī)制理論經(jīng)過多年的發(fā)展和補(bǔ)充，已經(jīng)日趨完善。而目前我國研究相關(guān)理論的學(xué)者和研究機(jī)構(gòu)也在逐步增多，在引進(jìn)和吸收國外發(fā)達(dá)國家先進(jìn)的研究成果和經(jīng)驗的同時，也提出了不少獨特的見解，取得了初步成效。
從我國情況來看，對于政府部門內(nèi)控機(jī)制的理論研究起步較晚，雖然對政府部門內(nèi)部控制已經(jīng)開始進(jìn)行較為系統(tǒng)的研究，但在實際研究方式和方法的結(jié)構(gòu)上就引入國外理論和方法普遍、結(jié)合國情的實際問題比較少，存在框架性、理論性較強(qiáng)，有針對性的切實方法和手段較匱乏的現(xiàn)象。
1.3研究對象和思路
1.3.1研究對象
內(nèi)部控制理論起源于美國，經(jīng)過長期的發(fā)展和完善形成了比較成熟的體系。本世紀(jì)初發(fā)生了安然、世通等著名公司的重大舞弊和破產(chǎn)事件后，人們對此作出了深刻的反思，以此為契機(jī)，內(nèi)部控制理論開始突破原有體系和范疇，不再僅僅是作為審計機(jī)構(gòu)評價企業(yè)的工具，而是越來越注重管理控制。而這些研究大部分是關(guān)于企業(yè)內(nèi)部控制研究，對政府部門的內(nèi)部控制理論的研究比較少。
隨著近年來信息技術(shù)的迅猛發(fā)展和普及，信息化已經(jīng)深入到各個政府部門的日常工作中，尤其是國稅部門隨著“金稅工程”的推廣和應(yīng)用，成了信息化較高的部門。如何在稅務(wù)系統(tǒng)建立更有效的內(nèi)部控制機(jī)制，如何避免由于信息化可能導(dǎo)致的問題，如何以信息化為抓手深化內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)，都是我們需要進(jìn)一步研究的問題。內(nèi)部控制人員可以應(yīng)用各種審計軟件，通過將原始數(shù)據(jù)導(dǎo)入審計軟件，并制定相關(guān)的限制規(guī)則、處理方法，對數(shù)據(jù)進(jìn)行重組分析，以方便地校驗業(yè)務(wù)處理的正確性。
本文以信息化條件下的稅務(wù)部門內(nèi)部控制為研究對象，期望對信息化條件下的稅務(wù)部門內(nèi)部控制理論的變革提出一些新的見解，為發(fā)展現(xiàn)代內(nèi)部控制理論作出積極的探索，也期望為當(dāng)前政府部門內(nèi)部控制的實踐提供借鑒。本文以河北省國家稅務(wù)局為研究案例，采用理論與實踐相結(jié)合的方法，研究河北省國家稅務(wù)局在內(nèi)部控制的現(xiàn)狀和可能存在的問題，以此為基礎(chǔ)構(gòu)建一套完善的稅收執(zhí)法內(nèi)控機(jī)制體系。
1.3.2研究思路
本文的研究思路是在研究內(nèi)部控制相關(guān)理論的基礎(chǔ)上，首先建立起理論分析框架，評價內(nèi)部控制理論的發(fā)展概況，介紹相關(guān)基礎(chǔ)概念和主流的內(nèi)部控制理論，提出稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)控機(jī)制的概念、基本原則和主要內(nèi)容，然后以河北省國家稅務(wù)局內(nèi)部控制建設(shè)為案例進(jìn)行介紹和剖析，尋找稅務(wù)系統(tǒng)的內(nèi)部控制建設(shè)實踐中可能存在的問題，然后提出完善內(nèi)部控制的方案。
本文將從以下幾個方面進(jìn)行研究：
第一章，緒論。本章主要介紹了在國稅系統(tǒng)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的研究背景和意義，國內(nèi)及國外對內(nèi)部控制的發(fā)展歷程、研究現(xiàn)狀及趨勢，介紹論文的研究思路和主要研究內(nèi)容和方法，以及本文可能的創(chuàng)新之處及不足之處。
第二章，相關(guān)理論及概念，主要是對內(nèi)部控制的概念、內(nèi)部控制的理論基礎(chǔ)、內(nèi)部控制的發(fā)展階段、內(nèi)部控制的主流理論進(jìn)行了相關(guān)介紹和解釋。
第三章，國外內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)情況及啟示。主要以英國企業(yè)和美國政府部門應(yīng)用內(nèi)部控制的實際情況為基礎(chǔ)，介紹了國外內(nèi)部控制機(jī)制的建設(shè)情況和啟示。
第四章稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)。
主要介紹了稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部控制發(fā)展歷程和稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部控制機(jī)制的概念，對比稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部控制機(jī)制與企業(yè)內(nèi)部控制機(jī)制的關(guān)系，并以河北省國家稅務(wù)局信息化環(huán)境下內(nèi)部控制建設(shè)為例，主要介紹河北省國稅局內(nèi)部控制機(jī)制建立的主要進(jìn)展和措施。
第五章在前一章實證研究的基礎(chǔ)上，找出信息化條件下的稅務(wù)部門內(nèi)部控制存在的問題，并提出相應(yīng)的解決方案。
結(jié)束語對本文進(jìn)行總結(jié)。
1.4研究方法
本文在研究過程中采用規(guī)范和實證研究的方法，分析若干概念和理論假設(shè)的基礎(chǔ)上，討論了信息化條件下的政府部門內(nèi)部控制框架體系的目標(biāo)、構(gòu)成要素、采用的方法有：
1.歸納法
內(nèi)部控制理論本身具有其內(nèi)在的規(guī)律，本文在介紹主流內(nèi)部控制理論體系的基礎(chǔ)上，進(jìn)行了歸納，從而得出傳統(tǒng)內(nèi)部控制體系的基本特征和存在的局限性。
2.實證研究法
選取實際稅收業(yè)務(wù)流程和稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部行政管理中可能存在的問題進(jìn)行分析，研究這些問題可能產(chǎn)生結(jié)果并指出其產(chǎn)生的根源，依據(jù)現(xiàn)有理論基礎(chǔ)制定切合實際的解決方案。
1.5本文創(chuàng)新點及存在不足
1.5.1本文創(chuàng)新點
目前信息化條件下的稅務(wù)部門內(nèi)部控制是行政機(jī)關(guān)管理、內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)等多個理論結(jié)合的產(chǎn)物，對可能存在的創(chuàng)新點主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
(一)以往的內(nèi)部控制研究主要涉及框架性、理論性建設(shè)，而本文中結(jié)合河北國稅的實際情況，指出利用信息化技術(shù)，對實際業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)控，通過對可能出現(xiàn)問題的業(yè)務(wù)操作使用提示、預(yù)警、阻斷等干預(yù)手段，源頭阻斷問題，實現(xiàn)信息技術(shù)與內(nèi)部控制理論的真正結(jié)合。
(二)本文提出了利用信息化技術(shù)對相關(guān)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行整合、建立數(shù)據(jù)模型進(jìn)行比較分析，提前發(fā)現(xiàn)可能存在的問題，并實現(xiàn)持續(xù)改進(jìn)內(nèi)部控制的目的。
(三)本文提出通過信息化項目建設(shè)，將機(jī)關(guān)日常財務(wù)管理、固定資產(chǎn)管理等，納入信息化管理的范疇，實現(xiàn)工作流全程記錄、監(jiān)控，提高工作的透明度，保證相關(guān)制度嚴(yán)格執(zhí)行。
1.5.2存在不足
在撰寫本論文過程中，由于受自身理論知識、研究視野和研究水平所限，本文難免會存在不足之處：
(一)我國目前在內(nèi)部控制理論方面還缺乏權(quán)威的理論體系或評價標(biāo)準(zhǔn)，本文所做的研究無法對稅務(wù)部門內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)行全面的論述。
(二)本文更注重闡述信息化在稅務(wù)業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制建設(shè)，缺乏在人事管理、行政辦公等方面還缺乏成熟的建設(shè)方案，未能完全涵蓋稅務(wù)機(jī)關(guān)工作內(nèi)容。
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