江澤民同志在黨的“十五大”報告中，提出了依法治國的方略，同時，又明確提出了“加強立法工作，提高立法質量，到2010年形成有中國特色社會主義法律體系”的具體要求。立法質量是法律體系建設的生命線。具有中國特色的社會主義法律體系的構建，既需要科學、嚴密的框架設計，更需要每一項立法的高質量。依法治國，建設社會主義法治國家，是黨領導人民治理國家的基本方略。為實現(xiàn)這一治國方略，全國和地方人民代表大會的使命之一是提供高質量的法律、法規(guī)。
　　依法治國客觀上要求提高立法質量。法的質量不同于一般精神或物質產品的質量問題。如果立法質量不高，不僅法的權威性蕩然無存，治理國家的全部努力都將發(fā)生扭曲。正如宋代王安石所說：“蓋君子之為政，立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治。”《王文公文集·周公》。我國近幾年來的立法工作成績斐然，但又確有重“量”輕“質”，立法質量不高的傾向。筆者以為，立法質量不高的原因反映在立法觀念、制度、程序、技術等諸多方面，但根本的原因是立法機關的民主意識不強，片面地強調法律是國家意志的體現(xiàn)，而忽略了法律是人民意志的體現(xiàn)，在立法的具體操作上還不夠民主、科學、規(guī)范。當然，立法質量的提高必定有一個過程，但是，法是治國的依據(jù)，立法質量不高的負面效應深廣久遠，絕不能把立法方面的問題積攢到一定程度再搞“質量萬里行”。為此，本文擬就提高立法質量與立法民主的關系及如何實施民主立法略陳淺見。

　　法制建設與社會治理法治化中的思考一、 社會主義法的本質是人民意志的體現(xiàn)

　　什么是法的本質屬性，這在我國素有爭論。筆者以為，法的本質屬性之爭，實際上就是法是什么之爭。如果連法是什么都沒有搞清楚，依法治國就將成為奢談。1995年1月，江澤民同志在法律知識講座上指出：“黨領導人民制定的憲法和法律是人民意志的體現(xiàn)，是黨的主張的體現(xiàn)，執(zhí)行憲法和法律，是對人民意志的尊重，是貫徹黨的路線、方針、政策的重要保障。”參見1998年10月12日《法制日報》第二版。馬克思曾經說過：法律應當“是事物的法的本質的普遍和真正的表達者。因此，事物的法的本質不應該去遷就法律，恰恰相反，法律倒應該去適應事物的法的本質。”③《馬克思恩格斯全集》第40卷，第139頁、第184頁。筆者理解，馬克思所說的“事物的法的本質”指的是客觀事物的規(guī)律性。為了使立法者所制定的法律能夠反映“事物的法的本質”，馬克思還指出：“要能達到這一點，只有使法律成為人民意志的自覺表現(xiàn)，也就是說，它應該同人民的意志一起產生并由人民的意志所創(chuàng)立。”③筆者以為，只要全面領會馬克思和江澤民的原話，就可以得出這樣的結論：社會主義法的本質屬性有二，一是體現(xiàn)廣大人民的意志，二是反映社會發(fā)展的客觀規(guī)律。由于人民群眾是歷史的創(chuàng)造者和社會發(fā)展的真正動力，所以，人民的意志與社會發(fā)展的規(guī)律在本質上是一致的、并不矛盾的。社會主義法的本質是人民意志的體現(xiàn)，作為一種簡約的說法也是準確的。

　　恩格斯曾經說過：“意志自由只是借助于對事物的認識來作出決定的那種能力。”《馬克思恩格斯選集》第三卷，第154頁。人民的意志并不是一個抽象的概念，人民的意志是廣大人民的共同利益、共同意愿、共同需求的集中與升華。當然，任何意志既受制于主體的物質生活條件，又受制于主體對客觀規(guī)律的認識程度；但是，絕不能認為國家管理者就是人民意志的天然代表者，更不能認為國家官員的意志自由大于且優(yōu)于人民的意志自由，似乎只要按照某些官員的意見制定法律就是表達民意了。盡管具有立法權的全國與地方人民代表大會是人民利益的忠實代表，但在立法時仍難免會出現(xiàn)體現(xiàn)人民意志、反映客觀規(guī)律不夠準確、全面的問題。這也就是說，代表人民的立法機關也會出現(xiàn)是否正確、全面了解人民的意志，是否正確、科學地反映人民意志的問題。由于人民意志與客觀規(guī)律在本質上的一致性，違背人民的意志，必然背離社會發(fā)展的客觀規(guī)律。只要是人民中絕大多數(shù)人的意志，就必定與社會發(fā)展的客觀規(guī)律相一致。故此，法亦有善法（良法）、惡法（劣法）之分。真正的善法一定是體現(xiàn)人民的意志和反映客觀規(guī)律的，惡法則恰恰相反。

　　社會主義法體現(xiàn)的是人民的意志，就總體而言是善法，但仍存在對其善的程度評價問題。實踐是檢驗真理的惟一標準，也毫無疑義地是檢驗立法質量的惟一標準。在社會主義條件下，由于立法者主客觀方面的諸多原因，也很可能出現(xiàn)“非惡亦不夠善”的立法，即該法從總體上看并沒有歪曲或背離人民的意志，但卻未能正確反映社會發(fā)展的客觀規(guī)律，因而在本質上亦未能準確、全面地體現(xiàn)人民的意志。就對我國立法現(xiàn)實的反思而言，被稱為“立法腐敗”的現(xiàn)象已非罕見，主要是某些權力部門乘立法之機挾藏私貨，將地方保護主義或有利于其部門利益的內容寫進法律、法規(guī)。對于這樣的法律、法規(guī)，人們不禁要問：立法機關提供給我們的究竟是什么樣的法？這樣的法究竟是代表大多數(shù)人意志還是只反映少數(shù)人的意志？依據(jù)這樣的法究竟是治國還是治民？

　　建立社會主義市場經濟體系是前無古人的事業(yè)，我們在“摸著石頭過河”的過程中，很可能被內在規(guī)律的某些淺層次表象所迷惑，憑借囿見或偏見的立法自然就“非惡亦不夠善”了。如果容忍腐敗之風侵入立法活動，無疑就是強制全社會都使用偽劣產品。當然，人對客觀規(guī)律的認識是永遠也不會窮盡的，任何時代的立法也只能反映統(tǒng)治階級在該時代對客觀規(guī)律的一定認識程度，立法中的漏洞在所難免。但是，法律的生命力在于質量。我們不能苛求社會主義的立法盡善盡美，但要求社會主義的法能反映人民中的絕大多數(shù)人的意志卻是完全應當?shù)摹Ｈ绻罅糠?、法?guī)被一批又一批地表決通過，卻連比較全面、準確地體現(xiàn)人民的意志，正確反映社會發(fā)展的客觀規(guī)律這個基本標準都達不到的話，這種立法也就沒有質量可言了。

　　必須指出的是，我國近幾年的立法數(shù)量驚人。全國人大及其會幾乎平均每13天制定一部法律，國務院大約平均6天左右制定一件行政法規(guī)，地方立法的速度之快也已到了被人稱為“批量生產”的程度。但是，如此快速的立法進程，只僅僅標志我國“無法可依”時代的結束，而并不能為到2010年形成有中國特色的社會主義法律體系提供保證。立法質量不盡如人意的問題有目共睹，提高立法質量已是當務之急。這些年來有關“近水樓臺先得月”的議論頗多，事實上“近權樓臺先立法”的現(xiàn)象業(yè)已存在。究其原由是有的國家官員認為，法是國家意志，國家意志又可以分解為若干個國家機關的意志，而我至少可以代表某一國家機關的意志。于是在行動上總是自覺不自覺地扮演“替民做主”的角色，反映在立法活動中便以長官意志代替人民意志。

　　按照物質、精神生產的共同原理，要想提高產品質量，首先要制定上下一體遵循的質量標準。就立法而言，準確全面地體現(xiàn)工人階級領導包括多元利益主體在內的人民意志，正確完備地反映社會發(fā)展的客觀規(guī)律就是基本的質量標準。

　　二、 立法的根本目的是準確反映人民的意志

　　我們立法的根本目的是什么？筆者的答案是用法律的形式準確、全面地體現(xiàn)人民的意志，并使之成為治國的依據(jù)。按照依法治國的理論，立法的目的并不僅僅是控制社會的良性運行，更不是專門去管老百姓，而是使國家從法律之上走到法律之下，使政府在依照法律管理社會的同時改造自身，并接受法律對其權力的制約。立法是國家行為，在立法活動中國家官員的所思所求、所作所為對立法質量的影響最為關鍵。法治國家的核心是人民當家作主，體現(xiàn)人民意志的法律具有“至上”的地位，而法律總是統(tǒng)治階級制定或認可的。由此看來，法律既出自統(tǒng)治階級之手，又要居于統(tǒng)治階級之上并有效地約束統(tǒng)治權力，這是一個無法回避的悖論。對此，江澤民同志明確指出：“黨既要領導憲法和法律的制定，又要自覺地在憲法和法律的范圍內活動，嚴格依法辦事，依法管理國家。”參見1998年10月12日《法制日報》第二版。顯然，立法并不是為了“管民”，而是通過為執(zhí)政黨、國家機關和全體人民公平地設定權利義務的途徑達到治國的目的。對于制約國家官員的權力這種“用自己的刀削自己的把”的事，惟有立法者具有正確的法治觀念才能完成。如果具有立法操作權的國家官員在內心并不希望有一整套管束自己的嚴密法律法系來規(guī)范自己的行為，就不可能真心實意地在立法中貫徹民主原則，立法質量的提高將是一句空話。民主的本質是人民當家作主，而不是由某些官員來“替民做主”。由此看來，依法治國的“啟動”環(huán)節(jié)是居于領導層的國家官員實現(xiàn)法理念的變革。當然，靜態(tài)啟動時的阻力總是最大的，但是，倘若此環(huán)節(jié)不能啟動，立法質量就不可能有質的提高。舍此之外，別無他計。

　　就立法而言，凡是參與其中的人員無論是提出立法項目、擬寫法律草案、參與審議或是參加表決，都必須以正義、公平、公正等理性觀念為指導，都必然是把自己的理念和某一部分道德規(guī)范變成法律規(guī)范，并賦予國家強制力。這就是說，立法工作在一定意義上是參與立法者將各自的正確觀念和良好道德準則“熔鑄” 成為法律規(guī)范。只有具有法治觀念和良好道德規(guī)范的人才能創(chuàng)制反映人民意志和客觀規(guī)律之法，只有信仰法治的人才能言行一致地貫徹立法民主原則。黨的十一屆三中全會以來，我國有關市場經濟和公民權利的應立之法遲遲未能問世，而有些設定國家機器權力而又缺乏制約或僅作籠統(tǒng)制約的法律法規(guī)卻順利出臺的狀況，也從一個側面反映了提高國家官員法治觀念的重要性。說得直率一點，貫徹依法治國的方略必須優(yōu)先制定一大批“管官”的法。在一個國家法律體系中，內容直接表現(xiàn)為“ 管官”或“管民”的法總會各占一定比重。如果“管官”的法出臺遲緩、寥若晨星、空泛無力，而“管民”的法嚴密、具體、頗具力度，就會在本質上偏離法治的軌道。如果我們確認依法治國的突破口是“依法治吏”，就要用百倍的努力，采用最有力的措施提高領導國家官員的法治觀念。有人曾提議，用多吸收一些法學家進入立法機構的辦法提高立法質量。筆者以為，此議難以治本。在立法過程中權力的作用是不言自明的，如果國家官員不從根本上建立民主意識，哪怕法學家介入立法的范圍再廣些、次數(shù)再多些，我國的立法質量也難以有明顯的提高。

　　三、 立法體制必須符合法治、民主、科學原則

　　所謂體制是指，主體內部各要素的構成狀態(tài)，推動其運轉的基本動力，以及處理內外部關系的基本準則。體制問題說得通俗一點就是“聽誰的”，例如君主制、家長制等。筆者認為，欲提高立法質量，必須首先消除現(xiàn)行立法體制的弊端。否則的話，立法機關既要看領導的臉色行事，又要準確反映人民意志，就實在是為難他們了。具體地說，立法體制涉及到立法機關的實際地位、人員構成、權限劃分、運作程序、監(jiān)督設置等諸多問題，限于篇幅，在此只略述立法體制必須符合法治、民主、科學原則。

　?。ㄒ唬?法治原則

　　依法治國既是一種方法、道路，又是一種方針、原則，更是一種理念和意識。如果把依法治國視為一種方法或道路，是只看到了依法治國的淺層含義，即在治理國家的諸種方法中，依據(jù)法律而治之是最先進的方法。如果把依法治國當作方針、原則，是在較深層次上把握了依法治國的含義，即依法治國的道路是已經為實踐證明了的真理。但是，在這一層面上對依法治國的理解仍具有外力要求的色彩。惟有把依法治國的方針變成一種理念和意識，才會發(fā)自內心地走依法治國的必由之路。如果不是筆者妄斷的話，當前有不少國家官員只是接受而不是信仰依法治國的方略，他們希望中國成為一個“有法制”的國家，而對于依法授予并制約國家機器各組成部分的權力，依法規(guī)定國家機器的有序運行機制是缺乏心理準備的。在實踐上就很可能出現(xiàn)高喊依法治國的口號，做的卻是“依法治民”的事情。也許如此作為者內心并無惡意，且用心良苦，而把“治國”異變?yōu)?ldquo;治民”的根源卻在于缺乏法治觀念，對依法治國所涉及到的“依什么樣的法”、“以之治什么”、“如何去治”這樣三個重大問題認識模糊不清。如果立法機關能夠認同“法治就是人民當家作主的制度化、法律化”這一觀點，就應當使自己的每一項產品都體現(xiàn)人民當家作主的主旨，而不是以法定的形式將“替民做主”合法化。

　?。ǘ?民主原則

　　鄧小平早在1985年4月15日的一次談話中就言簡意賅地將國內政策概括為兩條，一條是政治上發(fā)展民主，一條是經濟上進行改革?！多囆∑轿倪x》第三卷，第115頁?，F(xiàn)在看來，政治上發(fā)展民主這一條做得還不夠，至少在立法民主方面還有欠缺。曾有人提出要“把法律交給人民”，這種說法不禁令人思考起“法現(xiàn)在究竟在何處？法從何處交給人民？”的問題。如果我們制定的法律所代表和體現(xiàn)的確實是人民的意志，顯然就不會存在“交給人民”之說。筆者提出這樣的問題，并不是認為現(xiàn)在的立法是不民主的，而只是希望進一步完善和擴大現(xiàn)有的立法民主。具體地說：一是，廣開言路，使群眾的立法需求更加順暢地反映到立法機關；二是與兄弟省市相比，上海在制定政府規(guī)章方面，除了市委、市政府領導重視的一貫性和改革決策與制定規(guī)章結合的緊密性外，還有下列四個特點：
?。ㄒ唬?法制機構的強化性

　　上海市政府法制機構的強化，主要表現(xiàn)在政府法制機構的不斷強化和政府法制干部素質的不斷強化兩方面。

　　1? 政府法制機構的不斷強化。這包括市政府法制辦公室之法制機構（以下簡稱“市政府法制辦”）的不斷強化及市政府各委辦局和區(qū)縣法制機構不斷強化兩者。

　?。?） 市政府法制辦之法制機構的不斷強化。上海市政府法制機構創(chuàng)建于1980年，其標志是該年6月上海市政府在市政府辦公廳設立了法制處。這是我國省、直轄市級最早設立的政府法制機構。它的設立標志著上海制定政府規(guī)章工作的正式啟動。

　?。?）市政府各委辦局和區(qū)縣法制機構的不斷強化。在市政府法制辦之法制機構不斷強化的同時，市政府各委辦局和區(qū)縣的法制機構也不斷得以強化。這從其所配備法制干部可見一斑。止1991年底，市政府52個委辦局和21個區(qū)縣政府，為其設立的法制機構配備法制干部270多人。

　　近幾年來，各委辦局和區(qū)縣法制機構又有了進一步的強化。如有些委辦所屬的處室和區(qū)縣所屬的部門也開始設立法制機構。同時，法制干部又有了明顯增加。如公安系統(tǒng)的法制干部已達395人，工商系統(tǒng)的法制干部已達60多人，目前，各委辦局和區(qū)縣的政府法制干部已達800多人。

2? 政府法制干部素質的不斷強化。這主要表現(xiàn)在：政府法制干部的專業(yè)知識得以優(yōu)化，學歷層次得以提高，且逐步趨向青年化。據(jù)統(tǒng)計，止1997年底，全市政府法制干部中屬法律專業(yè)人員的為179名，占總人數(shù)的38%；屬經濟專業(yè)人員的為55人，占總人數(shù)的55%.具有大學本科學歷的為173人，占總人數(shù)的37.1%，比1994年的117人提高了五個百分點；研究生學歷以上的人數(shù)則由1994年的9人增至為1997年的54人，增加了9%.在年齡結構上，30歲以下的由1994年的49人增至為1997年的108 人，占總人數(shù)的23%.在2000年市政府機構改革中，各行政部門還將學歷層次較高的法律專業(yè)人員選配到法律機構工作，從而進一步強化了政府法制干部的素質。

　　（二） 眾多規(guī)章的首創(chuàng)性

　　從行政法層面考察，政府規(guī)章有授權性規(guī)章和創(chuàng)制性規(guī)章之分。法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)就特定事項而授權制定的規(guī)章為授權性規(guī)章。無具體法律、法規(guī)依據(jù)，也無法律、法規(guī)授權，而由國務院部門或者省級人民政府基于行政管理職權而制定的規(guī)章為創(chuàng)制性規(guī)章。我國《立法法》第七十三條第二款第（二）項關于地方政府制定政府規(guī)章的規(guī)定，為省級人民政府制定創(chuàng)設性規(guī)章提供了法律依據(jù)。據(jù)統(tǒng)計，在上海制定的政府規(guī)章中，創(chuàng)設性規(guī)章所占的比例是較大的。具體的比例是：1979—1985年約占61.83%，1984—1990年約占60%，1991—1995年約為47.4%，1996—2000年占 45.58%.隨著我國法制建設的發(fā)展，上海所制定的創(chuàng)設性規(guī)章逐年有所下降，但仍占有相當大的比例。在這里，特別要指出的是，在上海制定的創(chuàng)設性規(guī)章中，眾多是屬于全國首創(chuàng)且由國務院各部委轉發(fā)全國的，如國家技術監(jiān)督局將《上海市商品條碼管理辦法》轉發(fā)全國一例。這些首創(chuàng)性規(guī)章，為上海乃至全國的社會主義市場經濟法律的制定和完善提供了正反兩方面的經驗。據(jù)調查，上海首創(chuàng)的政府規(guī)章很多，但較為集中的主要體現(xiàn)在下列幾方面。

　　第一，房地產方面。這方面的首創(chuàng)性規(guī)章主要有《上海市土地使用權有償轉讓辦法》（1987年11月27日）和《上海市公積金暫行辦法》（1991年4月29日）。前者的制定，在全國開創(chuàng)了有償使用土地使用權的先河。截止2000年，上海利用土地有償轉讓累計得益幾千億元。手中有了錢，使上海的許多老大難問題迎刃而解，一個個路、橋、水、電、氣等改造和新建工程相繼完成，使上海的基礎設施和城市面貌大為改觀。

　　《上海市公積金暫行辦法》的制定是上海率先向傳統(tǒng)的住房制度發(fā)起沖擊的制度創(chuàng)新。據(jù)有關部門解釋：公積金制度是一種義務性的長期住房儲蓄制度，由職工本人和其所在單位按月交付占本人工資一定比例的資金，進行長期的住房儲蓄積累。這個制度的建立，開辟了職工自身投資住房建設的新局面。據(jù)上海市公積金管理中心的兩項統(tǒng)計：第一，上海自1991年4月29日發(fā)布公積金暫行辦法以來，住房公積金累計歸集326.81億元人民幣，扣除提取后的凈歸集資金為 207億元人民幣。第二，上海開辟住房公積金個人貸款八年來，至2000年底累計發(fā)放金額已突破200億人民幣，有26萬多戶家庭購買了個人住房，建筑面積約為2100萬平方米。據(jù)統(tǒng)計，不到十年，上海的個人購房率已經達到97.5%，明顯高于北京和廣州。

　　第二，社會保障方面。從總體上說，上海制定社會保障方面的政府規(guī)章，比全國提前三年到五年。上海為使職工從“單位人”變?yōu)?ldquo;社會人”的良性轉變，早于20世紀90年代初就著手全面制定社會保障方面的規(guī)章。它涵蓋失業(yè)保險、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險三方面。為保障失業(yè)的職工，1992年10月市政府制定了《上海失業(yè)保險辦法》，規(guī)定全面推行職工失業(yè)保險制度。為使職工老有所養(yǎng)，市政府分別制定了《上海市城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險辦法》（1994年4月）、《上海市城鎮(zhèn)私營企業(yè)職工養(yǎng)老保險辦法》（1995年1月）、《上海市城鎮(zhèn)個體工商戶及其幫工養(yǎng)老保險辦法》（1995年1月）等規(guī)章，有步驟地全面推進養(yǎng)老保險制度。在職工醫(yī)療保險方面，上海自1996年起，先后制定了《上海市城鎮(zhèn)企業(yè)職工住院醫(yī)療保險暫行辦法》（1996年4月）、《上海市城鎮(zhèn)職工企業(yè)門急診部分項目醫(yī)療保險暫行辦法》（1997年4月）等規(guī)章。上述社會保障規(guī)章的制定，有力地推進了上海社會保障制度的改革。據(jù)有關部門統(tǒng)計，到2000年，上海城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險已覆蓋所有從業(yè)人員，人民幣達675 萬元。其中離退休人員為234萬人。城鎮(zhèn)醫(yī)療保險已涵蓋7萬多個單位，參保人員達633萬。

　　第三，金融方面。為推進金融業(yè)的復興和發(fā)展，在國家于1990年將上海作為金融中心之前，上海就著手制定金融方面的規(guī)章。這方面的規(guī)章主要有：《關于發(fā)行股票的暫行規(guī)定》（1984年）、《上海市票據(jù)暫行規(guī)定》（1988年）、《上海市證券交易辦法》（1990年）等。這些規(guī)章的制定，一方面推動了上海金融業(yè)的發(fā)展，一方面也為全國金融法律、規(guī)的制定提供了正反兩方面的經驗。據(jù)有關方面統(tǒng)計，從1984年11月上海推出全國第一家上市公司到2000年底，上海證券交易所掛牌交易的上市公司共有572家，其中上海本地上市公司為128家，總股本為745億股，其中流通股190億股，市值7648億元，流通市場值1980億元，凈資產149億元，總資產為 3314億元。在20世紀90年代，上海的上市公司（含中央和外地在滬注冊的上市公司）在證券市場直接籌資超1000億元，成為上海經濟持續(xù)發(fā)展的重要資金來源。
（三） 規(guī)章質量的較高性

　　不斷提高政府規(guī)章質量，這是上海政府法制機構的奮斗目標。令人欣慰的是，這種奮斗已結出了較為豐碩的成果。這種成果，除了在規(guī)章中增加了制約行政管理機關的行政管理程序和增加了相對人的權利外，更為重要的表現(xiàn)在規(guī)章的立意質量、規(guī)章的表述質量和規(guī)章的發(fā)表質量的較高性。

　　1? 規(guī)章立意質量較高。這里所說的規(guī)章立意質量的較高性是指從反腐倡廉的立意（高度）來制定政府規(guī)章，從制定政府規(guī)章的源頭上預防腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

　　應該說，政府規(guī)章中的部門或者集團利益的保護，實質上是制定政府規(guī)章上的腐敗，而且是一種制度性的腐敗。它通過制定政府規(guī)章這一權威手段為本部門或者本集團利益劃定壟斷性的勢力范圍，這樣，制定政府規(guī)章也就脫變?yōu)橹\取部門或者集團利益的工具。因而，只有克服政府規(guī)章中的部門或者集團利益，才能從制定政府規(guī)章的源頭上預防上述腐敗現(xiàn)象的滋生。上海市政府法制辦從1985年起，就從反腐敗的高度來力克政府規(guī)章中的部門或者集團利益。

　　2? 規(guī)章表述質量較高。這主要是由于政府規(guī)章中采用了條標的緣故。規(guī)章每一條款的標題則為條標。在1993年以前，上海制定的政府規(guī)章均沒有采用條標，這既不利于規(guī)章起草者有效把握規(guī)章條文之間內容的邏輯聯(lián)系，造成出臺規(guī)章條文的邏輯松散或不順；也不便于守法者和執(zhí)法者準確理解規(guī)章條文的實質內容，影響政府規(guī)章之規(guī)范作用的有效發(fā)揮。

　　為了提高規(guī)章條文內容的表述質量，1993年，上海市政府法制辦決定在全國率先采用條標的表述技術來揭示規(guī)章條文內容。這樣一來，雖增加了規(guī)章起草者的工作量和工作難度，但是，第一，采用條標后，由于增強了規(guī)章條文之間的邏輯性，規(guī)章條文內容也隨之具體，文字容量亦隨之增加。據(jù)統(tǒng)計，1980～1982年3年間，每個規(guī)章的平均字數(shù)為1689個，而1998～2000年三年間，每個規(guī)章的字數(shù)為3085個，平均約增加了一倍。使規(guī)章內容更為具體和完善。第二，條標的采用，由于便于守法者和執(zhí)法者準確理解和把握規(guī)章條文的實質內容，這就便于守法和執(zhí)法，使政府規(guī)章的規(guī)范作用得以更好發(fā)揮。由于采用條標對提高規(guī)章質量有一定好處，因而目前國務院制定的行政法規(guī)也采用條標形式。

　　3?規(guī)章頒布質量較高。對規(guī)章的頒布，過去上海一直是用中文頒布的。這種頒布方式，不僅與我國改革開放的方針不相適應，而且也與上海為海內外萬商云集的國際大都市地位不相稱。為了適應改革開放和上海為國際大都市的要求，1997年9月，上海市政府法制辦根據(jù)市政府的要求，決定將政府規(guī)章和地方性法規(guī)均翻譯成英文，并用《新法規(guī)月刊》的增刊形式及時公開頒布。到目前為止，上海已將174部政府規(guī)章和地方性法規(guī)翻譯成英文，字數(shù)達124萬。將政府規(guī)章用中文和英文公開頒布，這在全國亦尚屬首創(chuàng)。

　　（四） 制定規(guī)章的民主性

　　用民主方式制定政府規(guī)章，這是上海制定政府規(guī)章的重要特點之一。這種民主性體現(xiàn)在制定規(guī)章的各個方面。

　　1? 制定規(guī)章計劃的民主性。制訂規(guī)章計劃，這是加強制訂規(guī)章的計劃性和實現(xiàn)制訂規(guī)章預期目標的重要環(huán)節(jié)。

　　上海民主制定規(guī)章計劃始于1994年。據(jù)調查，從1994年起，上海制定規(guī)章的計劃是在民主吸收了四方面的意見基礎上制定的：一是市政府法制辦所提出的立法建議；二是市政府各委辦局所提出的立法建議；三是市政府改革計劃方案；四是社會各界提出的關于制定規(guī)章的倡議和建議。為使社會各界提出的關于制定規(guī)章的民主倡議和建議規(guī)范化，《上海市人民政府規(guī)章制定程序規(guī)定》第五章特做出規(guī)定：“本市和外省市的組織和個人以及港澳臺同胞和國外人士，可以提出制定規(guī)章的倡議……收到制定規(guī)章倡議的機關，應由其法制工作部門進行綜合整理，分別移送有關主管部門，由有關主管部門研究是否采納并答復倡議人。”這樣一來，就使制定規(guī)章計劃的民主性得以法制化。

　　2?起草規(guī)章的民主性。起草規(guī)章的民主性主要反映在起草小組三結合的民主結構上?！渡虾Ｊ腥嗣裾?guī)章制定程序規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)章制定程序規(guī)定》）的前身為《上海市人民政府規(guī)章制定程序暫行辦法》。這個《辦法》第12條規(guī)定：“規(guī)章的起草單位，可以邀請有關單位或者專業(yè)人員參加起草工作，也可以委托有關教學、科研、咨詢、服務等單位代為起草。”這種選擇社會力量參與制定規(guī)章的任意性規(guī)定，沒有充分體現(xiàn)立法的民主性。1994年修訂的《規(guī)章制定程序規(guī)定》，在起草規(guī)章的民主性方面則有了較大的進步。即它將起草小組的三結合（領導、業(yè)務人員、專家）的民主結構用強制性規(guī)范將其規(guī)定下來。如《規(guī)章制定程序規(guī)定》第11條規(guī)定：“起草部門應成立起草小組，確定一名領導主管起草工作”，“起草小組和聯(lián)合小組應聘請有關的專家參加。”從此以后，各起草小組都較好地吸收專家參加規(guī)章的起草工作，充分體現(xiàn)了民主立法的精神。

　　3?征詢規(guī)章草案意見的民主性。上海市政府法制辦以及各委辦局和區(qū)縣法制機構，在征詢規(guī)章草案意見時也是較注意民主性的。這除了發(fā)文廣泛征求各方面對規(guī)章草案意見外，主要是召開相對人征詢意見會來實現(xiàn)的。自1999年，各起草小組在將擬就的規(guī)章草案發(fā)文廣泛征詢意見的同時，還注意征詢規(guī)章草案所規(guī)定的相對人即被政府有關部門管理之人的意見。這種征詢相對人對規(guī)章草案意見的做法雖開始不久，但體現(xiàn)了上海市在征詢規(guī)章草案意見的民主性方面又有了新的創(chuàng)新。

　　4?審查規(guī)章草案的民主性。《規(guī)章制定程序規(guī)定》第18條規(guī)定：“規(guī)章草案由市政府法制辦負責審查”。在過去，對各委辦局和區(qū)縣上報的規(guī)章草案，一般是由市政府法制辦分管的對口處室的領導或者相關人員審查的。但因審查者受專業(yè)知識的限制和與規(guī)章草案上報部門長期合作工作的關系，這種審查有一定的局限性和帶有個人感情色彩。為避免規(guī)章的這種局限性和所帶審查者的個人感情色彩，提高規(guī)章的審查質量，1994年，市政府法制辦建立了規(guī)章草案審核會議制度，并相應成立審核委員會。審核委員會共有11人組成。市府法制辦正副主任為審核委員會正副主任，各處處長則為審核會成員。規(guī)章草案經審核委員會集體審核后其質量比原來有較大提高：一是使出臺的規(guī)章內容更為全面合理，減少了局限性；二是有利于堵塞立法上的開后門托人情和長官說了算的不正之風，使規(guī)章內容更為公正，有效防止立法上的部門利益或者集團利益。

　　三、 上海制定政府規(guī)章的展望
　上海在政府規(guī)章的制定中，表現(xiàn)出許多上海的地方特點。如法制機構的強化性、眾多規(guī)章的首創(chuàng)性、規(guī)章質量的較高性和制定規(guī)章的民主性，已充分顯示了這一點。筆者認為，今后有必要在以下幾方面加強努力。

　　第一，把修訂政府規(guī)章放到十分重要的地位。按照建立和完善社會主義市場經濟體制和我國加入WTO以及改革行政管理體制的要求，從2001年起要集中力量及時修訂一批與之不相適應的政府規(guī)章，在國家法律、法規(guī)修改后，相應的政府規(guī)章也及時進行修訂，使規(guī)章的內容逐步與科學的國際行為規(guī)則接軌。

　　第二，調整政府規(guī)章制定的重點。為適應行政體制改革需求，在近幾年內，制定政府規(guī)章要以規(guī)范市場秩序、規(guī)范行政行為為重點，科學合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任，使行政行為的監(jiān)督更加有法可依。

　　第三，逐步引入聽證制度。從促進政府職能轉變出發(fā)，今后政府規(guī)章在設定行政許可、行政審批、行政收費時，要進行充分論證，廣泛聽取不同方面的意見，并逐步引入制定政府規(guī)章的聽證制度。為使這一制度落到實處，市政府法制辦準備草擬一部關于公民參與制定政府規(guī)章的規(guī)章，促使立法聽證制度規(guī)范化和法制化。

　　第四，進一步提高政府規(guī)章的制定質量。這除上文闡述的對提高政府規(guī)章質量行之有效的做法外，主要措施是加大政府規(guī)章制定前的理論研究工作深度，強化對實際問題的調查研究，吸納英美法系中的合理因素，使政府規(guī)章質量與時俱進。