論文關(guān)鍵詞:行政收費(fèi)法律規(guī)制法律對策
　　論文摘要:行政收費(fèi)膨脹已成為社會吝界普追關(guān)注的熱點(diǎn)問題，必須從制度層面予以必要的規(guī)制。而將行政收費(fèi)納入司法審查的范疇，給予行政相對人全面的法律救濟(jì)，尤其至關(guān)重要。
　　當(dāng)前，行政收費(fèi)行為極不規(guī)范，收費(fèi)規(guī)模過度膨脹，收費(fèi)資金胡支亂花，無約束的行政壟斷與經(jīng)濟(jì)壟斷并存，集體腐敗與個人腐敗并舉，已超越了社會各階層的承受能力。違規(guī)收費(fèi)屢禁不止，大有愈演愈烈之勢，已成為社會各界普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問題。
　　一、我國行政收費(fèi)制度存在的問題
從我國行政收費(fèi)的現(xiàn)狀看，主要存在以下問題:
　　〔一)行政收費(fèi)的設(shè)定權(quán)限非?；靵y。其表現(xiàn)為:第一，設(shè)立行政收費(fèi)的主體混亂。國家明文規(guī)定，行政收費(fèi)實(shí)行中央和省兩級審批。但在現(xiàn)實(shí)中，越權(quán)立項(xiàng)的情況禁而不止、八方泛濫。許多自行創(chuàng)設(shè)的行政規(guī)章既沒有法律和行政法規(guī)依據(jù)，也沒有地方性法規(guī)依據(jù)。更有甚者，有的地方政府擅自在內(nèi)部文件中，也為自己或所屬部門設(shè)立行政收費(fèi)項(xiàng)目。層次越低的國家機(jī)關(guān)在設(shè)定行政收費(fèi)方面的積極性越高。第二，行政收費(fèi)的名目繁多。從中央到地方的各級政府機(jī)構(gòu)設(shè)立了成干上萬的收費(fèi)項(xiàng)目。凡是需要政府機(jī)構(gòu)許可、頒發(fā)資格證書、出具批準(zhǔn)文件的事項(xiàng)，無不收取費(fèi)用二行政收費(fèi)可以說已經(jīng)到了只怕想不到而不怕收不到的地步。第三，收費(fèi)范圍的異化。在實(shí)踐中，自立標(biāo)準(zhǔn)的收費(fèi)項(xiàng)目中，執(zhí)法部門、執(zhí)法人員可以信口開河，隨意調(diào)價，以致一些繳費(fèi)單位和個人苦不堪言。有的收費(fèi)項(xiàng)目從表面上看具有“有償性”特征，即有關(guān)部門在收費(fèi)的同時，也提洪了某種“服務(wù)’，但由于這些服務(wù)對繳費(fèi)人而言。并不具有多大價值，且收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)往往大幅度超過其真實(shí)成本，實(shí)質(zhì)上屬于強(qiáng)制無償?shù)恼魇招袨?。行政收費(fèi)膨脹，加重了納稅人的負(fù)擔(dān)，扭曲了行政行為，嚴(yán)重影響了社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
　　(二)有關(guān)行政收費(fèi)的規(guī)范性文件缺乏公開性和透明度。征收的法律依據(jù)不公開、不透明，很多的征收權(quán)所依據(jù)的是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的文件和規(guī)定，有的甚至是已經(jīng)被廢止了的內(nèi)部規(guī)定仍在作為征收依據(jù)使用。在很多情況下交費(fèi)人根本不清楚哪些該交的，哪些是不該交的，更搞不清楚他們繳納的這些費(fèi)用有多少是真正交給了國家，真正用在了所謂的交費(fèi)項(xiàng)目上。面對名目繁多的行政收費(fèi)，公民、法人等行政相對人往往無從知曉，不知道哪些屬于合法收費(fèi)，哪些屬于違法亂收費(fèi)。行政收費(fèi)項(xiàng)目的廢止或收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的變更也缺乏公開性，面對執(zhí)法人員收費(fèi)時的隨意性，行政相對人往往無可奈何。
　　(三)征收手段不規(guī)范，程序不完備。由于我國立法上對行政收費(fèi)很少規(guī)定征收手段及征收程序，因此，某些行政機(jī)關(guān)在實(shí)施征收的過程中可以說無所不用其極，車輛購買者如不交齊所有的費(fèi)用就別想領(lǐng)到牌證，土地承包戶不按規(guī)定交齊費(fèi)用可能面臨合同被撕毀的厄運(yùn)，至于農(nóng)村中因農(nóng)民交不起各種費(fèi)用而引起的趕豬、牽羊、扒墻、拆屋事件更是屢見不鮮。
(四)行政收費(fèi)欠缺應(yīng)有的監(jiān)督、救濟(jì)制約機(jī)制。為遏制亂收費(fèi)，從中央到地方的具有國家正式約束意義的各種決定、規(guī)章、辦法等制度不可謂不全不嚴(yán)，而且一再三令五申，一查再查，但為何猛藥下去仍未治住亂收費(fèi)呢?其根本原因在于未能形成一個強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制。
首先，收費(fèi)的使用缺少監(jiān)督，支出極為混亂。由于征收的資金沒有全部納人預(yù)算管理，使部分資金游離于預(yù)算外，坐收坐支。有的把行政性收費(fèi)變成了脫離預(yù)算監(jiān)督、脫離審計(jì)監(jiān)督的“第二財政”，致使大部分資金留在機(jī)關(guān)的“小金庫”里面，收人不人帳、支出不計(jì)帳，幾乎成為行政機(jī)關(guān)自行支配的“私有財產(chǎn)”。
其次，沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。收費(fèi)監(jiān)控、監(jiān)督機(jī)制不健全或者監(jiān)控機(jī)制的變異主要表現(xiàn)為:監(jiān)督主體和客體棍淆，監(jiān)督作用難以發(fā)揮。按照控制論的要求，監(jiān)督主體和監(jiān)督客體應(yīng)該是兩個相對獨(dú)立的系統(tǒng)，否則。自己作自己案件的法官，必然導(dǎo)致監(jiān)督形同虛設(shè)。我國現(xiàn)行的行政收費(fèi)管理體制中，“同級監(jiān)督同級”、“同系統(tǒng)監(jiān)督同系統(tǒng)”，上有政策，下有對策，收費(fèi)政策的出臺、收費(fèi)票據(jù)的制發(fā)、收費(fèi)資金的使用和財務(wù)管理，往往由單一部門單獨(dú)主管，整個過程被置于社會監(jiān)督之外，其他部門針插不進(jìn)，水撥不進(jìn)。
再次，監(jiān)督機(jī)制的軟弱，收費(fèi)管理方面的法律、法規(guī)滯后。盡管黨中央、國務(wù)院對治理整頓收費(fèi)采取了許多措施。起到了一定遏制作用，但至今沒有一個全國性的法律、法規(guī)來規(guī)范和約束各種收費(fèi)行為，對收費(fèi)監(jiān)管的措施仍停留在一般的文件上，權(quán)威性不夠，約束力不強(qiáng)，不足以引起有關(guān)部門和單位的重視。何況現(xiàn)行的收費(fèi)主管部門物價局作為地方政府的一個職能部門，一直面臨歸屬問題，其管理收費(fèi)的權(quán)威性自然大打折扣。另外，監(jiān)督機(jī)制軟弱無力，也助長了收費(fèi)過程的異化。行政收費(fèi)對相對人權(quán)益的影響絲毫不亞于行政處罰中的罰款，相對方對處罰不服可以找到明確的法律依據(jù)申請行政復(fù)議或提起行政訴訟;而對于行政機(jī)關(guān)的亂收費(fèi)行為，交費(fèi)者沒有一個可利用的法律武器予以抵制。老百姓對亂收費(fèi)敢怒而不敢言，司法實(shí)踐上對亂收費(fèi)也是束手無策，從而導(dǎo)致亂收費(fèi)之風(fēng)屢禁不止，愈演愈烈。
　　二、行政收費(fèi)的法律規(guī)制
　　面對日益膨脹的行政權(quán)力，由于我國傳統(tǒng)行政監(jiān)督處在一種‘“泛監(jiān)督”狀態(tài)，無法深人行政系統(tǒng)內(nèi)部和行政行為過程之中，難以發(fā)揮應(yīng)有的功效。因此，規(guī)范國家權(quán)能，制約行政權(quán)力，實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡，建立有效的法律監(jiān)督機(jī)，才是解決行政亂收費(fèi)的治本之道。行政收費(fèi)只有制度化、法律化后，才能做到“依法收費(fèi)，依法治費(fèi)”。
(一)建立、健全行政收費(fèi)法律制度，制定一部統(tǒng)一的《行政收費(fèi)法》
我國行政收費(fèi)制度之所以存在以上諸多問題，主要原因就在于法制化程度不高，缺乏統(tǒng)一規(guī)范。因此，應(yīng)盡快制定統(tǒng)一的《行政收費(fèi)法》，以強(qiáng)化收費(fèi)單位與繳費(fèi)者的法律意識，做到有法可依?！秲r格法》第47條規(guī)定:“國家行政機(jī)關(guān)的收費(fèi)，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，嚴(yán)格控制收費(fèi)項(xiàng)目，限定收費(fèi)范圍、標(biāo)準(zhǔn)。收費(fèi)的具體管理辦法由國務(wù)院另行制定。”但筆者認(rèn)為，財產(chǎn)權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，非有法律規(guī)定，不得任意剝奪。依據(jù)我國《立法法》所確定的法律保留原則，行政收費(fèi)實(shí)際上是對非國有財產(chǎn)的征收，屬于全國人大及其會專屬立法權(quán)的范疇。鑒于《國家機(jī)關(guān)收費(fèi)管理?xiàng)l例》遲遲不能出臺，為避免重走先出臺法規(guī)、后制定法律的老路，應(yīng)優(yōu)先考慮制定《行政收費(fèi)法》，提高其權(quán)威性。
行政收費(fèi)的設(shè)定是行政收費(fèi)最核心的問題。法治的精髓在于將權(quán)力作適當(dāng)?shù)姆蛛x，從而使權(quán)力相互制衡。否則，權(quán)力過分集中，必然導(dǎo)致權(quán)力的濫用。行政實(shí)踐中，濫施行政收費(fèi)權(quán)已成為一大頑癥，其根本原因就在于設(shè)定權(quán)與實(shí)施權(quán)未能分開，形成自行設(shè)定收費(fèi)、自行實(shí)施收費(fèi)的狀況。要治理行政收費(fèi)的亂象，須從規(guī)范行政收費(fèi)設(shè)定上入手，《行政收費(fèi)法》應(yīng)借鑒《行政處罰法》的成功經(jīng)驗(yàn)，將行政收費(fèi)權(quán)的主體分解為行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)與行政收費(fèi)實(shí)施權(quán)，并在行使兩種權(quán)力的主體上作適當(dāng)?shù)姆蛛x，只有這樣才能從根本上解決問題。
同時，必須通過制定《行政許可法》、《行政程序法》等一系列配套法律、法規(guī)，改革行政審批制度，整頓行政許可范圍，以遏制行政機(jī)關(guān)利用許可亂收費(fèi)，并在具體行政法規(guī)、規(guī)章中完善行政收費(fèi)制度，使行政收費(fèi)法的內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化，保證行政收費(fèi)法的有效實(shí)施，建立、健全對行政相對人的保護(hù)機(jī)制，使行政主體不敢亂收費(fèi);同時要建立行政主體的自我約束機(jī)制，通過完善行政收費(fèi)的集權(quán)審批制度，并嚴(yán)格監(jiān)督機(jī)制，使征收主體不能亂征收。
(二)進(jìn)一步完善收費(fèi)決策聽證、公告制度，做到事前控制
1.實(shí)行價格聽證，規(guī)范合理收費(fèi)。決策聽證作為一種制度并通過法律形式確定下來，這是《價格法》的一大貢獻(xiàn)。今后，每一項(xiàng)收費(fèi)在批準(zhǔn)是否保留或設(shè)立前都應(yīng)在一定范圍內(nèi)召開聽證會，規(guī)定經(jīng)過聽證和必要的立法程序后才允許收費(fèi)C同時，一切收費(fèi)資金都必須納入財政預(yù)算管理，各種收費(fèi)項(xiàng)目一旦確定，就要嚴(yán)格按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)收取。
2.理順體制，集權(quán)審批。鑒于行政收費(fèi)具有行政強(qiáng)制性和單方壟斷性等特點(diǎn)，因此，收費(fèi)管理部門必須加強(qiáng)對收費(fèi)項(xiàng)目審批權(quán)限、標(biāo)準(zhǔn)核定和管理。立項(xiàng)從嚴(yán)，集權(quán)審批。立項(xiàng)及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)有明確的依據(jù)。設(shè)定重要的帶有全局性的收費(fèi)項(xiàng)目應(yīng)實(shí)行高度集中管理，必須通過法律、法規(guī)確立，使之具有公正性、權(quán)威性，實(shí)行全國或全省統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。理順體制，規(guī)范管理。應(yīng)明確物價、財政部門的職能分工，物價部門集中精力從收費(fèi)行為上嚴(yán)格管理，把住“收人”關(guān)，規(guī)范和監(jiān)督收費(fèi)行為;財政部門從資金使用上嚴(yán)格管理，把住“支出”關(guān)，管住收費(fèi)單位的資金使用，進(jìn)而建立起“定價管理”和“資金管理”相互制約的雙重約束機(jī)制，從管理體制上避免國家機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)不足就立項(xiàng)收費(fèi)。
　　3。價格公告與舉報制度。《價格法》第24條規(guī)定，“政府指導(dǎo)價、政府定價制定后，由制定價格的部門向消費(fèi)者、經(jīng)營者公布”，從而確立了價格公告制度。實(shí)行價格公告制度，既可以有效地約束收費(fèi)主體的收費(fèi)行為，防止收費(fèi)主體在政策不透明的情況下，隨意亂收費(fèi);又便午規(guī)范政府定價行為，提高政策透明度。同時，應(yīng)建立、健全舉報制度，各級價格主管部門要重視舉報工作，包括公布舉報電話、設(shè)立舉報信箱的處理制度，充分發(fā)揮舉報的威力，及時制止亂收費(fèi)。

(三)行政收費(fèi)程序正當(dāng)，實(shí)施事中控制
行政收費(fèi)涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)問題，只能依據(jù)正當(dāng)法律程序?qū)ζ錂?quán)利加以限制或剝奪;否則，即屬違法要求履行義務(wù)。但由于《行政程序法》至今尚未出臺，導(dǎo)致收費(fèi)權(quán)運(yùn)作的極不穩(wěn)定性和隨意性，難以進(jìn)行有效的監(jiān)控。從規(guī)范收費(fèi)的角度考慮，審計(jì)、財政、物價等專門機(jī)關(guān)應(yīng)在各自職權(quán)范圍對收費(fèi)行為的全過程予以有效監(jiān)督。
1.收費(fèi)許可證制度。收費(fèi)實(shí)施機(jī)關(guān)取得法律設(shè)定的收費(fèi)權(quán)后，必須向當(dāng)?shù)匚飪r部門申領(lǐng)行政事業(yè)收費(fèi)許可證，否則有關(guān)單位和個人有權(quán)拒付。收費(fèi)目錄除在報刊上公布外，還應(yīng)在行政機(jī)關(guān)備份以供公眾查閱，做到收費(fèi)公開，接受輿論和社會監(jiān)督。無證收費(fèi)無效，應(yīng)追究收費(fèi)主體的行政責(zé)任。
2.“定、收、查”分離制度。長期以來，行政收費(fèi)由行政機(jī)關(guān)自定、自收、自查，存在收費(fèi)的隨意性。筆者認(rèn)為，應(yīng)采取由收費(fèi)主體發(fā)出通知，由銀行負(fù)責(zé)收取，并由財政、稅收、物價負(fù)責(zé)檢查監(jiān)督的制度。同時實(shí)行行政收費(fèi)目錄制度，即行政收費(fèi)的監(jiān)督部門將現(xiàn)有各種收費(fèi)按一定格式編成冊，并通過媒體公之于眾，以便接受社會各方面監(jiān)督的制度。凡未經(jīng)物價部門批準(zhǔn)或擅自提高標(biāo)準(zhǔn)的收費(fèi)，均屬亂收費(fèi)，要堅(jiān)決依法查處。
3。加強(qiáng)資金管理，實(shí)行收支兩條線制度。長期以來，我國國家機(jī)關(guān)收費(fèi)大都實(shí)行收費(fèi)單位自收自管自支，收管用一體化，缺乏約束機(jī)制，成為亂收費(fèi)的經(jīng)濟(jì)動因。為了有效控制和管理收費(fèi)，一方面應(yīng)加緊推進(jìn)收費(fèi)征收方式上的改革，實(shí)行收繳分離、票款分開，收費(fèi)單位不與資金直接接觸，從利益上切斷收費(fèi)單位與資金的直接聯(lián)系。另一方面，在資金運(yùn)行上改為資金直接納人預(yù)算，收人上交財政部門在銀行開立的帳戶，支出由用款單位編制計(jì)劃，經(jīng)財務(wù)部門審核后按計(jì)劃撥給，實(shí)行?？顚Ｓ茫沤^收費(fèi)與職工獎金、福利掛鉤的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)收支兩條線。
(四)推行行政救濟(jì)制度，實(shí)施事后控制
行政收費(fèi)是一種侵益行政，直接涉及到相對方的合法權(quán)益。“有權(quán)利必有救濟(jì)，有損害即應(yīng)賠償”，行政主體對相對人實(shí)施行政收費(fèi)時，必須給相對方提供充分的救濟(jì)渠道，否則不能實(shí)施行政收費(fèi)。行政收費(fèi)的救濟(jì)途徑除了相對人申請行政復(fù)議，提起行政訴訟之外，還應(yīng)包括相對人對行政收費(fèi)不服時的聲明異議、陳述、申辯以及要求聽取意見等。
　　1、行政復(fù)議制度。行政復(fù)議是來自行政主體內(nèi)部的救濟(jì)，當(dāng)繳納主體認(rèn)為征收主體的征收行為侵犯其合法權(quán)益，可以依法向有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)提出申請，由其對該征收行為進(jìn)行審查并作出決定。我國《行政復(fù)議法》第6條第7款規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法集資、征收財物、攤派費(fèi)用或者違法要求履行其他義務(wù)的”，有權(quán)依法申請行政復(fù)議。行政復(fù)議機(jī)關(guān)必須依法履行審查職責(zé)，若發(fā)現(xiàn)行政收費(fèi)的有關(guān)具有普遍約束力的決定、命令與法律、法規(guī)相抵觸，應(yīng)在職權(quán)范圍內(nèi)予以撤銷或者改變，以糾正錯誤，保障行政相對人的財產(chǎn)權(quán)益。
　　2.行政賠償制度。行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)侵犯了公民、法人或其他組織合法權(quán)益并造成損害，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)損害賠償責(zé)任，是法治行政的應(yīng)有之義。賠償?shù)幕咀饔镁褪鞘故艿綋p害的權(quán)利或利益得到恢復(fù)和彌補(bǔ)。通過實(shí)施賠償，預(yù)防和控制國家機(jī)關(guān)及其工作人員職務(wù)違法侵權(quán)行為，促進(jìn)行政主體加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督和行政人員的自律，體現(xiàn)民主，標(biāo)示法治。《國家賠償法》第4條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)及其工作人員違反國家規(guī)定征收財物、攤派費(fèi)用侵犯相對人的財產(chǎn)權(quán)利的。受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利二“亂征收”、“亂攤派”的行為不僅與依法行政的原則相違背，而且侵犯了公民的財產(chǎn)權(quán)益。任何公民、法人或其他組織都有權(quán)予以拒絕。如果財物或金錢已被強(qiáng)制征收，受害人有權(quán)要求國家賠償。
3.司法審查制度。一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，直到權(quán)力受到約束時為止。行政權(quán)具有較強(qiáng)的膨脹性、擴(kuò)張性。為了抑制行政征收權(quán)為惡，必須強(qiáng)化對行政收費(fèi)行為的司法審查。行政訴訟作為一種司法救濟(jì)手段，是現(xiàn)代民主國家普遍設(shè)立的一項(xiàng)重要法律制度，也是最有效的一種救濟(jì)方式。行政收費(fèi)是涉及財產(chǎn)權(quán)益的行政行為，根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，涉及財產(chǎn)權(quán)的行政行為都在司法審查之列。因此，行政訴訟不失為行政征收的最終救濟(jì)渠道。對行政收費(fèi)進(jìn)行司法審查，應(yīng)當(dāng)審查行政收費(fèi)是否有法定依據(jù)，審查行政收費(fèi)是否越權(quán)、是否濫用職權(quán)、是否違反法定程序，最重要的是審查收費(fèi)的事實(shí)證據(jù)是否充分，包括審查繳納主體是否有繳納義務(wù)、征收標(biāo)的物是否屬于征收范圍、收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)是否適當(dāng)、是否重復(fù)收費(fèi)等。
隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及成為雙的成員國，我們應(yīng)借鑒西方國家的做法，把抽象行政行為納人司法審查范疇，允許人民法院在一定范圍內(nèi)審查行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為，有權(quán)對該規(guī)范性文件是否合法有效的問題作出最終的明確判斷一“一旦法院確認(rèn)該規(guī)范性文件無效，則該文件不僅不能對訴訟當(dāng)事人產(chǎn)生拘束力，而且對任何一般人也沒有約束力。人民法院透過確認(rèn)判決和撤銷判決來規(guī)范和監(jiān)督行政收費(fèi)行為，對于切實(shí)保障行政相對人的合法權(quán)益，達(dá)成“依法治費(fèi)“的目標(biāo)，顯然具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。