論國(guó)家在礦業(yè)制度中的民事主體地位
關(guān)鍵詞
國(guó)家主體，民事主體，公權(quán)主體，礦業(yè)產(chǎn)權(quán)國(guó)家是公權(quán)力的主體，是否同時(shí)屬于民事主體，一直在爭(zhēng)議。國(guó)家成為民事主體有諸多障礙，最主要的是擔(dān)憂阻礙政府職能轉(zhuǎn)變：承認(rèn)國(guó)家的民事主體地位，將伴隨公權(quán)力挾民事主體而任意配置財(cái)產(chǎn)權(quán)益，最終制約政企分開(kāi)的改革。但只要深入分析，則恰得其反。當(dāng)國(guó)家的民事主體與公權(quán)力主體界定不清，或者根本不認(rèn)可民事主體地位時(shí)，才是國(guó)家在公權(quán)主體與民事主體之間任意選擇的自由空間，是政府無(wú)所不能以及公權(quán)力缺位和錯(cuò)位的法制環(huán)境。本文以自然資源中最重要的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)為例，證明國(guó)家公權(quán)力主體和民事主體并列存在、分別作用的法治意義。
1 礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)分析是認(rèn)定國(guó)家民事主體地位的前提
礦產(chǎn)資源歸屬國(guó)家所有，其所有權(quán)的國(guó)家主體和礦產(chǎn)資源客體都是唯一的。已勘探查明和待勘探查明的量和質(zhì)都難以準(zhǔn)確地統(tǒng)計(jì)的礦產(chǎn)資源，囊括成整體性的礦產(chǎn)資源客體，與抽象性的國(guó)家主體相對(duì)應(yīng)。這一客觀事實(shí)并不影響物權(quán)法理論關(guān)于客體必須是獨(dú)立和特定的物權(quán)原則。
私人探礦權(quán)和采礦權(quán)取得時(shí)，主體是具體的，支配的客體也是特定的。采礦權(quán)的設(shè)立，是國(guó)有礦產(chǎn)資源中某一特定塊段資源經(jīng)市場(chǎng)出讓給特定主體支配的確定。采礦權(quán)的客體是特定物的礦產(chǎn)，不是種類物的礦產(chǎn)資源?？腕w由“礦產(chǎn)資源”具體為“礦產(chǎn)”，私人礦產(chǎn)與國(guó)有礦產(chǎn)資源有界限明確的分割。探礦權(quán)設(shè)立時(shí)的主體是特定的，客體只能是特定區(qū)域的礦產(chǎn)資源。探礦權(quán)排他性地支配特定的區(qū)域，是對(duì)國(guó)有礦產(chǎn)資源的他物利用。采礦權(quán)的行使將礦產(chǎn)不斷地開(kāi)采成礦產(chǎn)品，是國(guó)有礦產(chǎn)資源不斷消耗的過(guò)程，探礦權(quán)的行使是查明國(guó)有礦產(chǎn)資源，并不耗竭礦產(chǎn)資源。因此，在物權(quán)法中采礦權(quán)屬自物權(quán)，探礦權(quán)屬用益物權(quán)。
探礦權(quán)或采礦權(quán)，與技術(shù)、土地、勞力、設(shè)備等組成探礦企業(yè)或采礦企業(yè)，經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)后行使勘探或開(kāi)采活動(dòng)。這里的企業(yè)無(wú)論是國(guó)有、集體、私營(yíng)等都顯私人性。在取消礦產(chǎn)資源有償使用的雙軌制后，國(guó)有礦山企業(yè)實(shí)行公司制，國(guó)家對(duì)企業(yè)以股權(quán)資本投入而不是以礦產(chǎn)資源投入企業(yè)。以此區(qū)別于國(guó)家礦產(chǎn)資源所有權(quán)的國(guó)有礦山企業(yè)與其他礦山企業(yè)平等地進(jìn)入市場(chǎng)活動(dòng)。
從國(guó)家所有權(quán)到私人企業(yè)行為權(quán)，是一系列的權(quán)利。這些權(quán)利集統(tǒng)稱為產(chǎn)權(quán)。“產(chǎn)權(quán)不是指人與物的關(guān)系，而是指由物的存在及關(guān)于它們的使用所引起的人們之間相互認(rèn)可的行為關(guān)系”。法律分析時(shí)利用產(chǎn)權(quán)方法，不僅便于理順和更好地表述全部權(quán)利，而且能直接表明產(chǎn)權(quán)內(nèi)容如何以特定的和可以預(yù)期的方式來(lái)影響資源的配置、使用。冰島大學(xué)教授埃格特森還認(rèn)為：“產(chǎn)權(quán)方法引導(dǎo)人們注意這樣的事實(shí)：產(chǎn)權(quán)方面的細(xì)微變化可以改變經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的客觀業(yè)績(jī)并導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或停滯。”
把產(chǎn)權(quán)問(wèn)題放在市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和國(guó)家控制的框架內(nèi)進(jìn)行分析，可以依照產(chǎn)權(quán)的不同狀態(tài)將產(chǎn)權(quán)分解：產(chǎn)權(quán)的歸屬、產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)(變更)、產(chǎn)權(quán)的保護(hù)、產(chǎn)權(quán)的限制等各自獨(dú)立的層面。礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)，私人取得的采礦權(quán)及探礦權(quán)，都屬資源產(chǎn)權(quán)，是關(guān)于物之歸屬的靜止?fàn)顟B(tài)的產(chǎn)權(quán)，也是確定權(quán)利的排他性支配的產(chǎn)權(quán)界定。產(chǎn)權(quán)人之間權(quán)利的流轉(zhuǎn)，包括礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)出讓為私人探礦權(quán)、采礦權(quán)，以及私人產(chǎn)權(quán)在二級(jí)市場(chǎng)上的轉(zhuǎn)讓等形式。礦山企業(yè)設(shè)立時(shí)的市場(chǎng)準(zhǔn)入和進(jìn)入市場(chǎng)后的監(jiān)督，是對(duì)企業(yè)產(chǎn)權(quán)行使時(shí)的限制。產(chǎn)權(quán)的行使與產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)，相對(duì)于產(chǎn)權(quán)的歸屬而言都處于動(dòng)態(tài)，但兩者之間又有根本區(qū)別：產(chǎn)權(quán)行使是追求資源利用的效用最大化，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)資源在市場(chǎng)配置的最優(yōu)化。產(chǎn)權(quán)的不同狀態(tài)都要尋求產(chǎn)權(quán)安全和產(chǎn)權(quán)秩序，可宜的規(guī)則和外在力是保護(hù)產(chǎn)權(quán)的有效方法。
2 產(chǎn)權(quán)方法能明晰界定國(guó)家雙重主體的各自功能
礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)狀態(tài)的4個(gè)層面是相互依存和互為目的的，又分別體現(xiàn)和決定國(guó)家主體雙重性的客觀必要。
2.1 國(guó)家是礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)歸屬和產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的民事法律主體
我國(guó)憲法和法律規(guī)定，凡礦產(chǎn)資源都屬國(guó)家所有。這一法定所有權(quán)說(shuō)明：礦產(chǎn)資源的靜態(tài)歸屬主體是國(guó)家，法律認(rèn)可國(guó)家在礦產(chǎn)資源所有權(quán)法律關(guān)系中的民事主體地位。國(guó)家有直接的資產(chǎn)是民事主體的客觀存在，法律認(rèn)可其資產(chǎn)歸屬的效力和排他性支配，則使存在上升到法律地位。既然如此，就沒(méi)有必要懷疑國(guó)家應(yīng)成為民事主體的法律需要。
國(guó)家在產(chǎn)權(quán)歸屬的法律關(guān)系中是一種靜態(tài)的所有權(quán)，而非產(chǎn)權(quán)變更的動(dòng)態(tài)所有權(quán)。“國(guó)家作為民，事主體，主要是指國(guó)家在以國(guó)有財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)從事各種交易活動(dòng)而形成的民事法律關(guān)系中的法律地位。顯然，國(guó)家享有所有權(quán)或者作為財(cái)產(chǎn)權(quán)的主體，是國(guó)家作為民事主體的前提。”國(guó)家在產(chǎn)權(quán)變更的礦產(chǎn)資源出讓過(guò)程中，民事主體的法律地位是所有權(quán)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要保障。有靜態(tài)產(chǎn)權(quán)歸屬就必須有相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)變更。如果不能明晰界定產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)以及流轉(zhuǎn)的主體地位，則屬于產(chǎn)權(quán)殘缺。缺少動(dòng)態(tài)流轉(zhuǎn)的所有權(quán)是資源流失和浪費(fèi)的制度性原因，是國(guó)有資產(chǎn)不能保值增值的根本所在。這其中除了一般產(chǎn)權(quán)不能殘缺的理論原理以外，還在于抽象的國(guó)家主體對(duì)其礦產(chǎn)資源不可能直接去開(kāi)發(fā)利用，必須出讓給具體的私人，變更為私人產(chǎn)權(quán)，才能實(shí)現(xiàn)物的價(jià)值和效用。因而，系統(tǒng)地規(guī)范國(guó)有產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的國(guó)家民事主體地位更加重要。缺少市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的民事主體，只能是市場(chǎng)外的公權(quán)力劃撥。
認(rèn)可國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，就應(yīng)同時(shí)規(guī)定所有權(quán)流轉(zhuǎn)的系列規(guī)則。產(chǎn)權(quán)變更的規(guī)則和制度安排要具備的1個(gè)基本條件就是國(guó)有產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)與私人產(chǎn)權(quán)平等，而且關(guān)鍵是產(chǎn)權(quán)變更的主體地位平等。因?yàn)榕渲玫氖袌?chǎng)不能識(shí)別國(guó)有產(chǎn)權(quán)的特殊性，以平等為基本原則的民事法律也不可能突破公平的法律價(jià)值。
2.2 國(guó)家是保護(hù)產(chǎn)權(quán)安全和限制產(chǎn)權(quán)行使的公權(quán)力主體
國(guó)家作為民事主體實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)功能，僅在特定范圍內(nèi)的國(guó)家所有權(quán)這一私權(quán)性質(zhì)方面與其他民事私權(quán)并列而且平等。廣泛地保護(hù)產(chǎn)權(quán)和限制產(chǎn)權(quán)行使是政治國(guó)家的基本任務(wù)：以主權(quán)國(guó)家的社會(huì)管理者身份，對(duì)國(guó)有產(chǎn)權(quán)和其他所有私人產(chǎn)權(quán)人的多元偏好整合于統(tǒng)一的整體中。無(wú)論是國(guó)有礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)還是礦產(chǎn)產(chǎn)權(quán)都平等保護(hù)。國(guó)家的軍隊(duì)、警察和法律等公共物品：是為了保護(hù)社會(huì)所有成員的自由和安全。為了社會(huì)所有人的安全和秩序，又要根據(jù)公共利益原則有區(qū)別地限制私人的某些自由，防止權(quán)利濫用。這就是市場(chǎng)失靈時(shí)通過(guò)國(guó)家管制而實(shí)現(xiàn)私人產(chǎn)權(quán)的社會(huì)化功能，也正是國(guó)家主權(quán)的公共性區(qū)別于民事主體私人性的重要表現(xiàn)。
國(guó)家限制是在礦山企業(yè)產(chǎn)權(quán)行使的動(dòng)態(tài)階段。礦山企業(yè)產(chǎn)權(quán)主要是資源產(chǎn)權(quán)、投資產(chǎn)權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、行為產(chǎn)權(quán)等組成。其它產(chǎn)權(quán)幫是自由的，鉆探、開(kāi)采活動(dòng)的行為產(chǎn)權(quán)必須是國(guó)家批準(zhǔn)授予的。國(guó)家相應(yīng)職能機(jī)關(guān)根據(jù)法定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)礦山企業(yè)設(shè)立時(shí)的資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格審查，決定其是否準(zhǔn)予設(shè)立礦山企業(yè)行使對(duì)礦產(chǎn)的勘探或開(kāi)采活動(dòng)的自由權(quán)。這就是行政許可中的行政特許設(shè)置，能夠設(shè)立礦山企業(yè)并進(jìn)行勘探或開(kāi)采活動(dòng)的，是國(guó)家特許權(quán)的授予。特別之處在于批準(zhǔn)前的權(quán)利禁止，批準(zhǔn)時(shí)的審查嚴(yán)格以及批準(zhǔn)后的始終監(jiān)督。嚴(yán)格的限制是由礦山企業(yè)行為活動(dòng)的功能和社會(huì)性聯(lián)系決定的。礦山企業(yè)行為尤其是礦產(chǎn)的開(kāi)采在資源破壞、生態(tài)環(huán)境影響、礦山安全等方面涉及到本代人和代際人的利益，當(dāng)私人成本小于社會(huì)成本，給社會(huì)他人造成損害并難以補(bǔ)救時(shí)，嚴(yán)格限制的事先控制則阻止了這種損害。
3 中國(guó)礦產(chǎn)資源法幾乎沒(méi)有認(rèn)可國(guó)家的民事主體地位
3.1 國(guó)有靜態(tài)產(chǎn)權(quán)的國(guó)家民事主體虛位
《礦產(chǎn)資源法》第3條規(guī)定：“礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，由國(guó)務(wù)院行使對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)”。該規(guī)定明確了礦產(chǎn)資源的法律地位以及法律關(guān)系。由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使民事權(quán)利，但代表人是國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)，沒(méi)有也不可能將國(guó)務(wù)院的權(quán)利能力轉(zhuǎn)化為行為能力而直接實(shí)現(xiàn)所有權(quán)，必須有代理者為代表人實(shí)現(xiàn)所有權(quán)。這在《礦產(chǎn)資源法》中沒(méi)有解決。
《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第3條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。國(guó)務(wù)院授權(quán)國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門對(duì)全國(guó)礦產(chǎn)資源分配實(shí)施統(tǒng)一管理。”實(shí)施細(xì)則為解決法律中的遺留問(wèn)題而授權(quán)于行政主管部門。然而，根本不能達(dá)到法律的目的。國(guó)務(wù)院所代表的內(nèi)容是所有權(quán)，權(quán)限范圍是產(chǎn)權(quán)的歸屬和產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)。代表人授權(quán)于行政主管部門的授權(quán)內(nèi)容是管理權(quán)，權(quán)限范圍是產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和產(chǎn)權(quán)的限制。授權(quán)內(nèi)容與代表內(nèi)容的脫節(jié)，致使法律法規(guī)的規(guī)定以及根據(jù)規(guī)定的實(shí)施，都是體現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)限制的行政許可證代替產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)后產(chǎn)權(quán)歸屬的產(chǎn)權(quán)登記證。這樣，國(guó)家所有權(quán)主體因代表權(quán)內(nèi)容的斷裂而虛化，尋覓不到實(shí)際的所有者。
3.2 缺乏國(guó)有礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)
《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第6條規(guī)定了探礦權(quán)、采礦權(quán)的含義。其中“采礦權(quán)，是指在依法取得的采礦許可證規(guī)定的范圍內(nèi)，開(kāi)采礦產(chǎn)資源和獲得礦產(chǎn)品的權(quán)利”。所有的相應(yīng)法律法規(guī)及其規(guī)章都是按照這一規(guī)定，該規(guī)定表以下2兩點(diǎn)。一是采礦權(quán)具有資源產(chǎn)權(quán)與企業(yè)行為產(chǎn)權(quán)的雙重性。采礦權(quán)既是確認(rèn)礦產(chǎn)歸屬的私人產(chǎn)權(quán)，又是市場(chǎng)準(zhǔn)入后設(shè)立的企業(yè)的直接開(kāi)采權(quán)。實(shí)質(zhì)上，是抹掉了私人產(chǎn)權(quán)的采礦權(quán)設(shè)立，也就是省略了國(guó)有產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)。二是采礦權(quán)是從礦產(chǎn)資源直接到企業(yè)產(chǎn)出的礦產(chǎn)品。采礦企業(yè)直接開(kāi)采國(guó)家的礦產(chǎn)資源，不是開(kāi)采產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)后的私人礦產(chǎn)。從國(guó)有礦產(chǎn)資源到私人礦產(chǎn)品之間缺少了“礦產(chǎn)”界定的實(shí)質(zhì)，即繞過(guò)了國(guó)有產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)。這2個(gè)方面殊途同歸，都說(shuō)明國(guó)有產(chǎn)權(quán)殘缺。國(guó)有資產(chǎn)不能通過(guò)市場(chǎng)交易實(shí)現(xiàn)所有權(quán)價(jià)值是國(guó)有資產(chǎn)流失的通道。產(chǎn)權(quán)殘缺的根本原因是流轉(zhuǎn)的民事主體虛位。
在法律規(guī)定中，也是禁止流轉(zhuǎn)的?！兜V產(chǎn)資源法》第42條規(guī)定：“買賣、出租或者以其他形式轉(zhuǎn)讓礦產(chǎn)資源的，沒(méi)收違法所得，處以罰款”。國(guó)家所有權(quán)客體作為禁止流通物，立法背景是多方面，但主要的仍然是民事主體難以到位。
3.3 即使產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)也不是民事主體的行為
《礦產(chǎn)資源法》第5條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得制度”。有償取得所形成的制度應(yīng)該是市場(chǎng)規(guī)則制度，在市場(chǎng)上平等、公平競(jìng)爭(zhēng)，出讓主體也是平等的民事主體。但是，該法第：3條規(guī)定：“勘探、開(kāi)采礦產(chǎn)資源，必須依法分別申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)取得探礦權(quán)、采礦權(quán)”。“有償取得”與“批準(zhǔn)取得”是完全不同的。前者是市場(chǎng)民事行為，后者是市場(chǎng)外經(jīng)行政許可劃撥的行政行為。究竟是如何取得?《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第5條規(guī)定：“必須依法申請(qǐng)登記，領(lǐng)取勘查許可證，取得探礦權(quán)；開(kāi)采礦產(chǎn)資源，必須依法申請(qǐng)登記，領(lǐng)取采礦許可證，取得采礦權(quán)。”這說(shuō)明探礦權(quán)和采礦權(quán)的取得都是行政公權(quán)力配置的，沒(méi)有市場(chǎng)交易的表現(xiàn)。法規(guī)規(guī)定行政許可取代市場(chǎng)配置，詮釋了取.得探礦權(quán)、采礦權(quán)的性質(zhì)。
《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第16條規(guī)定，“探礦權(quán)可以通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)方式有償取得…”登記管理機(jī)關(guān)組織評(píng)標(biāo)，采取擇優(yōu)原則確定中標(biāo)人。中標(biāo)人繳納本辦法第12條、第13條規(guī)定的費(fèi)用后，辦理登記手續(xù)，領(lǐng)取勘查許可證，成為探礦權(quán)人?！兜V產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》第13條關(guān)于采礦權(quán)的取得與探礦權(quán)取得方式相同。這些規(guī)定中，招投標(biāo)的民事方式只是公權(quán)力者的行政行為的表現(xiàn)形式。決定中標(biāo)的主體是公權(quán)力機(jī)關(guān)，確認(rèn)中標(biāo)的是行政許可方式。這在我國(guó)《行政許可法》第53條規(guī)定更是以“決定”方式確定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)、拍賣等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式作出決定“…行政機(jī)關(guān)按照招標(biāo)、拍賣程序確定中標(biāo)人、買受人后，應(yīng)當(dāng)作出準(zhǔn)予行政許可的決定，并依法向中標(biāo)人、買受人頒發(fā)行政許可證件”。
違反產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易要求的令其承擔(dān)行政責(zé)任而不是民事責(zé)任?！兜V產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》。第：21條規(guī)定：“對(duì)未按期繳納采礦權(quán)使用費(fèi)和價(jià)款的，由登記管理機(jī)關(guān)責(zé)令限期繳納，逾期仍不繳納的，.由原發(fā)證機(jī)關(guān)吊銷采礦許可證”。吊銷證照屬《行政處罰法》第8條規(guī)定的處罰種類，且屬比較嚴(yán)重的處罰。用行政處罰的方法懲罰民事違法行為，行政主體取代民事主體的權(quán)力越位和錯(cuò)位，是公權(quán)力侵害民事權(quán)利的路徑。
4 制訂《礦產(chǎn)資源法》與《礦業(yè)法》是界定國(guó)家主體雙重性的制度安排
取得探礦權(quán)、采礦權(quán)時(shí)以行政許可證取代物之歸屬的產(chǎn)權(quán)登記證，需要單獨(dú)而嚴(yán)格審查批準(zhǔn)的礦山企業(yè)特許又被招標(biāo)、投標(biāo)的程序替換。如此的權(quán)力設(shè)置是一團(tuán)亂麻。有學(xué)者認(rèn)為這是資源產(chǎn)權(quán)與企業(yè)產(chǎn)權(quán)未能分開(kāi)設(shè)立的原因，依法確認(rèn)的市場(chǎng)準(zhǔn)入資格和經(jīng)營(yíng)范圍，同是否有權(quán)占用非自己所有的物質(zhì)資源，完全是兩回事。例如，在西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，核準(zhǔn)礦業(yè)公司登記注冊(cè)和授予指定礦區(qū)采礦權(quán)，理所當(dāng)然地是2個(gè)程序；在中國(guó)，核準(zhǔn)房地產(chǎn)公司登記注冊(cè)和授予指定范圍國(guó)有土地使用權(quán)，人們也并沒(méi)有混為一談，唯獨(dú)在中國(guó)的礦業(yè)領(lǐng)域，在典型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，長(zhǎng)期把這兩者混為一談。其實(shí)，資源產(chǎn)權(quán)與經(jīng)特許的企業(yè)行為產(chǎn)權(quán)混為一談，還不是實(shí)質(zhì)，其根本原因是礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的主體被行政特許主體“收購(gòu)”，多元主體的功能由單一主體承擔(dān)。這樣，行為交織的紊亂局面是必然的。
資源產(chǎn)權(quán)歸屬與流轉(zhuǎn)的民事主體缺失，是我國(guó)改革中真正的深水區(qū)。改革中的行政機(jī)關(guān)并不愿意成為平等的民事主體。而且，礦業(yè)制度的改革又不同于政府主導(dǎo)的自上而下的其它改革，它屬一定程度的自下而上的改革。正如學(xué)者所指出的：“如果說(shuō)中國(guó)自然資源管理制度長(zhǎng)期處于中國(guó)經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)漸進(jìn)的死角，那么礦業(yè)是這個(gè)死角最頑固的堡壘”。
攻破頑固堡壘的首要問(wèn)題是科學(xué)界定國(guó)家主體的雙重性，認(rèn)可國(guó)家在財(cái)產(chǎn)權(quán)上的民事主體地位。“主體地位和資格的開(kāi)放應(yīng)是整個(gè)民法典成為開(kāi)放型的基礎(chǔ)。從德國(guó)民法典至今的100年左右的發(fā)展，充分說(shuō)明了將民事主體資格僅限于自然人和法人的不足?！睹穹ㄍ▌t》起草時(shí)就有第三主體的爭(zhēng)議，《民法通則》通過(guò)17年的歷史證明了主體資格開(kāi)放是必要的”。體制的改革和法律的開(kāi)放是國(guó)家民事主體認(rèn)可的動(dòng)力。
礦業(yè)制度改革開(kāi)放的法律安排要從立法資源上著手，將產(chǎn)權(quán)歸屬和產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的私法性《礦產(chǎn)資源法》制定成一部單一的財(cái)產(chǎn)法，不再承擔(dān)社會(huì)管理的立法功能。界定、保護(hù)、限制礦產(chǎn)產(chǎn)權(quán)行使的公權(quán)力社會(huì)管理法獨(dú)立出來(lái)，制定一部主要是管制礦業(yè)行業(yè)行為和規(guī)范行政權(quán)力的《礦業(yè)法》。在《礦產(chǎn)資源法》中以“礦”與“產(chǎn)”為基本對(duì)象，在《礦業(yè)法》中以“業(yè)”為主要內(nèi)容，并完成以資源管理為主向以產(chǎn)業(yè)管理為主的轉(zhuǎn)變。分別立法是認(rèn)可和界定國(guó)家主體雙重性的長(zhǎng)效機(jī)制。
礦業(yè)法獨(dú)立出來(lái)是各國(guó)的通行做法，無(wú)論是礦產(chǎn)資源隨土地私有的國(guó)家還是始終公有的國(guó)家，大都對(duì)礦產(chǎn)的勘探、開(kāi)采制定了專門的礦業(yè)法，《波蘭地質(zhì)和采礦法》第13條規(guī)定：“民法中與權(quán)利使用有關(guān)之規(guī)定亦適用于采礦使用權(quán)”，礦業(yè)法中規(guī)定財(cái)產(chǎn)權(quán)由民法調(diào)整?！度毡镜V業(yè)法》第4條規(guī)定，“本法律所謂之 ‘礦業(yè)’系指礦物的鉆探、采掘及以此相關(guān)的選礦、冶煉和其它事業(yè)”，法律規(guī)定了礦業(yè)法不調(diào)整產(chǎn)權(quán)歸屬和流轉(zhuǎn)。只有前蘇聯(lián)國(guó)家是財(cái)產(chǎn)法和管理法諸法合體，但在解體后的許多國(guó)家著手礦業(yè)管理單獨(dú)立法。如吉爾吉斯斯坦1997年6月24日批準(zhǔn)了新的《礦業(yè)法》，取代了1992年頒布的《礦產(chǎn)資源法》。因此，中國(guó)僅僅修改現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》，是不能從根本上矯正公權(quán)力主體在礦業(yè)管理中錯(cuò)位、缺位以及官礦勾結(jié)的法治偏向的，必須打碎現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》，以分治為目標(biāo)，重新構(gòu)筑法律框架，才有希望實(shí)現(xiàn)礦業(yè)制度的法治。